2.1 Mål for omleggingen

Forsvarets virksomhet har to overordnede mål i perioden 2002-2005, som er tett sammenvevde. Det første er å gjennomføre en omfattende omlegging av Forsvaret. Det andre er å sikre Forsvarets evne til å kunne løse sine oppgaver både på kort og lengre sikt. En vellykket omlegging er avgjørende for å sikre Forsvarets evne til å løse sine oppgaver. Derfor er omleggingen en hovedutfordring for Forsvaret i perioden. Dette innebærer blant annet å få kontroll over driftsutgiftene på et nivå som kan opprettholdes over tid. I tillegg må Forsvaret sikres nødvendig operativ kompetanse og virksomhet for å kunne utføre hele bredden av mulige fremtidige oppgaver, inklusive en eventuell gjenoppbygging til en større struktur. En rekke av disse oppgavene må kunne løses i nært samarbeid og samspill med allierte styrker. Forsvaret må videre opprettholde den styrkeproduksjon som er nødvendig for å kunne etablere den fastsatte operative struktur og sørge for å ha tilstrekkelig personell med nødvendig kompetanse. For at Forsvaret skal evne å gjennomføre omleggingen etter hensikten, er det imidlertid en forutsetning at øvrig aktivitet reduseres.

Omleggingen krever at det gjennomføres en rekke helt sentrale endringer i Forsvarets omfang og organisasjon snarest mulig og senest innen 31. desember 2005. All virksomhet skal innen denne dato ha opphørt ved de enheter som er vedtatt nedlagt, og nye enheter skal være fullt operative. Antall årsverk i Forsvarets militære organisasjon skal reduseres med minimum 5 000 i forhold til nivået per 1. september 2000. Omfanget av bygningsmassen skal reduseres i størrelsesorden 2 mill. m2. Eiendommer, bygg og anlegg, samt materiell som ikke skal benyttes i den nye strukturen, skal være utfaset og i størst mulig grad avhendet. Samlet skal driftsutgiftene for Forsvaret reduseres med i størrelsesorden 2 mrd. kroner per år, sammenlignet med et alternativ uten omlegging.

2.2 Endringer i struktur og organisasjon

Det er en hovedutfordring å organisere Forsvarets virksomhet på en kostnadseffektiv måte. Det er særlig viktig å legge til rette for felles løsninger på tvers av forsvarsgrener og våpenarter. Vedtatte organisasjons- og strukturendringer vil bli gjennomført så raskt som mulig. Hensikten er å redusere driftsutgiftene, frigjøre ressurser til annen prioritert virksomhet i Forsvaret og skape sikkerhet for de tilsattes arbeidssituasjon.

Forsvaret er i all hovedsak i rute i henhold til fastsatt plan for gjennomføring av vedtatte endringer i organisasjon og struktur. I vedlegg 1 i proposisjonen gis en oversikt over status for gjennomføring av alle de vedtak Stortinget fattet i forbindelse med behandlingen av Innst. S. nr. 342 (2000-2001). Det vises i denne sammenhengen også til kapittel 4 i proposisjonen.

2.3 Personell, materiell og eiendommer, bygg og anlegg

Bemanningsreduksjoner er et viktig virkemiddel for å nå målene med omleggingen. Samtidig skal Forsvaret fortsatt være en god og attraktiv arbeidsplass. Målet om å redusere bemanningen i Forsvarets militære organisasjon med minimum 5 000 årsverk ligger fast. Foreliggende vedtak om struktur og organisasjon for Forsvaret medfører at dette er et ambisiøst mål. I februar 2002 var i størrelsesordenen 3 000 av disse årsverkene identifisert i organisasjonen.

Netto bemanningsreduksjon fra 1. september 2000 til 1. februar 2002 er 1 855 årsverk. Dette omfatter personell som har sluttet (etter innvilget tiltak samt naturlig/tilfeldig avgang), justert for rekruttering. Kvinneandelen blant militært personell har økt med 0,27 pst., fra 5,37 pst. i september 2000 til 5,64 pst. i februar 2002.

