1.1 Innledning

I meldingen redegjøres det for hvilke kriterier som bør legges til grunn for fremtidig tinglysing, og hvilken betydning dette har for hvordan tinglysingen bør organiseres i fremtiden.

I St.meld. nr. 23 (2000-2001) Førsteinstansdomsto-lene i fremtiden gikk Justisdepartementet inn for at tinglysingsoppgavene skulle tas ut av domstolene i første instans og legges til Statens kartverk, ved fylkeskartkontorene. I Innst. S. nr. 242 (2000-2001) fra justiskomiteen var et flertall enig i at tinglysing på sikt bør tas ut av domstolene, men flertallet mente det var behov for ytterligere opplysninger og konkretisering av konsekvensene ved ulike løsningsalternativer.

Høringsbrev om den fremtidige organisering av tinglysingen ble sendt ut høsten 2001. Mange av førstein-stansdomstolene og kommunene uttaler at tinglysingen bør beholdes lokalt ved den enkelte tingrett. Et flertall mener at dersom tinglysingen skal tas ut av tingrettene, er en desentral fylkesmodell å foretrekke fremfor en sentral modell. Det er ellers ulike syn på om ting-lysingsoppgavene bør tas ut av domstolene og om en sentralisert eller desentralisert organisering i så fall er å foretrekke. Høringsinstansenes syn gjengis i meldingen pkt. 1.2.

Departementet mener at tinglysing fortsatt bør være en offentlig oppgave, og fastholder at en tilknytning til Statens kartverk ved fylkeskartkontorene vil gi den beste løsningen. Det er lagt avgjørende vekt på at tinglysing vil inngå i en nasjonal infrastruktur for eiendomsinformasjon, og at en overføring til Statens kartverk gjør det enkelt å gi brukerne all eiendoms-informasjon på ett sted. Det nære samarbeidet mellom fylkeskartkontorene og kommunene gir særlige muligheter for at brukerne kan få veiledning i sin bostedskommune.

Det foreligger verken planer eller ønske om en senere full sentralisering. Hvis man ønsker en distriktsutvikling hvor kommunenes ansvar økes, vil det på lang sikt være mulig å utvide kommunenes oppgaver med eiendomsinformasjon fra ren veiledning til saksbehandling.

Pantebøkene (arkiv med gjenpart av alle tinglyste dokumenter) oppbevares i dag i den enkelte tingrett. Justisdepartementet anbefaler en sentralisering av panteregisteret, og at arkivet lokaliseres til Ullensvang i Hardanger.

1.2 Nærmere om tinglysing i fast eiendom

Dagens ordning

Opplysninger om eierforhold og andre disposisjoner over fast eiendom føres inn i et register som kalles grunnboken. Der fremgår det hvem som til enhver tid er hjemmelshaver (eier) til en eiendom, hvilke heftelser som hviler på den og grunndata dvs. opplysninger om adresse og areal.

Ved registrering i grunnboken gjengis ikke hele dokumentet, men tinglysingskontoret har en gjenpart av det. Gjenpartene settes fortløpende i en perm som kalles "Panteboken". Med få unntak oppbevares alle dokumenttyper her.

Det er beregnet at ca. 195 årsverk ved tingrettene medgår til tinglysingsoppgavene. Arbeidet med tinglysing er i all hovedsak delegert til saksbehandlerne.

Antall dokumenter som tinglyses pr. år, har i perioden 1996-2000 variert mellom 831 000 og 901 000. Tinglysing er gebyrbelagt, og gebyret er knyttet til rettsgebyret. I tillegg påløper det dokumentavgift ved overdragelse av eiendommen på 2,5 pst. av kjøpesummen. Det er tinglysingsmyndigheten som fastsetter og krever inn dokumentavgift. Både tinglysingsgebyr og dokumentavgift må betales forskuddsvis.

Staten har objektivt ansvar for tinglysingsfeil.

Utvikling av nytt datasystem

Dagens grunnbok er elektronisk. Uavhengig av hvordan tinglysingen blir organisert i fremtiden, er det behov for å utvikle et nytt datasystem. I januar 2001 ble det derfor inngått avtale mellom Norsk Eiendomsinformasjon as og Justisdepartementet om dette. Det nye systemet skal etter planen være ferdig innen 1. juli 2004 og vil være organisasjonsuavhengig.

I dag er tinglysingen teknisk og administrativt organisert i to IT-systemer, med lokale databaser ved ting-rettene der opplysningene registreres, og en sentral database der grunnboksinformasjon avgis. I det nye systemet vil alle registreringer bli foretatt i den samme, sentrale basen. Det vil være tilrettelagt for bruk av elektroniske dokumenter, og et utvidet informasjonstilbud.

