6. En bedre organisering og forvaltning av det statlige eierskapet
Arbeidet med å samle forvaltningen av de statlige eierinteressene i Nærings- og handelsdepartementet vil bli videreført. Overføring av forvaltningen av selskaper som i dag har vesentlige sektorpolitiske formål og oppgaver vil bli vurdert ut fra utviklingen i selskapene og ut fra om eierskapet fortsatt skal være et viktig virkemiddel i sektorpolitikken. Meldingen drøfter hvorvidt det vil være hensiktsmessig å legge forvaltningen av hele eller deler av statens eierskap ut av departementene, til ett eller flere forvaltningsselskaper. Det er tillagt særlig vekt at Regjeringen uansett vil være konstitusjonelt ansvarlig overfor Stortinget. Regjeringen vil etter en samlet vurdering derfor ikke foreslå å flytte den eierskapsutøvelsen som i dag ligger i departementene, til et eget forvaltningsorgan.
Måten staten utøver sitt eierskap på har bl.a. virkninger på statens egne aksjeverdier. Dersom de selskaper hvor staten er en dominerende eier prises uforholdsmessig lavt i markedet, vil det kunne bidra til lavere relativ prising for norske aksjer. Dette kan øke egenkapitalkostnadene for norske bedrifter, samt gjøre norsk næringsliv mindre attraktivt å investere i. Det er viktig at staten opptrer slik at eierskapet oppfattes som forutsigbart i kapitalmarkedene. Derfor er det i meldingen lagt vekt på å få frem de prinsipper og retningslinjer staten vil følge i utøvelsen av sitt eierskap. Regjeringen legger til grunn at statens forvaltning av sitt eierskap i enkeltselskaper bør bygge på følgende 10 hovedprinsipper:
I. Aksjonærer skal likebehandles.
II. Det skal være åpenhet knyttet til statens eierskap i selskapene.
III. Eierbeslutninger og vedtak skal foregå på generalforsamlingen.
IV. Staten vil, eventuelt sammen med andre eiere, sette resultatmål for selskapene, styret er ansvarlig for realiseringen av målene.
V. Kapitalstrukturen i selskapet skal være tilpasset formålet med eierskapet og selskapets situasjon.
VI. Styresammensetningen skal være kjennetegnet av kompetanse, kapasitet og mangfold ut fra det enkelte selskapets egenart.
VII. Lønns- og incentivordninger bør utformes slik at de fremmer verdiskapingen i selskapene og fremstår som rimelige.
VIII. Styret skal ivareta en uavhengig kontrollfunksjon overfor selskapets ledelse på vegne av eierne.
IX. Styret bør ha en plan for eget arbeid og arbeide aktivt med egen kompetanseutvikling. Styrets virksomhet skal evalueres.
X. Selskapet skal være bevisst sitt samfunnsansvar.
I meldingens del II gjennomgås statens eierskap i enkeltselskaper. Hvert enkelt selskap beskrives, og rammene for statens eierskap omtales. Det gis en vurdering av statens eierskap, og drøftes om hensyn og begrunnelser for statens eierskap fortsatt er gyldige, og om Regjeringen bør legge opp til å endre dagens eierandel.
Statlig eierskap kan organiseres i ulike juridiske selskapsformer. Følgende former praktiseres i dag:
– Heleide statsaksjeselskaper
– Deleide aksjeselskaper
– Statsforetak
– Særlovselskaper
Selskaper bør gis en selskapsform som er tilpasset bedriftens formål og utfordringer. For flere statsforetak og særlovsselskaper kan det være riktig med omdannelse til aksjeselskap. På denne måten vil det oppnås en mer oversiktlig organisasjonsstruktur for de offentlig eide selskapene. Eventuelle behov for styring kan tas inn i vedtektene. Omdannelse fra statsforetak til aksjeselskap gjør bl.a. at uheldige konsekvenser som følge av låne- og garantirammer faller bort. Det avgjørende skillet med hensyn til ulike selskapsformers betydning synes å gå mellom deleide selskaper og andre. Overgang fra flere ulike selskapsformer, med til dels innfløkte særbestemmelser, til én velkjent organisasjonsform som aksjeselskap kan også være et selvstendig bidrag til forenkling av offentlig sektor.