Omleggingen av Forsvaret omfatter både en omstrukturering og en modernisering. Moderniseringen skjer først og fremst gjennom oppdatering og anskaffelse av nytt materiell som bidrar til å styrke kritiske kapasiteter. Materiellinvesteringer kan bidra til et redusert driftsnivå, kanskje særlig gjennom mulighet for nye driftsmønstre og samarbeidsmønstre. Det er samtidig en kjensgjerning at ny avansert teknologi som regel er mer driftskrevende enn gamle og enklere sy­stemer. En rekke prosjekter knyttet til eiendom, bygg og anlegg (EBA) er helt avgjørende for å gjennomføre omleggingen. Disse prosjektene er derfor gitt prioritet. Dette gjelder prosjekter for å gjennomføre vedtatte relokaliseringer og øvrige totaløkonomiske prosjekter. For øvrig er det bare strengt nødvendige EBA-tiltak knyttet til helse, miljø og sikkerhet (HMS) og særskilt viktig materiell som vil bli gjennomført. Det vil bli utarbeidet helhetsplaner for å sikre riktige og total­økonomisk lønnsomme investeringer.

2.4 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Gunnar Halvorsen, Leif Lund og lederen Marit Nybakk, fra Høyre, Bjørn Hernæs og Åge Konradsen, fra Fremskrittspartiet, Per Roar Bredvold og Per Ove Width, fra Sosialistisk Venstreparti, Kjetil Bjørklund, fra Kristelig Folkeparti, Åse Wisløff Nilssen og fra Senterpartiet, Odd Roger Enoksen, vil innledningsvis vise til Innst. S. nr. 342 (2000-2001), jf. St.prp. nr. 45 og til Budsjett-innst. S. nr. 7 (2001-2002).

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, vil vise til at omleggingen av Forsvaret i perioden 2002-2005 må sees i lys av NATOs fundamentale rolle for europeisk sikkerhet og stabilitet og de behov, krav og forpliktelser Norges NATO-medlemskap medfører. Flertallet vil videre vise til at forsvarspolitikkens bærebjelker er erkjennelsen av et nytt og mer sammensatt trusselbilde og kravet om en bedre bruk av ressursene. NATOs strategiske konsept og Defence Capabilities Initiative fra 1999 identifiserte et omfattende behov for modernisering av militære kapasiteter for å møte fremtidige sikkerhetspolitiske utfordringer. Flertallet vil understreke at terroranslagene 11. september i fjor har vist at det er behov for å forsterke moderniseringen. Prosessen har startet gjennom arbeidet med NATOs nye styrkemål, noe som vil få konsekvenser også for Forsvarets struktur og militære kapasiteter.

Flertallet har merket seg at dette dels vil være mindre moderniseringstiltak innen ulike militære kapasiteter som kan behandles fortløpende, og dels justeringer i Forsvarets struktur som må behandles på bred basis, knyttet til arbeidet med neste langtidsdokument.

Flertallet vil vise til at sikkerhetsutfordringene kjennetegnes av glidende overganger mellom det nasjonale og det internasjonale og mellom fred, krise, væpnet konflikt og krig. Flertallet vil videre vise til at skillet mellom væpnet konflikt og organisert kriminalitet som terrorisme, blir vanskelig å trekke. Flertallet vil understreke at Forsvaret fremdeles vil ha en sterk nasjonal territoriell funksjon i ressursovervåking og suverenitetshevdelse. Flertallet vil imidlertid legge avgjørende vekt på grenseoverskridende samarbeid for å redusere sårbarheten og styrke evnen til internasjonal og alliert samhandling.

Flertallet understreker at Forsvaret må være i stand til å aktivt bidra til å ivareta følgende overordnede mål for norsk sikkerhetspolitikk:

• – å forebygge krig og bidra til stabilitet og fredelig utvikling, herunder bekjempelse og forebygging av terror

• – å ivareta norske rettigheter og interesser og beskytte norsk handlefrihet overfor politisk og militært press

• – å ivareta norsk suverenitet

• – å forsvare norsk land, sjø og luftterritorier mot krenkelser og angrep

Flertallet vil vise til at felles for mange europeiske land er at Forsvaret har en for stor og gammeldags struktur som til dels er sterkt underfinansiert. Flertallet mener det er nødvendig med et moderne, fremtidsrettet og robust forsvar tilpasset de nye sikkerhetsutfordringene. Flertallet mener videre det er behov for en synkronisering mellom strukturen, volum og økonomiske rammer. Flertallet har merket seg at Regjeringen i proposisjonen ser det som helt nødvendig å legge frem enkelte forslag til endringer i forhold til Innst. S. nr. 342 (2000-2001) for å sikre stabile og forutsigbare rammebetingelser og nødvendige bevilgninger for omstilling og modernisering av Forsvaret. Flertallet vil med noen få justeringer slutte seg til proposisjonens forslag. Flertallet vil videre slutte seg til den foreslåtte økonomiske rammen for planperioden på 118,039 mrd. kroner.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet registrerer at proposisjonen innleder med at Regjeringens prinsipielle syn er at hovedlinjene av den vedtatte og helt nødvendige omleggingen av Forsvaret i perioden 2002-2005, basert på Innst. S. nr. 342 (2000-2001) jf. St. prp. nr. 45 (2000-2001), ligger fast.

