5.1 Metodisk grunnlag

Stortingets behandling av St.prp. nr. 45 (2000-2001), jf. Innst. S. nr. 342 (2000-2001), førte til en rekke endringer av foreslått struktur og organisasjon i proposisjonen. Under stortingsbehandlingen var det ikke mulig å fremskaffe full oversikt over alle direkte og indirekte konsekvenser av disse endringene. Et flertall i forsvarskomiteen anmodet derfor - umiddelbart etter behandlingen - Forsvarsdepartementet om å fremskaffe mest mulig nøyaktige beregninger av kostnadene ved den vedtatte strukturen. Arbeidet ble igangsatt i nært samarbeid med Forsvarets overkommando, Forsvarets forskningsinstitutt og Forsvarets bygningstjeneste, nå Forsvarsbygg.

Beregningene er utført med det meget omfattende simuleringsverktøyet "KOSTMOD" og er basert på et meget betydelig tallmateriale. Det er enighet i Forsvaret om at det ikke foreligger noe bedre verktøy for å foreta slike omfattende strukturkostnadsberegninger som forslagene om økonomiske rammer og behov er basert på. Det må imidlertid understrekes at beregningene inneholder usikkerheter. Dette henger blant annet sammen med det omfattende arbeid som pågår med å utforme nye oppsetningsplaner for både styrkestrukturen og fredsorganisasjonen. Videre er det tidligere erfart en iboende tendens til å undervurdere kostnader i denne type arbeid selv om man legger vekt på å styrke den sentrale kontroll med alle inngangsdata. Usikkerheten skyldes også forhold utenfor Forsvarets kontroll knyttet blant annet til prisstigningen på forsvarsmateriell og på andre varer og tjenester som Forsvaret er avhengig av. I tillegg er den påbegynte omleggingen av Forsvaret så omfattende og krevende at ingen kan garantere at den går nøyaktig som planlagt eller nøyaktig hvilke innsparinger den vil gi. Beregningene gir imidlertid så nøyaktige anslag som det er mulig å fremskaffe ut fra det vi vet i dag.

5.2 Økonomiske rammer

Nye kostnadsberegninger for omleggingsperioden 2002-2005 ble oversendt Stortinget i brev av 31. august 2001 og presentert i St.prp. nr. 1 (2001-2002). Totalkostnadene var beregnet til 121,6 mrd. 2001-kroner. Omregnet til 2002-kroner tilsvarer dette 123,6 mrd. kroner. Kvalitetssikringen av beregningene har ikke endret de kostnadene som ble presentert i St.prp. nr. 1, men de endringsforslag som foreslås i denne proposisjonen gir innsparinger i størrelsesorden 5,6 mrd. kroner på den totale kostnaden for perioden 2002-2005. Totalkostnadene for perioden blir derved på 118,0 mrd. kroner. Dette beløpet utgjør basis for Forsvarets behov for økonomiske rammer i omleggingsperioden, og angir hva strukturen med de endringer som foreslås i denne proposisjonen vil koste. Kutt-/reduksjonsforslagene er gitt i proposisjonen på side 39 (tabell 5.1)

Regjeringen legger til grunn at Forsvaret i omleggingsperioden 2002-2005 samlet skal tilføres 118 mrd. kroner som tilsvarer kostnadene ved den justerte struktur. I gjennomsnitt gir dette et årlig bevilgningsbehov på 29,5 mrd. kroner i perioden. Rammen omfatter alle utgifter over forsvarsbudsjettet, inkludert utgifter til internasjonale operasjoner og anti-terrortiltak (herunder aktivitet i og rundt Afghanistan). Det er imidlertid et unntak for 2002 som følge av at Regjeringen i St.prp. nr. 39 (2001-2002) har foreslått å tilleggsbevilge til sammen 546 mill. kroner for å finansiere norsk deltakelse i Afghanistan og nasjonale sikringstiltak.

