Vedrørende Sivilombudsmannens innsyn i forvaltningens interne dokumenter

Jeg viser til brev 18. april 2002.

1. Innledningsvis vil jeg presisere at jeg fullt ut anerkjenner prinsippet om at Sivilombudsmannen har rett til å gjøre seg kjent med forvaltningens interne dokumenter, også interne arbeidsdokumenter. Det har riktig nok tidligere vært reist spørsmål om bestemmelsen må tolkes innskrenkende slik at retten ikke omfattet organinterne dokumenter, men jeg anser det som sikker rett at det ikke lenger er grunnlag for å tolke bestemmelsen slik.

Når det, som i den konkrete saken, er klaget til ombudsmannen over avslag på dokumentinnsyn etter offentlighetsloven, er følgelig det klare utgangspunkt at ombudsmannen har rett til å gjøre seg kjent med det dokument som klagen gjelder i medhold av ombudsmannsloven § 7. Selv om det skulle gjelde taushetsplikt for dokumentet etter forvaltningsloven § 13, følger det av samme lov § 13 b nr. 2 og 4 at taushets-plikten etter forvaltningsloven ikke begrenser ombudsmannens innsynsrett. Justisdepartementet legger videre til grunn at forvaltningsorganet, for å få en hensiktsmessig behandling av ombudsmannsklagen, vil oversende det påklagede dokument til ombudsmannen uten videre, og at ombudsmannen rutinemessig vil be om utlån av dokumentet. Spørsmålet er om det kan tenkes unntak fra dette.

Det synes å være alminnelig akseptert at Sivilombudsmannen ikke gjøres kjent med regjeringens notater (r-notater). Spørsmålet er om det også i andre tilfeller kan være legitimt å tolke ombudsmannsloven § 7 innskrenkende, er etter det jeg kjenner til ikke tidligere vurdert.

2. Ombudsmannens anmodning i den aktuelle sak dreier seg om dokumenter som gjelder forvaltningens vurdering av forholdet til ombudsmannen, herunder omfanget av utleveringsplikten overfor ombudsmannen. Klageren, en journalist, krevde innsyn i dokumentene etter offentlighetsloven og klaget departementets avslag på dette innsynskravet inn for ombudsmannen. Man kan også tenke seg et tilfelle der det kreves innsyn i dokumenter utarbeidet internt i forvaltningen om forholdet til ombudsmannen mer generelt, f.eks. om erfaringen med klagesaker for ombudsmannen gir grunn til å ta opp visse spørsmål med ombudsmannen.

I virkeligheten står man her overfor en situasjon som mer generelt gjelder forholdet mellom en kontrollinstans - i dette tilfellet ombudsmannen - og den instans som skal kontrolleres. Det synes ikke urimelig at den instans som skal kontrolleres, må ha mulighet for interne overveielser av forholdet til kontrollinstansen uten at denne skal ha rett til å gjøre seg kjent med dem. Hvorvidt f.eks. et spørsmål skal tas opp med kontrollinstansen, må den kontrollerte instans selv kunne vurdere, og om den avstår fra å gjøre det, bør ikke kontroll­instansen ha rett til å gjøre seg kjent med det initiativ som har vært overveid, og de vurderinger som har fått den kontrollerte instans til å avstå fra det.

3. De synspunkter som er nevnt ovenfor, og som kan tale for en viss innskrenkende tolking av ombudsmannsloven § 7, krysses av ombudsmannens behov for å ha tilstrekkelig grunnlag for å ta stilling til en klage. Ved klage over avslått dokumentinnsyn etter offentlighetsloven vil tilgang til det dokumentet avslaget gjelder, ofte være en forutsetning for å kunne vurdere klagen. Dette trenger likevel ikke være tilfellet når spørsmålet om dokumentinnsyn ikke avhenger av konkret kunnskap om dokumentets innhold.

I dette konkrete tilfellet er det ingen uenighet om at departementene hadde adgang til å unnta dokumentene fra offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav c. Det er dermed ikke tvil om departementenes avslag på journalistens (klagerens) innsynsbegjæring i de aktuelle dokumentene var lovlige. Spørsmålet ombudsmannen skulle vurdere var om forvaltningens skjønnsutøvelse i meroffentlighetsspørsmålet var klart urimelig eller klart i strid med god forvaltningspraksis, jf. ombudsmannsloven § 10. Etter mitt syn vil det sjelden eller aldri være klart urimelig eller klart i strid med god forvaltningsskikk ikke å utvise meroffentlighet i denne type dokumenter, jf. begrunnelsen ovenfor under pkt. 2. Hensynene som det er redegjort for under pkt. 2, vil veie enda tyngre ved innsyn etter offentlighetsloven. Sivilombudsmannens behov for å gjøre seg kjent med dokumentenes konkrete innhold synes derfor begrenset, og forvaltningens behov for å kunne ha en intern dialog om hvordan en sak for Sivilombudsmannen skal behandles uten at dette blir kjent for ham, bør dermed anerkjennes.

Til orientering vedlegger jeg kopi av brev til Sivilombudsmannen 1. oktober 2001 fra daværende justisminister Harlem, hvor dette spørsmålet er omtalt i brevets pkt. 2, og mitt brev til Sivilombudsmannen 2. februar 2002.