Dette er ikke riktig da denne såkalte gjennomføringsproposisjonen etter vårt syn må sees på som et forsøk på omkamp både når det gjelder struktur og økonomi.

Det kan ikke sees at verden har forandret seg så mye siden 14. juni 2001 som skulle tilsi en reduksjon på 5,6 mrd. kroner i perioden 2002-2005 i forhold til den vedtatte struktur. Snarere tvert imot. Terrortrusselen skulle heller tilsi økte bevilgninger til et forsvar som kvantitativt allerede er under den kritiske masse.

Terrorangrepet mot USA 11. september 2001 har vist at internasjonal terrorisme, da spesielt knyttet til mulighetene for bruk av masseødeleggelsesvåpen, utgjør en alvorlig trussel mot det internasjonale samfunn og Norge. Forsvaret har i dag begrensede muligheter for å bekjempe terrorisme. Proposisjonen er derfor håpløst selvmotsigende og fraksjonen står derfor konsekvent fast på den allerede vedtatt strukturen i St.prp. nr. 45 (2000-2001).

Den vedtatte struktur er et minimums forsvar, dette innebærer at man i utgangspunktet har knappe ressurser for å løse de oppdrag Forsvaret er pålagt. En ytterligere svekkelse av strukturen vil medføre usikkerhet i organisasjonen og det vil også gi signaler til NATO om at det ikke er vilje til å opprettholde den vedtatte minimumsstrukturen. Disse medlemmer ønsker med tanke på norsk sikkerhetspolitikk, forsvarsevne og hensyn til de som jobber i Forsvaret, å videreføre den vedtatte strukturen og at budsjettet tar dette som et utgangspunkt, slik at den totale strukturkostnaden for perioden 2002-2005 utgjør 123,6 mrd. kroner (2002-kroner).

Disse medlemmer ser det som naturlig å se omleggingen av Forsvaret i sammenheng med den sikkerhetspolitiske utvikling. Norges sikkerhetspolitiske situasjon påvirkes av vår geografiske beliggenhet og tilknytning til NATO. Dersom det oppstår en konflikt som utvikler et øst/vest-perspektiv, vil dette lett føre til en økt spenning og sensitivitet i nordområdene. Det faktum at grense- og ansvarsforholdene er uavklart i nord-områdene, øker risikoen for konflikt og kriser. Dersom det skulle oppstå kriser, er det av avgjørende betydning at vi har egne ressurser i form av egnede styrker og materiell til å løse oppgaven. Disse medlemmer mener det er av stor viktighet å opprettholde mobiliseringsbrigaden i Trøndelag (BRIG 12) nettopp for å kunne opprettholde en viss form for invasjonsforsvar og for å signalisere til NATO at vi har evne og vilje til å opprettholde vår suverenitet. Det er naturlig å videreføre forsvarskonseptet bygget på følgende pilarer:

• – et nasjonalt, moderne og fleksibelt forsvar

• – alliert militært samvirke og internasjonalt forsvarsarbeid

• – totalforsvaret og annet sivilt/militært samarbeid

• – verneplikt.

NATOs rolle i forhold til norsk og europeisk sikkerhet er også avgjørende i forhold til de oppgaver og krav som stilles til Forsvaret både nasjonalt og internasjonalt. De krav og forpliktelser som stilles av NATO legger grunnleggende prinsipper for norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk. Disse medlemmer erkjenner også at det nye og mer komplekse trusselbildet er med på å legge nye premisser for forsvarspolitikken. Det er gjenom NATOs strategiske konsept og Defence Capabilities Initiative fra 1999 påvist at det er behov for omfattende modernisering av militære kapasiteter for å møte fremtidige sikkerhetspolitiske utfordringer. Situasjonen etter 11. september har vist at det er behov for innovasjon i forhold til militære operasjoner og modernisering av styrker og materiell. Det er av stor viktighet at det teknologiske gapet ikke blir for stort innenfor NATO, slik at alliansen på en mest mulig effektiv måte kan løse de konflikter og kriser som oppstår. NATOs nye styrkemål vil legge premisser for Forsvarets struktur og militære kapasiteter.

