Innledning

Stortingsmeldingen om biologisk mangfold skal være et politisk verktøy for Norges oppfølging av konvensjonen om biologisk mangfold. Sektoransvar og samordning, meldingens undertittel, er knyttet direkte til artikkel 6 i konvensjonen. Artikkel 6 pålegger partene å utarbeide en nasjonal plan for vern og bruk av biologisk mangfold, der alle sektorer skal ta ansvar for å integrere hensynet til biologisk mangfold i sin forvaltning, både innenfor egen sektor og i samarbeid med andre sektorer. Dette krever en sektorovergripende og nasjonal handlingsplan for forvaltningen av biologisk mangfold etter konvensjonens prinsipper.

Meldingen inneholder forslag til tiltak som skal gjennomføres i løpet av perioden 2001-2005. Regjeringen vil innføre nye miljøvernpolitiske grep som skal sikre samhandling mellom sektormyndighetene og helhetlig statlig opptreden i bruk av virkemidler og håndtering av tverrgående utfordringer.

Det understrekes i meldingen at bevaring av norsk biologisk mangfold er en sektorovergripende utfordring. Det er i meldingen presentert kapitler utformet av 14 departementer som beskriver hvordan de på sine myndighetsområder skal møte fellesutfordringene i form av konkrete tiltak i 4-årsperioden.

Denne stortingsmeldingen om biologisk mangfold bygger på St.meld. nr. 58 (1996-1997) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling, St.meld. nr. 8 (1999-2000) og St.meld. nr. 24 (2000-2001) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand.

Regjeringen vil gjennom denne stortingsmeldingen bidra til å innrette samfunnet slik at drivkreftene som i dag fører til tap av biologisk mangfold endres og i stadig mindre grad utgjør en trussel for vern og bærekraftig bruk av biologisk mangfold.

Departementet viser til at Sametingets bidrag er viktig i forhold til den nasjonale oppfølgingen av konvensjonen om biologisk mangfold. Sametingets syn er presentert i et vedlegg til meldingen.

Konvensjonen om biologisk mangfold

FNs konvensjon om biologisk mangfold ble fremforhandlet i 1992 og er nå ratifisert av 179 land. Norsk tilslutning til avtalen ble besluttet i 1993, jf. behandling av St.prp. nr. 56 (1992-1993).

Departementet viser til at konvensjonen om biologisk mangfold er et klart uttrykk for verdenssamfunnets bekymring over dagens tap av biologisk mangfold og behovet for tiltak for å motvirke dette tapet gjennom vern og bærekraftig bruk av biologisk mangfold. Samtidig skal godene som oppstår gjennom bruk av genetiske ressurser fordeles rettferdig. Avtalen omfatter også bestemmelser om byrdefordeling mellom land.

Konvensjonen om biologisk mangfold legger føre-var-prinsippet til grunn for å begrense eller hindre vesentlig reduksjon eller tap av biologisk mangfold. Føre-var-prinsippet ble lansert på en konferanse i Norge i 1990 som ledd i oppfølging av Verdenskommisjonens rapport (FNs verdenskommisjon for miljø og utvikling). Prinsippet innebærer at mangel på full visshet og kunnskap ikke bør hindre iverksetting av tiltak for å verne biologisk mangfold når trusler om tap foreligger.

Departementet viser til at konvensjonen er en prosess-orientert rammekonvensjon som fastlegger overordnete mål, prinsipper og generelle forpliktelser, mens spesielle forpliktelser forutsettes utformet gjennom protokoller og arbeidsprogram til konvensjonen. Alle partsland er pålagt å iverksette tiltak for bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold gjennom nasjonale strategier, handlingsplaner og rapportering som skal gjelde for alle samfunnssektorer. Dette pålegger u-landene en stor byrde, som forvaltere av størsteparten av jordas biologiske mangfold. For å sikre en rettferdig byrdefordeling er i-landene forpliktet til å bidra med finansiering, overføring av teknologi og tiltak for rettferdig fordeling av goder i forhold til u-landene.

Sentrale utfordringer for konvensjonen er knyttet til tilgang til genressurser og fordeling av goder som oppstår ved bruk av slike ressurser. Videre er det vesentlig å sikre at viktige samfunnssektorer tar medansvar for utviklingen av avtalen. Særlig sentralt står vern og bærekraftig bruk av skog, kyst og hav, landbruksområder og ferskvann. Det er viktig å styrke samordningen mellom konvensjonen og det øvrige miljøvernavtaleverket, særlig FNs klimakonvensjon og FNs forørkningskonvensjon. Å sikre bedre samordning mellom handels- og miljøvernavtalene vil være en viktig oppgave framover.