1.3 Andre registre med opplysninger om fast eiendom

Offentlig registrering av opplysninger om fast eiendom og eierforholdene til disse har lang tradisjon i Norge. De viktigste kildene for eiendomsinformasjon er i dag foruten grunnboken:

• – GAB-registeret (Grunneiendom-Adresse-Bygning) i Statens kartverk som inneholder tekniske opplysninger om eiendommer og bygninger

• – eiendomskart og målebrevsarkiv i kommunene som gir opplysninger om eiendommens grenser og beliggenhet

• – kommunens oversikt over arealplaner og andre offentlige restriksjoner og pålegg som gjelder grunn og bygninger

• – Eiendomsregisteret (EDR) som forvaltes av Norsk Eiendomsinformasjon as og gir samlet informasjon fra grunnboken og GAB.

Innholdet og formålet med disse registrene beskrives i meldingen kap. 3.

1.4 Informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT)

I dag mottas dokumenter til tinglysing ved at brukerne sender inn papirdokumenter. Tinglysingsmyndigheten fører opplysningene inn i et elektronisk register.

Tinglysing stiller krav om at dokumentet er underskrevet. Ved bruk av elektroniske dokumenter vil det være grunn til å kreve kvalifisert elektronisk signatur slik at mottaker kan bevise hvem som har sendt dokumentet, og om dokumentet er blitt forandret underveis, jf. lov om elektronisk signatur.

I meldingen pkt. 4.3 gis det en nærmere redegjørelse for hvordan papirdokumentet kan erstattes av elektroniske dokumenter. Det antas at antall ansatte vil kunne reduseres gradvis fra dagens om lag 200 saksbehandlerårsverk til om lag 50 etter full innføring av elektroniske dokumenter.

Brukere av Eiendomsregisteret (EDR) kan i dag bestille utskrifter fra grunnboken via Internett. Andre brukergrupper har ikke tilsvarende mulighet. Rent teknologisk er det uproblematisk å gi tilgang til grunnboksinformasjon på verdensveven. Selv om tinglysingsregisteret er offentlig, må imidlertid dette vurderes mot personverninteresser.

En lagringsløsning for en elektronisk pantebok antas å kreve en total investering på mellom 1 og 2 mill. kroner om 3 år. Panteboken er i dag spredt på de 87 ting-rettene som har tinglysing. Omfanget, ca. 100 millioner papirdokumenter, tilsier at det vil være en meget stor kostnad å konvertere disse til elektronisk form. Det forutsettes derfor at dette i overskuelig fremtid må håndteres manuelt som i dag.

1.5 Kriterier for fremtidig tinglysing i fast eiendom

I kapittelet redegjøres det for sentrale mål for tinglysingen. Dette omfatter høy kvalitet og lav saksbehandlingstid, tilbud om samordnet eiendomsinformasjon, et godt og tilgjengelig veiledningstilbud, en kostnadseffektiv ordning for brukerne og det offentlige, og rask og oversiktlig tilgang til opplysningene.

Et vesentlig element i infrastrukturen for eiendomsinformasjon er det arbeidet som pågår i Miljøverndepartementet med ny lov om eiendomsregistrering, jf. NOU 1999:1 Ny lov om eiendomsregistrering. Et nytt og mer omfattende dataregister, "Matrikkelen", skal erstatte dagens GAB-register og det digitale (elektroniske) eiendomskartet. I henhold til lovforslaget vil Statens kartverk bli sentral matrikkelmyndighet. Miljøverndepartementet vil fremme en odelstingsproposisjon om disse forholdene.

Gebyr for registrering av dokumenter er regulert i rettsgebyrloven. Når registreringen i fremtiden blir mer effektiv, kan det være naturlig at gebyret også blir lavere. Justisdepartementet mener at det bør innføres etterskuddsvis betaling av både tinglysingsgebyr og dokumentavgift.

Tradisjonelt har grunnboksopplysninger særlig blitt innhentet ved eiendomsoverdragelse og pantsettelse, men benyttes også i andre sammenhenger, for eksempel til kredittselskapenes kredittvurderinger. Norsk Eiendomsinformasjon as har i dag et selvstendig ansvar mht. hvordan forhandlere bruker opplysningene. Denne ordningen bør opprettholdes.

Tinglysingskontorene gir i dag muntlig informasjon til de som møter opp personlig eller henvender seg over telefon. Dessuten gis det skriftlig informasjon i form av bekreftede utskrifter fra grunnboken og panteboken. All annen informasjonsavgivelse fra grunnboken er overlatt til Norsk Eiendomsinformasjon as. Det vil fortsatt være behov for muntlig tilgang til opplysningene i grunnboken, og registerfører står nærmest til å gi slik informasjon. Et slikt tilbud fra andre bør kun være et supplement. Kommunene har allerede i dag ansvaret for deler av offentlig eiendomsinformasjon bl.a. gjennom GAB. Denne oppgaven kan eventuelt utvides til også å omfatte tinglysing.

