12.1 Sammendrag

Kommunesektoren har hovedansvaret for produksjonen av de fleste grunnleggende velferdstjenester og er derfor en svært viktig del av offentlig sektor. Nesten hver fjerde arbeidstaker er sysselsatt i kommunal sektor. Modernisering av offentlig sektor er et viktig mål for Regjeringen. Som del av dette arbeidet har modernisering av kommunesektoren høy prioritet. Hovedmålsetningene er:

• – Utvikling av et levende lokaldemokrati - økt handlingsrom.

• – En mer effektiv utnyttelse av ressurser.

• – En brukertilpasset tjenesteproduksjon.

Regjeringen mener at veien til en bedre og mer brukerorientert kommunal sektor går via delegering og desentralisering av ansvar og myndighet. Kommuner og fylkeskommuner er folkevalgte styringsorganer og grunnlaget for vår lokaldemokratiske tradisjon. Innenfor nasjonale rammer fatter kommuner og fylkeskommuner selvstendige beslutninger og organiserer sin virksomhet ut fra den lokale folkevilje. Dette er et godt utgangspunkt for modernisering. Kommunen og fylkeskommunen representerer nærhet til innbyggerne. Lokalt selvstyre gir gode vilkår for å framføre kritikk, stille krav til eller skifte ut politiske ledere når det arbeidet som utføres i kommunen ikke er godt nok. På den måten understrekes også innbyggernes eget ansvar for å få til en bedre offentlig forvaltning.

I dette moderniseringsarbeidet vil Regjeringen arbeide for at rammefinansiering skal være hovedfinansieringsformen for kommunesektoren. Utforming og utprøving av modeller hvor en med utgangspunkt i rammefinansiering legger opp til friere brukervalg og "penger følger bruker" innenfor den enkelte kommune/fylkeskommune, vil også bli initiert. Kommunene har et ansvar for å lytte til brukerne og gi dem reell innflytelse i form av en brukertilpasset tjenesteproduksjon.

Kommunesektoren må gis økt handlingsrom ved reduksjon av statlig detaljstyring gjennom regelverk og rapporteringskrav, og Regjeringen vil gi dette arbeidet økt prioritet i tiden framover. Videre skal det legges til rette for en gjennomgang av tilsynsmyndighetenes rolle. Det framtidige statlige tilsynet skal preges av rammestyring framfor detaljstyring. Videreutvikling av konsultasjonsordningen mellom staten og kommunesektoren er et annet ledd i utviklingen av samspillet mellom staten og kommunene.

I proposisjonen påpekes det at styrking av lokaldemokratiet gjennom lokalt handlingsrom og dialog mellom kommunen og innbyggerene er en viktig forutsetning for effektiv ressursbruk, der knappe ressurser fordeles i samsvar med variasjoner i lokale behov og prioriteringer.

Kommunesektoren har gjennom flere år arbeidet målrettet med å fornye sin virksomhet. I tiden framover vil det være behov for en ytterligere effektivisering. Kommunesektoren legger beslag på en stor andel av samfunnets ressurser, og etterspørselen etter tjenester vil trolig fortsette å øke blant annet som følge av de demografiske endringene. Brukerne stiller også større krav til tjenestene, noe som betyr at samtidig som etterspørselen øker, økes også kvalitetskravene.

Inntektsrammene i kommunal sektor har vært og er fortsatt knappe, blant annet som følge av begrensninger som er lagt på bruken av oljeinntekter og økningen i pensjonskostnader. Regjeringen mener at det er et ytterligere effektiviseringspotensiale i kommunesektoren som kan tas ut gjennom videreutvikling av allerede påbegynt omstillingsarbeid. Effektivitet skal oppnås gjennom lokal frihet og lokalt ansvar, og det vil være opp til den enkelte kommune å velge egnede løsninger. En sentral målsetting for Regjeringen vil være å stimulere til lokalt utviklingsarbeid i kommunene. Regjeringen vil blant annet fremme konkurranse som et prinsipp i kommunesektoren for å bidra til god ressursbruk og økt kvalitet. I mange kommuner er man kommet langt med forsøk med konkurranseutsetting, og erfaringene tilsier at flere kommuner med fordel kan benytte det som løsning.

Ved hjelp av KOSTRA-data kan kommunene sammenligne seg med hverandre og med seg selv over tid, og slik skapes det grunnlag for forbedringer gjennom målestokkonkurranse. Koplingen av KOSTRA-data og brukerundersøkelser gir også muligheter for å utvikle balansert målstyring i kommunesektoren. Samarbeid mellom kommuner, for eksempel gjennom interkommunalt samarbeid, er et annet effektiviseringstiltak. Kommunesammenslutninger må også vurderes som et ledd i omstillingsarbeidet.