Komiteen vil peke på behovet for å forbedre og effektivisere det statlige eierskapet. Komiteen vil også understreke betydningen av at det skapes en klarere deling mellom statens politiske og forretningsmessige rolle og at dette gjenspeiles i organiseringen.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Kristelig Folkeparti, viser til at staten uavhengig av mulige nedsalg vil være den største og viktigste eieren av norsk næringsliv i lang tid framover. Et profesjonelt eierskap er påkrevet både for å ivareta de virksomhetene staten eier, men også for å sikre en forsvarlig forvaltning av den kapitalen som er satt inn i selskapene. Flertallethar merket seg at Regjeringen har vurdert ulike alternativ til organisering og konkluderer med å samle mest mulig av det staten eier i et departement. Flertallet kan ikke slutte seg til dette og vil understreke at det er stor variasjon i det staten eier og at det vil være vanskelig å få til et offensivt eierskap dersom de samme personene skal ha ansvaret for hele porteføljen av eierandeler.
Flertallet har også merket seg meldingens avveining mellom de forretningsmessige hensyn og hensynet til demokratisk kontroll over de statlige eierinteressene. Flertallet vil vise til at hensynet til den demokratiske kontrollen kan ivaretas gjennom ulike måter blant annet gjennom en lovregulering som fastlegger rammene for dette.
Videre vil flertallet peke på at de selskapene der statens eierskap har en klar politisk begrunnelse - slik som eksempelvis Vinmonopolet - fortsatt kan vurderes lagt inn under et departement.
Flertallet vil framheve at det kan ha sine uheldige sider å samle alle de statlige eide selskapene i et forvaltningsselskap. Det kan blant annet skape en uheldig maktkonsentrasjon. Ved å fordele eierinteresser på to eller flere forvaltningsselskaper med ulik kompetanse kan man oppnå både makt og risikospredning. Både Folketrygdfondet, Argentum og det foreslåtte strukturfondet kan benyttes i denne sammenheng.
Flertallet viser til at en annen mulighet vil være å samle statens eierinteresser i bransjebaserte holdingselskap med klare forretningsmessige mål og krav slik man ville stille til en profesjonell langsiktig industriell eier.
Flertallet kan ikke se at Regjeringen har gitt et fullgodt svar på hvordan en skal få best mulig forvaltning av statens eierinteresser. Flertallet vil derfor be om at det blir satt ned et utvalg for å se på hvordan man på en bedre måte kan organisere det statlige eierskapet. Dette utvalget bør arbeide raskt.
Eit anna fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, vil fremje følgjande forslag:
"Stortinget ber Regjeringa kome attende til Stortinget med ei eiga sak om ulike modellar for ei meir profesjonell utøving av statens eigarskap."
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti mener det er svært viktig at Regjeringen ser på hvordan organiseringen av eierskapet kan styrke legitimiteten i forhold til omgivelsene, både i forhold til andre statlige oppgaver og i forhold til kapitalmarkedet. Det er viktig at eierrollen kan utøves på en slik måte at det gir grunnlag for best mulig forretningsmessig drift i de enkelte selskapene. Disse medlemmer mener omfanget av det statlige eierskapet, og det forhold at stadig flere av selskapene blir børsnoterte, er en viktig begrunnelse for at staten bør sikre at eierskapet er organisert og forvaltet på en profesjonell måte. Disse medlemmer ser derfor positivt på Regjeringens ambisjon om å samle eierskapet i ett departement.
Disse medlemmer ønsker å understreke viktigheten av at det ikke legges opp til prosedyrer staten som eier må holde som gjør det vanskeligere for staten å leve opp til kriteriene for godt eierskap, for eksempel når det gjelder muligheten til å ta raske beslutninger i et dynamisk marked.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil peke på behovet for å finne en løsning som både sikrer et nasjonalt eierskap av strategisk viktige selskaper, reduserer det direkte statlige eierskapet og styrker kapitaltilgangen til norsk næringsliv. En slik løsning kan etter disse medlemmers mening være å overføre statlige aksjer til forvaltning i ulike enheter som Folketrygdfondet, Argentum, eller et nytt strukturfond. I tillegg bør det åpnes for at statlig kapital også kan benyttes til kjøp av andeler i aksjefond, venturefond osv. Gjennom vedtektene for de forskjellige fond vil det kunne regulere hvor stor andel av midlene som kan plasseres i norske, nordiske eller utenlandske aksjer eller tilsvarende.