1.6 Hvordan bør registreringsfunksjonen organiseres?

Bør registreringsfunksjonen privatiseres?

Justisdepartementet mener at føring av grunnboken fortsatt skal være et offentlig ansvar. Det er i den forbindelse særlig lagt vekt på at det ved en eventuell privatisering vil måtte settes så vidt mange skranker, så vel mht. prising som utøvelse av funksjonen, at privatisering i seg selv ikke vil innebære økt effektivitet.

I NOU 1999:22 Domstolene i første instans ble muligheten for å la Norsk Eiendomsinformasjon as få ansvaret for sentral forvaltning av grunnboken, påpekt. Organisasjonen er imidlertid liten og vil endre karakter dersom den skal overta tinglysingsvirksomheten. Det synes videre unaturlig å legge en forvaltningsmessig myndighetsoppgave til et aksjeselskap, selv om dette er heleiet av Justisdepartementet.

Overgangsperiode med lav risiko

For brukerne er det særlig tre forhold som er vesentlig i overgangsperioden; saksbehandlingstid, kvalitet og avgivelse av informasjon. Det er vesentlig at driften pågår uavbrutt uten noen form for nedtrapping på avgiverstedet. Det legges derfor vekt på å overføre den kompetanse som dagens saksbehandlere har.

Nærmere om registrering på sentralt nivå

Strukturutvalget (NOU 1999:22) uttalte at alternativet til dagens system er å legge tinglysingsvirksomheten til et landsomfattende register. Sentralisering innebærer at enheten vil ha innsikt i all tinglysingspraksis og dermed opparbeide seg spesialkunnskap på området. Det kompetansebruddet som sentralisering medfører, vil likevel i en overgangsfase påvirke nivået på den veiledning føringsenheten gir, og kunne gi økt saksbehandlingstid. Ved en eventuell sentralisering er det vesentlig at det opprettes et desentralt veiledningstilbud. En større enhet innebærer at det kan legges opp til mer rasjonell drift, og det er enklere å oppnå en enhetlig praktisering av regelverket.

For det offentlige vil det påløpe omstillingskostnader. Disse vil særlig være knyttet til ventelønn, antallet nyansettelser og anskaffelse av kontorlokaler. Usikkerhet knyttet til omorganiseringsprosessen kan medføre ustabil arbeidskraft.

Nærmere om registrering på fylkesnivå

Ved en fylkesmodell vil antall føringsenheter reduseres til 19. Dette vil gi en mer robust og fleksibel organisasjon enn i dag, med større muligheter til enhetlig praksis. En ikke ubetydelig andel av de som arbeider med tinglysing i dag, antas å kunne utføre denne oppgaven ved de nye enhetene. Ved en slik modell vil det fortsatt være mulig for en stor andel av brukerne å møte personlig ved føringsenheten.

Overgang til bruk av elektroniske dokumenter kan være mer smidig ved en fylkesmodell enn ved en sentral virksomhet. Ved overføring til fylkeskartkontorene kan samlokalisering av føring av GAB og grunnbok oppnås.

Klagebehandling og andre organisatoriske endringer

Tinglysingsklagene behandles som kjæremål til lagmannsretten. Det anbefales at denne klageordningen opprettholdes.

Regelverket knyttet til tinglysingsloven tilligger i dag Justisdepartementet. Dersom den nye virksomheten knyttes til et annet departement, kan det tilsi at ansvaret flyttes dit.

Justisdepartementet mener at Norsk Eiendomsinformasjon as skal opprettholdes som i dag. Norsk Eiendomsinformasjon as har også et informasjonssamarbeid med kommunene (InfoLand) som det med fordel kan bygges videre på.

1.7 Beskrivelse og vurdering av de aktuelle virksomhetene

Innledning

I dag er det to etablerte miljøer som det kan være aktuelt å knytte tinglysing i fast eiendom til: Statens kartverk og Brønnøysundregistrene. Alternativt kan det etableres en helt ny organisasjon, for eksempel Hardangerregisteret. I meldingen pkt. 7.2 til 7.4 beskrives de tre hovedmodellene Hardangerregisteret, Brønnøysundregistrene og Statens kartverk nærmere.

Departementet mener det særlig er to forhold som tilsier at det bør foretas organisasjonsendringer i forhold til dagens ordning: Organisasjonsmodellen må være hensiktsmessig også ved bruk av elektroniske dokumenter, og ansvaret for offentlig eiendomsinformasjon bør forenkles slik at det samlede tilbud til forbruker blir bedre.