Regjeringen har også forventninger til etableringen av kommunenettverk for fornyelse og modernisering som Kommunenes Sentralforbund, Kommunal- og regionaldepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Finansdepartementet har tatt initiativet til. Et pilotprosjekt ble gjennomført i 2001, og pr. april 2002 har 195 kommuner meldt sin interesse for å delta.

I proposisjonen påpekes det at valg hvert fjerde år er ikke nok for å opprettholde et vitalt lokaldemokrati. Det er nødvendig med en løpende kontakt mellom folkevalgte og innbyggerne. I proposisjonen omtales ulike arenaer for deltakelse og ulike innbyggerne har for å styrke lokaldemokratiet.

12.2 Komiteens merknader

12.2.1 Modernisering av kommunene et viktig mål for Regjeringen

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti støtter Regjeringens arbeid for en mer effektiv og moderne kommunal sektor. Mer tjenesteproduksjon for hver overført krone til kommunesektoren må være en målsetting. Når dette er sagt ønsker disse medlemmer å presisere at målet om effektivitet samtidig må fremme målet om god kvalitet.

Disse medlemmer har merket seg at delegering og desentralisering av ansvar og myndighet står sentralt i Regjeringens effektiviseringsarbeid. Disse medlemmer mener at dette vil styrke lokaldemokratiet og virke motiverende i arbeidet for en best mulig kommunal sektor på lokale politikere og administrative ledere. Disse medlemmer har også merket seg at konkurranse skal benyttes som et middel for økt effektivitet, og slutter seg til dette.

Økt frihet for kommunene til å prioritere innsatsområder innenfor hensiktsmessige rammevilkår, oppstilles som et mål for Regjeringens politikk. Disse medlemmer slutter seg til denne målsettingen, og viser i den forbindelse til merknadene til kapittel 11. Disse medlemmer tror på lokaldemokratiet, og har tillit til at lokalpolitikere vil foreta prioriteringer mellom grupper av brukere som innebærer at svake gruppers behov blir ivaretatt.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til sin generelle merknad i kap. 1. Disse medlemmer vil understreke at kommuner og fylkeskommuner allerede har gjennomført et omfattende fornyelsesarbeid, og viser til arbeidet med fornyelse av offentlig sektor som regjeringen Stoltenberg satte i gang. Disse medlemmer viser til at målet for regjeringen Stoltenberg program var å bruke mindre ressurser på administrasjon og mer på tjenester og velferd som kan gi innbyggerne en tryggere og enklere hverdag. Disse medlemmer viser til at programmet inneholdt tiltak for mindre statlig detaljstyring av kommunene, både når det gjelder bevilgninger og regelverk. Videre var etablering av servicekontorer lokalt, døgnåpen forvaltning og forenkling av skjema og regelverk andre viktige tiltak.Disse medlemmer mener det er viktig at det legges godt til rette for at dette igangsatte fornyelsesarbeidet blir videreført.

For disse medlemmer er det viktig at effektiviseringskravet ikke er så stort at det medfører reduksjon i tjenestetilbudet. Regjeringen legger etter disse medlemmers syn alt for stor vekt på krav til effektivisering og omstilling. I tillegg legger Regjeringen opp til at konkurranse skal kunne gi innsparinger i kommunesektoren. Disse medlemmer slutter seg ikke til Regjeringens strenge krav om effektivisering og ønske om betydelig konkurranseutsetting.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at Regjeringens strategi er konkurranseutsetting og at det skapes urealistiske forventninger om effektiviseringsgevinst uten hensyntaking til brukernes behov for kvalitet og pris. Regjeringen skyver på denne måten ansvaret for dårlige og dyre tjenester ned på kommunene. Regjeringens politikk der størst mulig reduksjon av økonomiske rammer blir en målsetting, er ikke et egnet som middel for å oppnå et samfunn til beste for alle.

Regjeringen må selv ta ansvaret for å ha brukt opp handlingsrommet i norsk politikk til skattelette for de rikeste framfor bedre skole, billige barnehager og bedre omsorg for gamle og syke.