Etablering av et nytt forvaltningssystem

Regjeringen foreslår i meldingen etablering av et nytt kunnskapsbasert forvaltningssystem for biologisk mangfold, som skal bygges opp i perioden 2001-2005.

Regjeringen vil prioritere 3 innsatsområder, som forutsetter styrking og samordning av kartlegging og overvåking av biologisk mangfold - og for å sikre at verdiene det biologiske mangfoldet representerer, ivaretas:

• 1. Nasjonalt program for kartlegging og overvåking.

• 2. Samordning av juridiske og økonomiske virkemidler.

• 3. Informasjon, forskning og kompetanse.

Forvaltningssystemet skal bidra til:

• – vern og bærekraftig bruk av biologisk mangfold,

• – forenkling og effektivisering av offentlig forvaltning,

• – Regjeringens arbeid med overføring av økt myndighet og ansvar til kommunalt nivå, der samordning av statlige signaler vil være sentralt,

• – at det vil bli lettere for beslutningstakere å avveie de ulike samfunnshensynene,

• – økt kostnadseffektivitet i samfunnsplanleggingen, og

• – økt forutsigbarhet for næringsliv, lokale forvaltere, departementer og andre brukere i arealforvaltningen.

Det foreslåtte nye forvaltningssystemet for biologisk mangfold vil innebære at områder med stor verdi for biologisk mangfold skal identifiseres, og informasjonen skal være allment tilgjengelig. Dette skal utgjøre faktagrunnlaget for sentral, regional og lokal forvaltning, og det må igangsettes kartlegging og overvåking, herunder etablering av en artsdatabank, for å skaffe faktagrunnlaget.

For å sikre vern og bærekraftig forvaltning av biologisk mangfold må juridiske og økonomiske virkemidler samordnes, og de må rettes mot områder med stor verdi for biologisk mangfold.

Regjeringen vil prioritere gjennomføring av tiltak for 14 departementer innenfor følgende hovedutfordringer:

• – Sektoransvar og samordning av virkemiddelbruk.

• – Samordning og styrking av kunnskap.

• – Bærekraftig bruk av biologiske ressurser.

• – Unngå uheldig spredning av fremmede arter.

• – Bærekraftig arealbruk.

• – Unngå forurensning.

• – Internasjonalt samarbeid.

Regjeringen legger til grunn at føre-var-prinsippet og økosystemtilnærming skal være grunnleggende forvaltningsprinsipper for alle myndighetsområder. Målet med en strategi som forutsetter en sektorovergripende tilnærming, skal være å redusere tapet av biologisk mangfold effektivt. I dette ligger at utfordringer skal prioriteres, og at tiltak for å nå gitte mål skal være konkrete og kostnadseffektive.

Regjeringen legger videre til grunn at alle myndigheter, næringer og øvrige relevante aktører skal bidra til arbeidet med bærekraftig bruk og vern av det biologiske mangfoldet. Departementene har ansvar for å integrere hensynet til biologisk mangfold i sin forvaltning og stimulere til at de nasjonale målene om biologisk mangfold følges opp i virksomhetene til underliggende etater, næringer og interesseorganisasjoner som har tilknytning til departementenes ansvarsområde. Det er i meldingen presentert prinsipper og ansvar som skal gjelde for sentralforvaltningen i arbeidet med bærekraftig bruk og vern av biologisk mangfold.

Bruk av økonomiske virkemidler for å ivareta biologisk mangfold både nasjonalt og internasjonalt, har hittil vært lite vektlagt. Ved behandlingen av St.meld. nr. 58 (1996-1997) ble det etterlyst en systematisk gjennomgang av statsbudsjettets utgiftsside med sikte på å fjerne subsidier som har negativ virkning på biologisk mangfold.

I denne meldingen ble det videre varslet utredning av en naturavgift i form av en arealavgift. Departementet viser til at dette arbeidet er i startfasen og ses i sammenheng med tilsvarende internasjonalt utredningsarbeid for innføring av en naturavgift, "User Pays Principle". Det vil særlig være aktuelt å vurdere avgifter ved inngrep som ikke samsvarer med nasjonale resultatmål og i vesentlig grad reduserer kollektive goder av betydning for bærekraftig bruk. Et formål med avgiften er å bidra til at bruk av biologisk mangfold ikke kommer i konflikt med de nasjonale resultatmålene.

Regjeringen har som mål at alle myndigheter med ansvar for arealinngrep innarbeider hensynet til biologisk mangfold ved utforming av politikk, regelverk, planer og tiltak. Det vises i meldingen til at flere forvaltningssektorer har regelverk som både regulerer selve virksomheten, men som også inneholder arealbruksbestemmelser. Viktige eksempler her er jordloven, skogbruksloven, naturvernloven, kulturminneloven, saltvannsfiskeloven, vegloven, vannressursloven, vassdragsreguleringsloven, energiloven og forurensningsloven.

