4. Staten som myndighet og eier
Det er viktig at staten skiller sine ulike roller, slik at den har nødvendig legitimitet enten den opptrer som eier, politikk-utformer eller tilsynsmyndighet. Videre må staten som eier opptre profesjonelt i forhold til medinvestorer og långivere. Det bør ikke kunne stilles spørsmål ved om staten, som eier av virksomhet som driver i konkurranse med andre, favoriserer sine egne virksomheter gjennom sin rolle som politikkutformer eller regulerings- og tilsynsmyndighet. Staten må legge til grunn alminnelig aksepterte prinsipper for god eierskapsutøvelse, slik at både selskapene det gjelder og staten som eier, har tillit i markedet. Dette vil skape et godt grunnlag for de enkelte selskapers utvikling, og en positiv utvikling av statens verdier.
For alle selskaper må det vurderes om andre virkemidler enn eierskapet kan gi en mer effektiv realisering av formålene. I meldingen foretas en bred gjennomgang av de selskaper som staten eier helt eller delvis, med unntak av de selskaper som eies indirekte gjennom Petroleumsfondet, Folketrygdfondet, Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) og Selskapet for industrivekst SF (SIVA) m.m. I gjennomgangen drøftes om det fremdeles er en tilstrekkelig god begrunnelse for at staten fortsatt skal være eier. Statlige virksomheter skal ikke tilby produkter og tjenester på rene markedsmessige vilkår, som private kan gjøre like godt eller bedre. Der det ikke kan gis en god begrunnelse for et fortsatt statlig eierskap, bør staten redusere sin eierandel eller privatisere virksomheten helt. Selskaper har i stor grad blitt statseide som følge av tidsbestemte vurderinger og beslutninger. Det ligger derfor ikke noen samlet og overordnet strategi bak dagens statlige eierskap.
Grovt sett kan staten dele sine oppgaver i tre adskilte funksjoner:
– Politisk organ/statsmyndighet
– Offentlig tilsynsmyndighet
– Eier/forvalter av statlig eiendom og statlige aksjer.
En fellesnevner for statlig eierskap har vært ønsket om å ivareta ulike samfunnsmessige eller politiske interesser, ønsket om kontroll med nøkkelressurser, korrigering av markedssvikt for blant annet å kunne utnytte stordriftsfordeler, fordelingshensyn, og hensynet til nasjonal og regional næringsutvikling. Det økonomiske argument for statlig eierskap av selskaper som forvalter store naturressurser er i dag redusert som følge av at grunnrenten i stor grad hentes ut gjennom beskatning og i petroleumssektoren også via Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE). Det har også vært ansett som verdifullt å kunne øve politisk innflytelse på drift og investeringer i bedrifter som har stor samfunnsøkonomisk betydning. Denne innflytelsen har de siste årene i praksis vært lite brukt.
Behovet for å bruke eierskap som sektorvirkemiddel er redusert. Eierskap brukt for å opprettholde arbeidsplasser er i stor grad erstattet av andre virkemidler, som differensiert arbeidsgiveravgift og horisontale regionale støtteordninger. Samfunnsmessige mål kan i større grad bli ivaretatt gjennom lover, forskrifter, konsesjonsvilkår, tilsyn og kjøp av tjenester gjennom anbud. Bedriftene går dermed over fra å være forvaltningsbedrifter til å ha fokus på lønnsomhet og forretningsmessig drift, og gjerne videre til børsnotering. De fleste bedrifter har en begrenset levetid. Dette vil også gjelde bedrifter som staten måtte eie hele eller deler av.
Komiteens flertall, alle unntattt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, gir sin tilslutning til meldingens påpeking av behovet for en nyvurdering av det statlige eierskapet. Begrunnelsen er de endrede forutsetninger som er skapt som følge av en omfattende teknologisk utvikling og liberalisering av markedet, og internasjonalisering av næringslivet.
Etter komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti sin vurdering ligger statens eierskapsutfordringer på fire plan:
– Viktigheten av å trekke klare skiller mellom statens rolle som regulator, rollen som tilsynsmyndighet og den forretningsmessige rollen.
– Betydningen av å bedre statens organisering/utøvelse av eierskapet og møte de økte krav til godt eierskap.
– En eventuell nedbygging av statens eierskap må tilpasses kapitalmarkedets absorbsjonsevne og bidra til gode industrielle løsninger.
– Hvordan bruke statens eierandeler til å utvikle fremtidens norske eierskap.
Komiteen har merket seg at meldingen fremhever betydningen av at staten bidrar til å sikre kompetansearbeidsplasser og hovedkontorfunksjoner i Norge. Komiteen er enig i dette, men vil slå fast at statlig eierskap alene ikke er et egnet virkemiddel for å styrke verken utviklingen av et kunnskapsbasert næringsliv eller sikre hovedkontorfunksjoner i Norge.