Disse medlemmer viser til at Regjeringen bekrefter i brev av 31. mai 2002 at den er innforstått med at enkelte steder i landet vil det være vanskelig å etablere et reelt marked med flere tilbydere. Teoretiske innsparinger beregnet som følge av konkurranseutsetting i makroøkonomien, kan bare i begrenset grad realiseres og vil slå svært skeivt ut i ulike deler av landet. Disse medlemmer viser til at Regjeringen ikke har noen planer om å ta høyde for dette i budsjettene og at det vil forsterke skeivhetene. I samme brev skriver Regjeringen at gevinster ved slike tiltak skal tilfalle den enkelte kommune. Da er det uakseptabelt at Regjeringen samtidig hevder at økt konkurranseutsetting gir innsparinger som Regjeringen bruker som begrunnelse for å ikke øke kommuneøkonomien mer enn foreslått.

Disse medlemmer mener det er en illusjon å tro at bare fjerning av øremerking og regler vil virke positivt inn på valgdeltakelsen og lokaldemokratiet.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til sine merknader under kap. 1 Generelle merknader vedrørende kommunesektorens oppgaver, økonomi og ressursdisponering.

12.2.2 Finansiering av kommunesektoren

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, har ingen merknader.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at Fremskrittspartiet går inn for et annet finansieringssystem for de grunnleggende offentlige velferdstilbud. Rammefinansieringssystemet avvikles og erstattes av en statlig stykkprisfinansiering. Et slikt system skal være basert på prinsippene om valgfrihet og at pengene fra det offentlige skal følger brukeren.

Disse medlemmer viser til at Fremskrittspartiet primært vil at staten skal direkte finansiere de grunnlegende offentlig finansierte velferdsytelsene og fremmer eget forslag om dette.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen avvikle dagens rammefinansieringssystem og erstatte dette med et nytt system for direkte statlig stykkpris-finansiering av grunnleggende velferdsgoder som helse-/sosialtjenster, omsorg og utdanning."

"Stortinget ber Regjeringen utrede og foreslå en ordning der kommunene gis fri beskatningsrett."

"Stortinget ber Regjeringen om å tilbakeføre deler av selskapsskatten til kommunene fra og med 2003."

Komiteens medlemmer Sosialistisk Venstreparti viser til merknader under andre kapitler.

Medlemene i komiteen frå Framstegspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil viser til at staten har eit hovudansvar for finansiering av dei offentlege velferdstilboda. Dagens finansieringssystem gjev kommunane små moglegheiter til sjølve å innverke på sine inntekter. Samstundes er ordninga med kommunal utskriven eigedomsskatt både upresis og lite rettferdig. Desse medlemene meiner kommunane i større grad enn i dag må ha moglegheit til å styre eigne inntekter. Gjennom å gje kommunene eit friare skatteøre kan ein betre tilhøva til lokaldemokratiske prosessar og gje kommunane høve til å auke skattlegginga i periodar for å gjennomføre viktige politiske prioriteringar.

Medlemen i komiteen frå Senterpartiet meiner at eit friare kommunalt skatteøre skal vere eit alternativ til dagens kommunale eigedomsskatt på verk og bruk.

Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet fremjar følgjande forslag:

"Stortinget ber Regjeringa om å utgreie eit friare skatteøre for kommunane, og kome attende til Stortinget med det i passande høve, seinast i kommuneproposisjonen for 2004. Ei slik ordning må utformast som eit alternativ til dagens kommunale eigedomsskatt."

Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti viser til egne forslag om endringar i lov om eigedomsskatt til kommunane under kap. 5.2.

12.2.3 Forholdet mellom staten og kommunene - preget av formidling, dialog og læring

Komiteen har merket seg at Regjeringen legger stor vekt på dialog som verktøy i utformingen av kommunalpolitikken. Dialog og gjensidig forståelse er viktig dersom målet om effektivisering og forbedring skal nås.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti vil vise til at skal den nye konsultasjonsordningen få noen reell betydning, må det oppnås felles forståelse mellom Regjeringen og kommunesektoren om hvilket tjenestetilbud som kan realiseres innenfor fastsatt inntektsramme og derigjennom medansvar for regjering og stortingsflertall for det tilbud som i praksis kan gis. Dette krever en nærmere vurdering av både kostnadsutvikling, effektivitetskrav, behovsendringer og ikke minst en forståelse av behovet for og kostnadene ved en hensiktsmessig lønns- og arbeidsgiverpolitikk.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener at konsultasjonsordningen også må omfatte Regjeringens arbeid når det gjelder endringer som følge av EØS/EU-direktiv som har konsekvenser for kommunesektoren.