Ut fra de årlige behov legger Regjeringen opp til en gradvis opptrapping av bevilgningene til Forsvaret i perioden 2002-2005. For 2002 foreslår Regjeringen at forsvarsbudsjettet øker med 1,043 mrd. kroner i forhold til saldert budsjett, jf. Budsjett-innst. S. nr. 7 (2001-2002), slik at den ordinære ramme for inneværende år blir på 28,7 mrd. kroner. Med de ekstra midlene som er foreslått tilleggsbevilget til deltakelsen i Afghanistan, blir nivået på 29,246 mrd. kroner. Dette gir en økning på 5,7 pst. i forhold til saldert budsjett. Dessuten er Regjeringen innstilt på å fremme forslag om en bevilgning på ytterligere om lag 425 mill. kroner i 2002 dersom deployering av fire F 16 jagerfly til "Operation Enduring Freedom" finner sted.

Det betyr at det i 2002 vil tilleggsbevilges ca. 1 mrd. kroner til kampen mot terrorisme.

Forsvarsplanleggingen skal innrettes mot de økonomiske rammene som foreslås, men Regjeringen vil tilpasse oppfølgingen av rammene til helheten i de årlige budsjettopplegg ut fra utviklingen i den økonomiske situasjonen.

Regjeringen legger videre opp til at forsvarsbudsjettet i 2003 videreføres på samme nivå som den ordinære rammen i 2002, skal øke til 29,7 mrd. kroner i 2004 og til 30,9 mrd. kroner i 2005. Økningen fra saldert budsjett i 2002 til den foreslåtte ramme i 2005 er på 11,7 pst. Når det gjelder budsjettmidler til Forsvaret, eksklusive merutgifter til internasjonale operasjoner, vil det i 2002-2005 avsettes 11,8 mrd. kroner mer enn i forrige periode. Det utgjør en økning på 11,7 pst. En slik økning på forsvarsbudsjettet innebærer et unikt løft når det gjelder satsing på Forsvaret etter den kalde krigens slutt.

Selv med denne satsingen på Forsvaret, er struktur og virksomhet noe redusert i forhold til de vedtak som Stortinget gjorde i juni 2001. Den struktur som Stortinget vedtok, ble betydelig dyrere enn det Stortinget hadde grunnlag for å ha oversikt over ved behandlingen av St.prp. nr. 45 (2000-2001), og innebar en kostnad som ville ha krevd et årlig budsjettnivå nærmere 12 pst. høyere enn dagens.

Dette, i tillegg til at det er aktuelt å tilføre Forsvaret ytterligere om lag 1 mrd. kroner i ekstra midler til deltakelse i Afghanistan i 2002 og til nasjonale sikringstiltak, har medført at den struktur og virksomhet som Stortinget vedtok i juni i fjor, vanskelig lar seg fullfinansiere.

Det er lagt vekt på å gjennomføre justeringer av strukturen som gir rask og varig reduksjon i bevilgningsbehovet. Det har vært viktig å unngå tiltak som skyver på og forsterker problemene. Slike tiltak ville først og fremst ha vært å utsette nødvendige investeringer til etter 2005. En slik strategi vil imidlertid kun svekke Forsvaret. I forslaget inngår likevel en utstrekning av betalingsplanen for MTB-Skjold i tid sammenlignet med de planene som lå til grunn for kostnadsberegningene. Dette skyldes at leveringsperioden blir lengre enn tidligere anslått.

Rammen for investeringer vil være på 42,0 mrd. kroner i perioden. Dette tilsvarer 35,6 pst. av den totale rammen, stigende fra 32,4 pst. i 2002 til 37,9 pst. i 2005. Økte investeringer er et sentralt virkemiddel i omstillingen og moderniseringen av Forsvaret. Materiellinvesteringenes del vil utgjøre om lag 30,8 mrd. kroner. Dette utgjør 26,1 pst. av totalrammen, men stigende fra 23,7 pst. i 2002 til 29,4 pst. i 2005. Denne kraftige økningen mot slutten av perioden gjenspeiler satsingen på modernisering etterhvert som EBA-investeringer som er kritiske for omstillingen, blir igangsatt og gjennomført. Det vil også ta noe tid å gjennomføre de nødvendige forberedelser til de mange og viktige materiell­investeringer som det legges opp til å gjennomføre.