Disse medlemmer mener at det på det nåværende tidspunkt ikke bør gis en generell fullmakt til utsalg/nedsalg av statlige eierandeler. Disse medlemmer mener at ovennevnte løsning bør utredes og gjennomføres før det iverksettes noe særlig nedsalg av statens aksjer slik at det først er på plass kapitalsterke norske kjøpere i ulike fond med forpliktelser til å eie en viss andel i norske aksjer og slik at aksjer også kan overføres direkte til slike fond.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti er positive til at Regjeringen ønsker å fastsette kjøreregler for statlige bedrifter. Disse medlemmer er enig med Regjeringen i at dette ikke betyr at lønnsomhet og utvikling ikke er like viktig for statseide bedrifter som for privateide. Statsbedrifter bør ha lønnsomhet som viktigste mål, men bevisst søke løsninger som kombinerer lønnsomhet og utvikling med verdier som hensynet til ansatte og kompetanse, kultur, forskning, global rettferdighet og likestilling. Faren for forverrede menneskerettigheter, eller en forverret situasjon for miljø eller barn og unge bør i bedrifter med statlig eierskap, som i bedrifter med privat eierskap, i alle tilfeller vektlegges tyngre enn hensynet til lønnsomhet, i tilfeller hvor det er motsetninger mellom disse.
Disse medlemmer mener at en statlig eierskapspolitikk i større grad må være knyttet til perspektiver om lønnsomhet også på lang sikt. Dette sikres best gjennom å utvikle kompetanse, produkter og tjenester som samfunnet trenger i fremtiden. Disse medlemmer mener derfor at grunnleggende prinsipper og verdier som hensyn til miljø, forskning og kompetanseutvikling må være en integrert del av statlige prinsipper for eierskap, på samme måte som kravet til lønnsomhet skal være det. Ofte er det slik at forskning, miljøgevinster, kompetanseutvikling og lønnsomhet peker i samme retning. Staten må derfor være mye mer bevisst enn i dag på å bruke eierskapet til å utnytte og utvikle denne muligheten som ligger i eierskapet. Disse medlemmer vil i den anledning vise til Regjeringens forslag til prinsipper for et bedre statlig eierskap, som i liten grad berører spørsmål om samfunnsansvar og verdier, og i ingen grad berører skjæringspunktet mellom lønnsomhet, kompetanseutvikling, forskning og miljø.
Disse medlemmer viser til prinsipp 10 i Regjeringens forslag til hovedprinsipper for forvaltningen av sitt eierskap; "Selskaper skal være bevisst sitt samfunnsansvar". Mange bedrifter er i dag opptatt av å profilere seg som ansvarsbevisste bedrifter, et fenomen som ofte betegnes som "corporate citizenship". Et økende antall store bedrifter legger stor vekt på gode verdier, basert på motivet om at dette på lang sikt skaper en god samfunnsutvikling, positive assosiasjoner til bedriften og økonomiske fortrinn på lang sikt.
Selskaper med statlig eierskap har, på lik linje med private bedrifter, lønnsomhet som viktigste mål. Statsbedrifter bør bevisst søke løsninger der lønnsomhet og utvikling kombineres med verdier som hensynet til ansatte og kompetanse, kultur, forskning, global rettferdighet og likestilling. Faren for forverrede menneskerettigheter, eller en forverret situasjon for miljø eller barn og unge bør i bedrifter med statlig eierskap, på lik linje med bedrifter med privat eierskap, i alle tilfeller vektlegges tyngre enn hensynet til lønnsomhet, i tilfeller hvor det er motsetninger mellom disse.
For selskaper med statlig eierskap tilligger det et særskilt ansvar for fremtidsrettet næringsutvikling. Staten representerer, gjennom sin stabile langsiktighet, et viktig og sunt alternativ til den kortsiktigheten som preger mange private eiere. For selskaper med statlig eierskap betyr dette muligheter som går mye videre enn mange andre bedrifter, til å forske, til å innovere og utvikle gode og lønnsomme totalløsninger og til å bygge opp kompetanse som kombinerer samfunnslønnsomhet, bedriftslønnsomhet og hensynet til miljø, barn og unge og menneskerettigheter.
Staten som eier har et særskilt ansvar for å følge opp at den daglige ledelsen følger prinsipper for godt eierskap. For å sikre eierne informasjonstilgang skal Regjeringen be bedrifter og virksomheter der staten eier minst 10 pst. av aksjene som en del av årsberetningen, legge frem et standardisert verdiregnskap. Verdiregnskapet skal kort og presist presentere utvikling, status og utfordringer på bedriftens forhold til verdier som miljø, barn og unge, ansatte, kompetanse, kultur, menneskerettigheter, forskning og innovasjon, og likestilling. Verdiregnskapet skal fortrinnsvis utarbeides i samarbeid med og undertegnes av uavhengige miljøer med spesiell kjennskap til bedriften og dens virkeområde."