Disse medlemmer viser til at den stadig økende organiserte kriminaliteten medfører at det blir glidende overganger mellom det nasjonale og internasjonale samtidig som skillet mellom fred, krise, væpnet konflikt og krig blir vagt. Det er derfor viktig at Norge har kapasiteter innenfor etterretnings- og sikkerhetstjeneste som kan bidra til en bedret kontroll og analyse av de oppdukkende situasjoner og aktiviteter. Heimevernet er også en ressurs i forhold til kriser og krig. Etter 11. september har man med stort hell benyttet HV i forbindelse med tiltakene mot terror i tillegg til den rolle de er tiltenkt ved en eventuell mobilisering. Det er derfor viktig å opprettholde vedtaket om at Heimevernets struktur skal omfatte 83 000 soldater. Disse medlemmer viser for øvrig til de merknader som Fremskrittspartiet var med på i Innst. S nr. 342 (2001-2002) som i hovedsak fortsatt er gjeldende.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at hendelsene i USA 11. september medførte en bred erkjennelse av de utfordringer som preger dagens trusselbilde. Dette medlem mener at dagens sikkerhetspolitiske situasjon gjør det nødvendig med en mer helhetlig sikkerhetspolitisk tenkning, hvor det ble lagt mer vekt på andre virkemidler enn de militære, og ser det som positivt at Regjeringen slår fast at

"er det i langt større grad enn før rom for å anvende hele spektret av sikkerhetspolitiske virkemidler, i første rekke de: (1) politiske, (2) lovmessige, (3) politimessige, (4) diplomatiske, (5) økonomiske, (6) informasjonsmessige, (7) humanitære og (8) militære."

og videre at

"Bruk av militærmakt utgjør kun ett slikt virkemiddel og vil i de fleste situasjoner neppe være det dominerende sikkerhetspolitiske virkemidlet."

Dette medlem mener at dette perspektivet må avspeiles også i budsjettsammenheng ved at en ser på forholdet mellom de midler som bevilges til militære formål og de midler som brukes i annen sammenheng for å forebygge eller løse konflikter. Dette medlem vil understreke at Norges mest vesentlige bidrag til å hindre framtidige konflikter er ikke investeringer i vårt eget forsvar, men våre økonomiske og politiske valg i møte med blant annet økende sosiale forskjeller og miljøkriser. Bidrag i freds- og demokratiprosesser er også investeringer i sikkerhet.

Dette medlem viser til at det er bred enighet om at Norge ikke står overfor noen trussel om fiendtlig invasjon. Russlands militære kapasitet er dramatisk svekket og sannsynligheten for militær aggresjon fra Russland er liten. Naboskapet med Russland innebærer imidlertid sikkerhetsutfordringer knyttet til fattigdom og dårlig atomsikkerhet. Det vil derfor være i norsk egeninteresse å bidra til velferdsutvikling og til en bedre håndtering av atomsikkerhetsspørsmål. Dette medlem mener at Norges viktigste sikkerhetspolitiske utfordringer ut over dette er knyttet til at vi har et av verdens viktigste matfat rett utenfor kysten vår, og at vi er Europas viktigste produsent og leverandør av petroleum.

Dette medlem viser til at det de siste årene har skjedd en økt internasjonal orientering av vårt forsvar. Dette medlem understreker at dagens trusselbilde tilsier at vi må ha et sterkt internasjonalt engasjement, og at norsk sikkerhet av og til kan trygges best ved at vi deltar i internasjonale operasjoner, men vil presisere følgende:

• – For det første er det svært uheldig om det utvikler seg egeninteresser i Forsvaret knyttet til deltakelse i internasjonale operasjoner som innebærer press for at vi skal delta flest mulig steder og med mest mulig avanserte våpen.

• – For det andre er det farlig om terskelen for å sette inn militære tiltak senkes.

• – For det tredje må en holde fast ved at det er FN som skal gi mandat for internasjonale operasjoner, og i regelen FN som skal lede slike operasjoner.

Dette medlem mener at det er grunn til å stille spørsmål ved en rekke forhold knyttet til Norges innsats i Afghanistan. For det første synes det problematisk at Norge deltar både i å sikre freden gjennom deltakelsen i ISAF og i å forlenge krigen gjennom deltakelsen i Enduring Freedom. Dette medlem vil også kritisere at det i så liten grad gis informasjon om hva som er situasjonen i Afghanistan og hvordan det norske styrkebidraget brukes. Dette medlem har forståelse for at det skal tas hensyn til sikkerheten for personellet som deltar, men mener at det uten å skade sikkerheten til disse ville være mulig å informere i langt større grad enn hva som har vært tilfellet.