Den øvre rammen til internasjonale operasjoner foreslås satt til gjennomsnittlig 900 mill. kroner per år i perioden etter 2002. Dette vil bety betydelige innskrenkninger av Norges internasjonale bidrag. Imidlertid er Forsvaret i dag enda sterkere involvert i i internasjonale operasjoner enn tidligere, med meget betydelige bidrag både i Kosovo og i Afghanistan. Situasjonen som har oppstått etter terrorangrepene 11. september 2001 krever at Norge oppfyller sine allianseforpliktelser. Det er viktig å unngå reduksjoner i nivået på norsk deltakelse i internasjonale operasjoner som får negative konsekvenser for samarbeid med allierte og koalisjonspartnere.

Det er avgjørende viktig å sikre evnen til den krevende og helt nødvendige omleggingen av Forsvaret i de fire årene fra 2002 til 2005. Regjeringen legger derfor vekt på at det i denne perioden vil være nødvendig fra år til år å vurdere enkelte midlertidige tiltak. De gjennomgripende endringer i praktisk talt alle deler av Forsvaret som følge av omleggingen, skaper en rekke praktiske flaskehalser, for eksempel når det gjelder omfanget av førstegangstjeneste i omleggingsperioden. Det legges opp til at inntaket av vernepliktige reduseres midlertidig med inntil 10 pst. av årsklassen i 4-årsperioden. Andre tiltak vil kunne berøre trenings- og øvingsnivå og vedlikehold av eiendommer, bygg og anlegg.

Regjeringen foreslår at det samlet gis en netto rammeøkning på forsvarsbudsjettet for 2002 på 1043,082 mill. kroner slik at budsjett øker fra 27 656,918 mill. kroner til 28 700 mill. kroner. I tillegg er det i St.prp. nr. 39 (2001-2002) foreslått en tilleggsbevilgning på 546 mill. kroner fordelt med ca. 476 mill. kroner for å finansiere norsk deltakelse i Afghanistan og ca. 70 mill. kroner til nasjonale sikringstiltak. Regjeringen er innstilt på å øke tilleggsbevilgningen til operasjonene i Afghanistan med ytterligere om lag 425 mill. kroner for å finansiere eventuell deployering av fire F-16 jagerfly.

5.3 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil vise til at Forsvaret i omleggingsperioden 2002-2005 samlet skal tilføres 118,039 mrd. kroner som tilsvarer kostnadene ved den justerte strukturen. Dette gir et årlig gjennomsnittlig bevilgningsbehov på 29,5 mrd. kroner i perioden. Flertallet vil slutte seg til rammen på 118,038 mrd. kroner i planperioden .

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet legger til grunn de vedtak som ble fattet i forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 45 (2000-2001), jf. Innst. S. nr. 342 (2000-2001), for videreføring av den vedtatte strukturen i Forsvaret. Disse medlemmer ser det derfor som nødvendig og naturlig å følge opp de fattede vedtak. Dette innebærer at de økonomiske rammer må reguleres i henhold til den vedtatte strukturen. Regjeringen legger opp til en reduksjon i den vedtatte strukturen som har alvorlige og dyptgripende konsekvenser for Forsvaret. Disse medlemmer går derfor inn for å opprettholde den vedtatte strukturen og at budsjettet tar dette som et utgangspunkt, slik at den totale strukturkostnaden for perioden 2002-2005 utgjør 123,6 mrd. kroner (2002-kroner). Disse medlemmer konstaterer at Regjeringen i St.prp. nr. 55 (2001-2002) feilaktig påstår at "den struktur som Stortinget vedtok, ble betydelig dyrere enn det Stortinget hadde grunnlag for å ha oversikt over ved behandlingen av St.prp. 45 (2000-2001)". Enda verre blir det når Regjeringen forsøker å skjule sine brutte løfter ved å hevde at den struktur som ble vedtatt i fjor vanskelig lot seg fullfinansiere som følge av deltagelse i Afghanistan og nasjonale sikringstiltak etter 11. september 2001. I brev til Fremskrittspartiets gruppe etter fremleggelsen av Sem-erklæringen og i Regjeringens erklæring til Stortinget som statsministeren leste fra Stortingets talerstol ble fullfinansiering lovet og da var det klart at Norge skulle delta i kampen mot terrorisme, samt iverksette nasjonale tiltak og kostnaden av den vedtatte struktur var kjent. Disse medlemmer mener at regjeringen Bondevik IIs brutte forsvarsløfter er ynkelige og dette forsterkes av de håpløse og helt feilaktige forsøk på bortforklaringer. Særlig bedrøvelig er det at Høyre svikter totalt de forslag partiet sto sammen med Fremskrittspartiet i Innst. S. nr. 342 (2000-2001), nemlig forslag 16 om finansiering i tillegg til rammen av kampfly, transportfly, deltagelse i internasjonale operasjoner, samt bibeholdelse av gjenkjøpsordningen.