Derimot vil komiteen fremheve at staten kan spille en viktig rolle gjennom rammevilkårene. Komiteen vil i den forbindelse vise til analysene og konklusjonene i kapittel 3.
Komiteen vil peke på at historisk sett har statlig eierskap både vært et virkemiddel for å nå politiske mål og i noen tilfeller en konsekvens av tilfeldigheter. Meldingen peker på hvordan ny teknologi og økt konkurranse innebærer at politiske mål på mange områder oppnås bedre gjennom lover, reguleringer, konsesjonsvilkår etc, enn gjennom statlig eierskap av leverandøren. Komiteen konstaterer videre at forretningsmessige hensyn er blitt langt viktigere for statens utøvelse av eierskap enn tidligere.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Kristelig Folkeparti, vil likevel understreke at statlig eierskap fortsatt er ett av flere mulige virkemidler som kan tas i bruk for å nå politiske mål. Som eksempler der statlig eierskap kan være et virkemiddel vil flertallet nevne:
– Sektorpolitiske hensyn, slik som alkohol- og edruskapspolitikken (Vinmonopolet).
– Behovet for å sikre norsk eierskap av strategisk viktige virksomheter.
– Behovet for å ha politisk kontroll med viktige naturressurser.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at eierskapet er ett av flere mulige virkemidler som kan tas i bruk for å oppnå politiske mål. Andre virkemidler er ulike former for reguleringer, konsesjonsvilkår, kontraktsstyring med videre. Hvilket virkemiddel som er mest egnet for å ivareta statens mål vil variere.
Statlig eierskap kan i enkelte tilfeller begrunnes sektorpolitisk. I så fall er selskapene virkemidler innenfor et bestemt politikkområde. Et eksempel er Vinmonopolet som et virkemiddel i alkohol- og edruskapspolitikken for å begrense og kontrollere tilgjengeligheten på alkohol. Disse medlemmer vil vise til at betydningen av eierskap for å regulere markedet gjennom forvaltningsbedrifter er redusert og i enkelte sektorer helt fjernet. Dette skyldes en oppløsning av rollekonflikter, samt utviklingen av virkemidler som bedre ivaretar politiske mål.
Disse medlemmer viser til en norsk forankring innenfor viktige sektorer som havbruk, petroleum, kraftsektoren og finansnæringen er av betydning for den øvrige næringsvirksomheten i landet. En reduksjon av statens eierandeler vil derfor også måtte ta hensyn til styrken i de private eiermiljøene. Det er et mål å stimulere utviklingen av private eiermiljøer, og til at det private eierskapet skal utgjøre en større del av det norske eierskapet enn det gjør i dag.
Disse medlemmer viser til at det er bred enighet om å ha politisk kontroll med anvendelsen av naturressurser. I forbindelse med utnyttelsen av viktige ressurser som vannkraft, fisk/havbruk, petroleum og gruvedrift er det i dag utviklet omfattende regulerings-ordninger og tiltak som ivaretar slike nasjonale hensyn. Disse ressursene er underlagt norsk jurisdiksjon, og er langt på vei uløselig knyttet til Norge. Staten vil dermed ha kontroll med dem uavhengig av eierskapet. Målsetningen om at grunnrenten skal komme befolkningen til gode, ivaretas i dag i stor grad av en gjennomgående høy beskatning. Behovet for statlig eierskap er derfor redusert.
Disse medlemmer mener staten i mange tilfeller ikke er en ideell eier. Statseide bedrifter kan ha mindre omstillingsevne og mindre fokus på lønnsomhet. Staten oppfattes ofte som en garantist for fortsatt drift. Disse medlemmer mener også at det er betydelig fare for at staten ikke greier å skille rollen som eier fra andre oppgaver. Bedrifter og bransjer der staten har store eierinteresser kan lett få bedre rammevilkår enn bransjer der staten ikke deltar.
Disse medlemmer vil vise til at det er stor forskjell på å drive porteføljeforvaltning (Folketrygdfondet), investeringer i ny virksomhet (Argentum), og strategisk eierskap. Folketrygdfondet er et fond for formuesforvaltning, og har som oppgave å maksimere avkastningen på lang sikt innenfor en begrenset risiko. Argentum skal derimot skyte inn risikokapital i etablerte bransjerettede investeringsfond, og har en helt annen risikoprofil enn Folketrygdfondet. Disse medlemmer mener det er viktig at de forskjellige typene forvaltningsoppgaver holdes fra hverandre.