Dette medlem vil på bakgrunn av disse erfaringene fremme følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen om å opprette et offentlig utvalg for å gjennomgå Forsvarets informasjonsrutiner og prinsipper for offentlighet. Utvalget skal fremme forslag til forbedringer som kan føre til en bedre ivaretakelse av offentlighetens behov for å kjenne til hvordan det norske Forsvaret arbeider."

Komiteens medlem fra Senterpartiet vil peke på at det mangler en robust definisjon av Forsvarets oppgaver og en klar prioritering av disse. Målene som ble definert i St.prp. nr. 45 (2000-2001) var på et for lite presist nivå til at det var mulig å operasjonalisere dette til en enhetlig forsvarsstruktur. Det bør derfor foretas en klarere politisk prioritering av oppgaver, definert ned på et nivå der de kan kobles til struktur for å gi samsvar mellom politiske målsetninger og Forsvarets struktur.

Dette medlem understreker at Forsvarets hovedoppgave er evne til en troverdig suverenitetshevdelse. Det utelukker selvsagt ikke deltakelse i internasjonale operasjoner. Summen av strukturendringene i St.prp. nr. 55 og de investeringene som skisseres framover, betyr imidlertid økt satsing på internasjonale operasjoner og et svekket territorialforsvar. Det gjelder reduksjonen på ytterligere 10 pst. av vernepliktige, forslaget om å tappe Heimevernet for dets mest rutinerte befal og kompetanse og svekkelse av fredsforsvaret gjennom redusert kystovervåkning. 11. september viste mer enn noen annet at også Norge må være forberedt på det uforutsigbare og utenkelige. I et slikt perspektiv er nedbygging av overvåkningsoppgavene en underlig prioritering.

Dette medlem mener norsk deltakelse i internasjonale operasjoner ikke kan gå foran slike hensyn, men må underordnes nasjonale forsvarsbehov.

Dette medlem mener dette er en dårlig løsning ikke bare for Norge, men også for våre alliansepartnere i NATO. Vi er en energistormakt i verdensmarkedet og er derfor i en spesielt utsatt strategisk posisjon. Troverdig suverenitetshevdelse er en "eksport" av sikkerhet til NATO som NATO forventer av oss.

Dette medlem mener at de største sikkerhetspolitiske utfordringene for Norge finnes i nordområdene. Derfor må også Forsvarets tyngdepunkt ligge i Nord-Norge. Tilstedeværelse i nordområdene er en absolutt forutsetning for vår evne til suverenitetshevdelse, myndighetsutøvelse og kontroll. Det gjelder ikke minst havområdene, der 90 pst. av de totale norske havområdene er utenfor Nord-Norge. På denne bakgrunn mener dette medlem fortsatt at det fellesoperative hovedkvarteret bør legges til Reitan ved Bodø.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Senterpartiet, er tilfreds med at målsettingen om årlige driftsinnsparinger på minimum 2 mrd. kroner sammenlignet med et alternativ uten omlegging og en bemanningsreduksjon på minimum 5 000 årsverk videreføres. Flertallet har videre merket seg at Forsvaret holder et høyt tempo innen moderniseringen av styrkestrukturen og samtidig er inne i en avgjørende periode av omstillingsarbeidet i fredsorganisasjonen. Flertallet deler Regjeringens understreking av at manglende modernisering av militære kapasiteter i seg selv ville kunne representere en økt sikkerhetsrisiko i forhold til nye forsvars- og sikkerhetspolitiske utfordringer. Flertallet vil slutte seg til at en vellykket omstrukturering vil sikre og styrke en balanse mellom fremdriften i omstillingen av fredsorganisasjonen og moderniseringen av de militære kapasitetene. Flertallet har merket seg at den foreslåtte kvantitative reduksjonen i strukturen innebærer at det frigjøres ressurser til modernisering.

Flertallet vil understreke proposisjonens vektlegging av at omleggingen krever at det gjennomføres en rekke helt sentrale endringer i Forsvarets omfang og organisasjon snarest mulig og senest innen 31. desember 2005, samt at all virksomhet innen denne dato skal ha opphørt ved de enheter som er vedtatt nedlagt og nye enheter skal være fullt operative.

Flertallet mener at forslag til langtidsplan for neste planperiode, år 2006-2008, skal legges fram for Stortinget i 2004.