Medlemen i komiteen frå Senterpartiet meiner at ei utviding av dagens konsultasjonsordning mellom staten og kommunesektoren er ein sentralt reiskap for å utvikle vidare det offentlege tenestetilbodet og lokaldemokratiet. Gjennom konsultasjonsordninga kan ein avvege statleg politikk og økonomiske prioriteringar. For at dette skal være mogleg er auka rammer ein føresetnad. Dette krev sameinte kostnadsberekningar for kva økonomiske konsekvensar løpande utgiftsvekst, iverksetjing av rettighetslovar og reformar vil gi. Denne medlemen vil påpeike at kommunesektoren på si side må ta eit større ansvar for å medverke til gjennomføring av reformar i det offentlege. Ei utvida konsultasjonsordning må vidare bidra til å legge meir av kommunesektoren sine inntekter inn i rammefinansieringa.

Denne medlemen fremjar følgjande forslag:

"Stortinget ber Regjeringa bidra til at konsultasjonsordninga mellom staten og kommunesektoren blir gjort meir forpliktande slik at dei totale ressursane innan offentleg sektor kan nyttast betre, ikkje minst gjennom at ein i felleskap tek eit større ansvar for gjennomføring av statleg politikk."

12.2.4 En moderne kommunalforvaltning og et velfungerende lokaldemokrati hører sammen

Komiteen har merket seg beregningene fra Statistisk sentralbyrå som viser at sysselsettingen i kommunal sektor som en følge av demografiske endringer, vil øke med nær 30 pst. fra 1997 til 2030. Dette beregnet ut fra et nivå på tilbydde tjenester som vi har i dag. Komiteen anser dette som et ytterligere moment for viktigheten av effektivisering i kommunal sektor.

Kravene til kommunal tjenesteyting er store og etterspørselen etter tjenester er stor. Økt etterspørsel skyldes både reformer og en befolkningsutvikling som innebærer at både barnetallet og eldreandelen øker i forhold til befolkningen ellers. Dette er etter komiteens oppfatning kommunesektorens kanskje største utfordring.

Komiteen har merket seg at Regjeringen arbeider på ulike plan og med ulike metoder for å oppnå økt effektivitet i kommunesektoren.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti vil påpeke at arbeidsmarkedet er stramt, og disse medlemmer anser konsekvensene av en sterk økning i offentlig virksomhet på bekostning av det private næringsliv som lite ønskelige.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener det er stort behov for å forbedre kommune- og statsforvaltningens service. Dette kan for eksempel gjøres ved at kommuner og fylkeskommuner utarbeider serviceerklæringer og forbrukergarantier til publikum om kvalitetsmål for saksbehandlingen.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til at forbrukergarantier vil gi rettigheter til brukerne av offentlige tjenester. Hvis vi som innbyggere ikke overholder de frister kommunen har satt, har det konsekvenser i form av straffegebyrer eller tilleggsregninger. Overholdes ikke en søknadsfrist satt av det offentlige, blir søknaden avvist. Da er det ikke urimelig at dette også går andre veien, hvis kommunen ikke leverer de tjenester det er rimelig å forvente. Eksempler på dette kan være:

• – dersom legeavtale forsinkes med mer enn 1 time etter avtalt tid, sløyfes egenbetaling,

• – dersom renholdsetaten ikke henter søpla til avtalt tid, kan gratis henting av søpla rekvireres fra annet firma,

• – hvis bygningsmyndighetene overskriver behandlingsfrister, bør saksbehandlingsgebyrene halveres,

• – hvis bilen fra Transporttjenesten for funksjonshemmede ikke kommer innen 15 minutter etter avtalt tid kan, annen transport rekvireres gratis

• – hvis hjemmehjelperen kommer 30 minutter for sent; ingen egenbetaling.

12.2.5 En mer demokratisk kommunal forvaltning

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener det viktigste bidraget statlige myndigheter kan gi i dette arbeidet, er å ta ansvar for at det er balanse mellom inntektene som gis til og oppgavene som pålegges kommunen.

Flertallet viser til at Regjeringen foreslår bruk av "borgerjuryer" som en styrking av lokaldemokratiet. Flertallet mener det er behov for å finne et mangfold av nye måter å styrke befolkningens deltakelse og medvirkning i politiske prosesser og avgjørelser, men vil advare mot å innføre ordninger som forsterker allerede sterke påvirkningsaktører og oppfordrer kommunen til å finne måter å få bedre kommunikasjon med innbyggere som sjelden eller aldri blir hørt.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti har ingen merknader utover det som tidligere er bemerket om lokaldemokratiet.