Disse medlemmer viser til at etter at en Regjering på nytt har sviktet sine klare og forpliktende løfter til befolkningen og Forsvaret er forutsigbarheten om de budsjettmidler Forsvaret kan planlegge basert på enda dårligere enn tidligere. Når dette sees på bakgrunn at noe av hovedgrunnlaget for Forsvarsstudien og langtidsplanen i St.prp. 45 (2000-2001) var å sikre nettopp forutsigbarhet etter mer enn et tiår med uforutsigbarhet er situasjonen verre enn noen gang.

Slik disse medlemmer ser det er det nå tvingende nødvendig å innføre mer forutsigbare langtidsbudsjetter for det norske Forsvaret og disse medlemmer tar på denne bakgrunn opp følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen utrede og legge frem forslag om et 4-årig langstidsbudsjett for Forsvaret, gjerne basert på en tilpassing av et tilsvarende system i Danmark."

Disse medlemmer fremmer følgende forslag :

"Stortinget legger til grunn en ramme på NOK 123,6 mrd. kroner for forsvarsbudsjettet i perioden 2002-2005."

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til forslag II.

Flertallet vil understreke at rammen på 118,039 mrd. kroner er til for å finansiere forsvarsstrukturen, og at operasjonene i Afghanistan finansieres utenfor denne rammen.

Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Senterpartiet, vil for øvrig slutte seg til proposisjonen om at

"... Det er avgjørende viktig å sikre evnen til den krevende og helt nødvendige omleggingen av Forsvaret i de fire årene fra 2002 til 2005. Regjeringen legger derfor vekt på at det i denne perioden vil være nødvendig fra år til år å vurdere enkelte midlertidige tiltak."

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet vil innenfor rammen på 118,039 mrd. kroner ha en annen innfasing enn proposisjonens forslag. Disse medlemmer vil med unntak av bevilgningen til drift av redningshelikoptertjenesten på 30 mill. kroner og til en økning til drift av Heimevernet på 50 mill. kroner forskyve økningene i budsjettet til 2003. Disse medlemmer viser til at Regjeringen foreslår en økning på budsjettet for 2002 midt i året, og at Regjeringen legger opp til 0-vekst i 2003. Disse medlemmer er enige i Regjeringens forslag til bevilgninger for 2004 og 2005.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti mener at rammen på 118 mrd. kroner skal innfases på følgende måte:

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet legger til grunn de vedtak som ble fattet i forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 45 (2000-2001), jf. Innst. S. nr. 342 (2000-2001), for videreføring av den vedtatte strukturen i Forsvaret. Disse medlemmer ser det derfor som nødvendig og naturlig å følge opp de fattede vedtak. Dette innebærer at de økonomiske rammer må reguleres i henhold til den vedtatte strukturen. Regjeringen legger opp til en reduksjon i den vedtatte strukturen som har alvorlige og dyptgripende konsekvenser for Forsvaret. Disse medlemmer går derfor inn for å opprettholde den vedtatte strukturen og at budsjettet tar dette som et utgangspunkt, slik at den totale strukturkostnaden for perioden 2002-2005 utgjør 123,6 mrd. kroner (2002-kroner).

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstrepartigår ikke inn for den foreslåtte rammen på 118 mrd. kroner i planperioden, men mener at en øvre ramme for perioden på 100 mrd. kroner er tilstrekkelig.

Dette medlem mener at det fremdeles er rom for betydelige innsparinger og mer rasjonell drift i Forsvaret, og at dette potensialet må realiseres. Dette medlem vil påpeke at det knytter seg stor økonomisk usikkerhet til de rammene som settes i denne proposisjonen, og viser til at det er under planlegging flere større prosjekter med sannsynlig kostnadssprekk. Dette medlem ber Regjeringen sette fokus på bedret prosjektstyring og samordning av ressursene i Forsvaret slik at midlene kan utnyttes mer effektivt. Dette medlem viser for øvrig til Sosialistisk Venstrepartis stemmegivning under behandlingen av St.prp. nr. 45 (2000-2001), jf. Innst. S. nr. 342 (2000-2001), samt Budsjett-innst. S. nr. 7 (2001-2002).