En bærekraftig arealbruk i tråd med Regjeringens resultatmål er en forutsetning for å forebygge tap av biologisk mangfold. I tillegg er det nødvendig å sikre spesielle områder mot bruk, blant annet gjennom direkte vernetiltak for å sikre truede og sårbare arter og deres leveområder. Miljøvernforvaltningens juridiske virkemidler for naturforvaltning er i stor grad rettet mot vern og bærekraftig bruk gjennom ulike lovverk. Andre sektormyndigheters lovgivning er innrettet mot verdiskaping, der prinsipper om bærekraftig bruk i større eller mindre grad er innarbeidet. Det er et mål å utvikle miljøvern- og sektorlovgivningen slik at hensynene til biologisk mangfold blir ivaretatt.

Felles innsats for en ny politikk

Regjeringen mener juridiske og økonomiske virkemidler må samordnes for å sikre vern og bærekraftig forvaltning av biologisk mangfold. Virkemidlene må rettes mot områder med stor verdi for biologisk mangfold. Et lovutvalg er nedsatt for å vurdere lovverk om biologisk mangfold og relevant sektorlovgivning. Utvalget skal vurdere regelverk som bør innlemmes i en felles lov om biologisk mangfold. Videre skal det vurdere forholdet til eksisterende lover. I utvalgets oppgaver inngår utredning av regelverk for introduksjoner av fremmede arter og regelverk som regulerer tilgang og bruk av naturlig forekommende genressurser. Videre vurderer Planlovutvalget endringer i plan- og bygningsloven som ivaretar hensynet til biologisk mangfold på en bedre måte.

Når det gjelder økonomiske virkemidler vil det bli iverksatt en utredning som gjennomgår disse i forhold til alle relevante forhold. Det skal vurderes endringer i eksisterende, og behov for nye økonomiske ordninger som kan rettes inn mot områder med stor verdi for biologisk mangfold. Finansdepartementet og berørte departementer skal sette i gang utredning om bruk av økonomiske virkemidler, og utarbeide eventuelle forslag til gjennomføring innen 2003.

Regjeringen vil videreføre arbeidet med Rikspolitiske retningslinjer for biologisk mangfold, som skal formidle den nasjonale politikken på området. Rikspolitiske retningslinjer for biologisk mangfold skal vurderes i sammenheng med andre aktuelle virkemidler, blant annet Nasjonalt program for kartlegging og overvåking.

Et regjeringsoppnevnt utvalg skal vurdere om det bør foreslås en egen lov om biologisk mangfold, og hvordan en slik lov skal avgrenses i forhold til sektorlovene på dette området. Utvalget skal også vurdere om gjeldende naturvernlov bør inngå i en eventuell ny lov om biologisk mangfold, med de endringer som anses nødvendig.

I vurderingen av ny lovgivning om biologisk mangfold skal det utredes gjennomgående hovedprinsipper for vern og bruk av biologisk mangfold, som skal gjelde uavhengig av sektor. Det forutsettes at dagens ansvars- og myndighetsfordeling mellom Miljøverndepartementet og øvrige departementer legges til grunn. De forskjellige sektorlover - som skogbruksloven, jordloven, vassdrags- og energilovgivningen, oppdrettsloven, saltvannsfiskeloven, såvareloven, dyre- og plantesjukdomsloven, og plantevernmiddelloven, beholdes.

I flere av departementenes kapitler uttrykkes ønske om at det igangsettes arbeid med regulering av tilgang til genressurser og fordeling av utbytte, blant annet som ledd i oppfølgingen av rapporten fra embetsgruppen for EUs patentdirektiv. Et slikt arbeid er blant lovutvalgets oppgaver.

Tilsvarende har de berørte departementene ønsket en styrking av regelverk og kontroll når det gjelder introduksjon av fremmede arter. Også dette inngår i utvalgets arbeid, men det kan i tillegg være aktuelt med strakstiltak pga. risiko for skade på biologisk mangfold. Tiltak som kan gjennomføres i henhold til gjeldende regler, er å sikre at bevisste utsettinger baseres på fullverdige risikovurderinger som omfatter skadevirkninger på biologisk mangfold, og at overvåking kan pålegges i den forbindelse. Regjeringen vil etablere samordnede kontrollrutiner mellom myndigheter på området, slik at uønsket import og spredning kan forebygges og hindres mer effektivt og oppdages tidligst mulig. I dette ligger også at kompetansen styrkes, og at det utvikles veiledningsmateriale til underliggende etater og relevante bransjer.