Departementets vurdering

Hardangerregisteret forutsetter at alle dokumentene sendes inn elektronisk via godkjente, lokale mellommenn, som banker og eiendomsmeglere. Justisdepartementet mener at det er uheldig å bygge opp et register som vil være så vidt avhengig av at de private aktørene holder et høyt faglig nivå på områder som faller utenfor det som er virksomhetenes kjerneområde. Departementet fraråder å bygge opp en organisasjon uten samlokalisering med et eksisterende fag- eller registermiljø, men foreslår at panteboken (gjenpartsarkivet) kan sentraliseres og legges til Ullensvang.

Ved Brønnøysundregistrene er det allerede etablert et registermiljø. Også denne modellen innebærer imidlertid et tilnærmet fullt kompetansebrudd mht. den tinglysingsfaglige delen. Registerenheten har utviklet ulike informasjonskanaler for sine registre, men Brønnøysundregistrene har ikke et kontaktnett i kommunene.

Statens kartverk mener det er mest hensiktsmessig å overføre tinglysingsoppgavene til fylkeskartkontorene. Ved en slik modell vil det i større grad enn ved sentralisering, kunne dras nytte av dagens saksbehandlere i den nye organisasjonen. Kartverket vil bygge opp et sterkt, sentralt støtteapparat med jurister og annet fagkyndig personale, men det vil også være behov for juridisk kompetanse ved fylkesenhetene.

Justisdepartementet legger avgjørende vekt på den muligheten som nå er tilstede for å etablere en nasjonal infrastruktur for eiendomsinformasjon. Med Statens kartverk som nasjonal myndighet både for matrikkel, tinglysing i fast eiendom og på sikt et informasjonssy-stem for arealplaner, vil ansvaret for hovedelementene i det nasjonale eiendomsinformasjonssystemet bli samlet på ett sted. Departementet går inn for denne løsningen. Samtidig er det lagt vekt på at kontorene skal ligge der det når et bredest publikum. Det er også lagt vekt på distriktspolitiske hensyn. Dessuten trekkes kommunene i større grad inn, slik at deler av publikumskontakten blir mer desentral enn i dag. Fylkeskartkontoret vil ha hovedansvaret for å gi veiledning.

Det er ikke ønskelig at en fylkesmodell etableres som ledd i en prosess som resulterer i sentralisering på lang sikt. Hvis man ønsker en distriktsutvikling hvor kommunenes ansvar økes, vil det på lang sikt være mulig å utvide kommunenes oppgaver med eiendomsinformasjon fra ren veiledning til saksbehandling.

Sentralisering av panteboken

Når elektroniske dokumenter blir innført, vil også de fremtidige gjenpartene bli elektroniske. Det antas imidlertid at det ikke er økonomisk forsvarlig å digitalisere dagens pantebok (gjenpartsarkiv).

Justisdepartementet anser det lite hensiktsmessig at arkivet forblir ved den enkelte tingrett. I Sverige er det besluttet å etablere et sentralt pantebokarkiv med syv årsverk. Justisdepartementet anbefaler også en slik sentralisering, men antar at bemanningsbehovet vil være noe større i Norge enn i Sverige, og at arkivet vil beskjeftige inntil 20 personer. Arkivet vil være organisert under Statens kartverk, og departementet anbefaler at det lokaliseres til Hardanger.

1.8 Økonomiske og administrative konsekvenser

Etter Statens kartverks vurdering vil etableringskostnadene ved en fylkesvis modell være i størrelsesorden 50 mill. kroner. De årlige driftsutgiftene til tinglysingsoppgavene i dag anslås til om lag 90 mill. kroner. Antallet årsverk kan reduseres med 25 pst., dvs. fra 200 til 150. Driftskostnadene vil være i størrelsesorden 80 mill. kroner pr. år. En organisatorisk omlegging sammen med bruk av ny teknologi, vil på lang sikt redusere disse utgiftene betraktelig. Effektiviseringsgevinsten er beregnet til mellom 30 og 40 mill. kroner pr. år sammenlignet med dagens ressursbruk.

Det vil påløpe omstillingskostnader. En del av nedbemanningen vil kunne skje ved naturlig avgang, men det utelukkes ikke at det kan bli et visst behov for utbetaling av ventelønn. De lønns- og driftsmidler som frigjøres i domstolene overføres Statens kartverk.

Det legges til grunn at etableringen av fylkesvise kontorer vil være gjennomført innen 3 år etter at Stortinget har fattet endelig beslutning. Et nytt datasystem vil etter planen bli satt i drift sommeren 2004.

Overføringen vil først bli foretatt fra de tingretter som er lokalisert i samme by som fylkeskartkontorene. Kartverket vil også om nødvendig kunne omdisponere deler av det øvrige personalet i en periode for å sikre at tinglysingen opprettholdes uavbrutt med samme servicenivå.