En økt vektlegging av sivil kompetanse og deltakelse i prosjektstyringen vil etter dette medlems oppfatning kunne bidra til en bedre styring av ressursene, og dette medlem fremmer derfor en rekke forslag om dette jf. forslag fra mindretall.

Dette medlem mener at det er rom for betydelige innsparinger i driften av Forsvaret gjennom mer effektiv og rasjonell drift, og foreslår at Forsvaret pålegges en effektiviseringsgevinst på 150 mill. kroner på de ulike drifts- og investeringskapitlene innenfor forsvarsbudsjettet for inneværende år, og viser til innstillingen til St.prp. nr. 63 (2001-2002), Revidert nasjonalbudsjett under kap. 2309.

Dette medlem fremmer følgende alternative bevilgningsforslag for inneværende år:

Komiteens medlem fra Senterpartiet går inn for at Forsvaret i omleggingsperioden 2002-2005 tilføres 118,39 mrd. kroner. Dette medlem har imidlertid en annen prioritering av disse midlene i omleggingsperioden enn det flertallet legger opp til. Dette medlem er på mange områder uenig i de nedskjæringer som foreslås og de investeringsplaner som fremgår av proposisjonen. Dette medlem viser til øvrige merknader der dette medlems prioriteringer fremgår.

Dette medlem viser til at Senterpartiet går imot investeringer i Regionfelt Østlandet som i omleggingsperioden er beregnet til 1 879 000 000 kroner. Dette medlem mener videre at FO og FD bør samlokaliseres på Huseby, noe som reduserer investeringsbehovet med ytterligere 300 000 000 kroner. Dette medlem vil omdisponere disse midlene, samlet 2 179 000 000 kroner, til følgende områder:

• – 375 000 000 kroner brukes til å opprettholde Brigade 12 som fullverdig brigade.

• – 102 000 000 kroner vil bli brukt til å beholde de 20 selvstendige feltkompaniene i forsvarsstrukturen.

• – 10 000 000 kroner avsettes til fortsatt drift ved Haslemoen.

• – 630 000 000 kroner disponeres til å opprettholde aktiviteten i Heimevernet med langt høyere øvingsaktivitet enn det som er mulig innenfor rammene av flertallets forslag.

• – 36 000 000 kroner settes av til å beholde landgangsfartøyene i Sjøforsvaret.

• – 24 000 000 kroner disponeres til Kystradar Sør for å sikre best mulig overvåkning av havområdene i sør.

• – 54 000 000 kroner bevilges til etablering av en maritim overvåkningssentral ved Reitan.

• – 100 000 000 kroner settes av til tørrdokk i Harstad for å sikre vedlikehold av MTB-flåten i Nord-Norge.

• – 150 000 000 kroner brukes til første steg av utvidelse av fregattdokken ved Haakonsvern.

• – 145 000 000 kroner settes av til Kystvakten for å øke Kystvaktens aktivitet i norske farvann.

• – 469 000 000 kroner settes av til å opprettholde vernepliktsandelen.

• – 84 000 000 kroner brukes til å opprettholde støtten til Det Frivillige Skyttervesen.

Dette medlem viser til at det i St.prp. nr. 45 (2000-2001) understrekes at militær tilstedeværelse legger grunnlaget for en effektiv myndighetsutøvelse og suverenitetshevdelse i fredstid og sikrer nasjonal handlefrihet og evne til krisehåndtering. Militær tilstedeværelse kan også brukes til å forebygge ustabilitet og konflikter. Tilstedeværelse i nordområdene vil fortsatt stå sentralt.

Dette medlem mener strukturen som dette medlem foreslår innenfor samme økonomiske ramme som Regjeringens forslag, gjør Forsvaret bedre rustet til å utføre de oppgaver det er pålagt jf. St.prp. nr. 45 (2000-2001), enn den strukturen som foreslås i proposisjonen.