Departementet viser til at genteknologiloven stiller krav om at fremstilling og bruk av genmodifiserte organismer skjer på en etisk og samfunnsmessig forsvarlig måte, i samsvar med prinsippet om bærekraftig utvikling og uten helse- og miljømessige skadevirkninger. Regjeringen mener det er nødvendig å videreføre en politikk der fremstilling og bruk av levende genmodifiserte organismer er underlagt streng offentlig regulering og tilsyn.

Regjeringen vil i oppfølgingen av Cartagenaprotokollen - om handel med og bruk av levende genmodifiserte organismer - særlig prioritere arbeidet med globale regler for merking og sporbarhet av genmodifiserte organismer, samt sikre balanse i forhold til WTO-regelverket.

Det vises til at flere lover og forskrifter regulerer introduksjoner og innførsel av planter, dyr og mikroorganismer til Norge. Disse regulerer hensyn til sykdommer, næringsinteresser og naturlige økosystemer. Lovverket og forvaltningen er rettet mot å ivareta et sektoransvar som omfatter hensynet til biologisk mangfold. Regjeringen mener imidlertid det er behov for en gjennomgang av lover, forskrifter og internasjonale avtaler med sikte på bedre samordning og et mer dekkende regelverk og forvaltning. For å gjennomføre dette vil det være behov for en felles oppbygging av kompetanse om fremmede arter.

Departementet viser til at oppfølgingen av viktige tiltak i meldingen vil ha stor nytte av frivillige organisasjoners medvirkning. Særlig sentralt vil det være å sikre den brede og landsdekkende biologiske fagkompetanse og praktiske erfaring rettet mot biologisk mangfold. Utvikling av samarbeidet mellom frivillige organisasjoner og staten vil bli prioritert for tiltaksperioden 2001-2005, og midler vil bli øremerket til organisasjonene for oppfølging av kartleggingsarbeidet i kommunene.

Regjeringen vil starte opp Nasjonalt program for kartlegging og overvåking av biologisk mangfold, herunder økosystemer, arter og genetiske ressurser og etablering av en artsdatabank, som bl.a. skal gi relevante opplysninger om stedfestede lokaliteter. Programmet skal bidra til en koordinert innsats i forhold til å samle inn kunnskap om biologisk mangfold, slik at Norge kan forvalte naturen i tråd med mål om bærekraftig bruk og vern av biologisk mangfold.

Regjeringen viser til at det innen 2003 skal foreligge et samordnet opplegg for kartlegging og overvåking, herunder omforente kriterier for verdiklassifisering av naturtyper. Videre skal det nasjonale programmet være startet opp på alle områder innen 2005.

Departementet viser til at en gjennom oppfølgingen av denne meldingen i perioden 2001-2005 vil arbeide videre med utviklingen av mål og nøkkeltall på basis av økt datatilfang og samordning av virkemidler. Det tas sikte på en rapportering i forhold til tiltakene i meldingen i 2003 og 2005, slik at krav om tilbakemelding internasjonalt på partsmøtene for konvensjonen i 2004 og 2006 oppfylles.

Departementene rapporterer til Miljøverndepartementet som koordinerer prosessen og den videre rapporteringen nasjonalt og internasjonalt. Denne rapporteringen vil innarbeides i stortingsmeldingen om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand.

Rapporteringen i 2005 skal avslutte oppfølgingen av meldingen og tiltakene, og skal gi en analyse av måloppnåelse, status og videre behov for innsats. Konvensjonen om biologisk mangfold forutsetter at det lages nasjonale handlingsplaner for å følge opp konvensjonens forpliktelser. Rapporteringen i 2005 bør derfor også redegjøre for tiltak for en ny fireårsperiode som legges fram i en egen melding.

Oppfølging av meldingens felles tiltak og utvikling av det nye forvaltningssystemet skal skje gjennom samarbeid i et interdepartementalt utvalg koordinert av Miljøverndepartementet.

Det forutsettes i meldingen ingen formelle endringer i ansvars- og myndighetsforhold mellom departementene. Det legges økt vekt på samarbeid i forvaltningen sentralt og lokalt samt i forhold til næringer, organisasjoner og andre aktører. Kostnadene for tiltakene innenfor de enkelte departementenes forvaltning forutsettes dekket innenfor de årlige budsjettrammer.

Når det gjelder tiltak på tvers av forvaltningsområdene ønsker Regjeringen å styrke arbeidet med "Nasjonalt program for kartlegging og overvåking av biologisk mangfold", som vil kreve økt økonomisk innsats og samarbeid mellom berørte departementer - og at disse prioriterer midler til programmet innenfor de gjeldende budsjettrammene i perioden 2001-2005. Det forutsettes at denne innsatsen trappes ned ved periodens slutt, etter som det vesentligste av kartlegging, stedfesting og verdiklassifisering gjennomføres.