Regjeringen ber i proposisjonen Stortinget om å gjøre vedtak om Stortingets samtykke til ratifikasjon i medhold av Grunnlovens § 26, annet ledd. Virksomhet på Svalbard vil bli omfattet av protokollen.

1.1 Bakgrunn for Kyotoprotokollen

I proposisjonen vises det til at globale klimaendringer og fattigdomsbekjempelse er de to største miljømessige og økonomiske utfordringene verden står overfor. Som en første internasjonal respons på klimatrusselen ble FNs rammekonvensjon om klimaendring (Klimakonvensjonen) vedtatt 9. mai 1992. Norge ratifiserte 9. juli 1993. Konvensjonen legger vekt på føre-var-prinsippet og har som endelig mål en stabilisering i konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som vil forhindre farlig, menneskeskapt påvirkning av klimasystemet.

Klimakonvensjonen er det sentrale rammeverket for internasjonalt samarbeid om å bekjempe klimaendringer og forberede tilpasninger til klimaendringer.

Klimakonvensjonen inneholder ingen bindende, tallfestede og tidsbestemte forpliktelser for partene til å begrense sine utslipp og øke opptaket av klimagasser. Konvensjonen er imidlertid prosessorientert og inneholder oppfølgingsbestemmelser slik at partene har mulighet til å etablere sterkere og mer bindende forpliktelser.

Partene i Klimakonvensjonen erkjente under den første Partskonferansen i Berlin i 1995 at forpliktelsene under konvensjonen ikke var tilstrekkelige til å nå konvensjonens endelige mål. Partskonferansen fattet derfor et vedtak om å igangsette forhandlinger om en ny avtale, det såkalte Berlin-mandatet. Som resultat av denne prosessen vedtok den tredje Partskonferansen i Kyoto den 11. desember 1997 Kyotoprotokollen ved konsensus.

Kyotoprotokollen var åpen for undertegning fra 16. mars 1998 til 15. mars 1999. Den ble undertegnet av Norge den 29. april 1998, i henhold til fullmakt gitt ved Kongelig resolusjon av 23. april 1998. Protokollen trer i kraft nitti dager etter at minst 55 parter i konvensjonen, herunder industrilandsparter som sto for minst 55 pst. av industrilandenes totale CO2-utslipp i 1990, har ratifisert protokollen.

1.2 Om Kyotoprotokollen

Kyotoprotokollen er en oppfølging av Klimakonvensjonen ved at den fastsetter bindende og tallfestede utslippsforpliktelser for konvensjonens vedlegg I-parter.

I et globalt perspektiv er Kyotoprotokollen historisk. Protokollen er den første juridisk bindende internasjonale avtale med spesifikke forpliktelser om reduksjoner i utslipp av klimagasser. Den bidrar også til å utdype og konkretisere forpliktelsene i Klimakonvensjonen på andre områder.

Kyotoprotokollen inneholder blant annet følgende hovedelementer:

• – Spesifikke utslippsforpliktelser for industrilandene, differensiert mellom hver enkelt part. Målet er å redusere industrilandenes samlede utslipp av klimagasser med minst 5 pst. i forhold til 1990-nivået i perioden 2008-2012.

• – Utslippsforpliktelsene omfatter de seks viktigste klimagassene samlet: karbondioksid (CO2), metan (CH4), lystgass (N2O), hydrofluorkarboner (HFK), perfluorkarboner (PFK) og svovelheksafluorid (SF6).

• – Inkludering av opptak av klimagasser, med bestemmelser om at netto bindingseffekter på arealer med skogreising, nyplanting og avskoging utført etter 1990 skal regnes med i oppfyllelse av utslippsforpliktelsene. Opptak av klimagasser gjennom andre aktiviteter kan under visse betingelser også regnes med.

• – Åpning for parter til å kunne oppfylle utslippsforpliktelsene i fellesskap.

• – Fleksibilitet i gjennomføringen av utslippsforpliktelsene gjennom bruk av de såkalte Kyoto-mekanismene: prosjektsamarbeid (felles gjennomføring) og handel med utslippskvoter mellom industriland og prosjektsamarbeid mellom industriland og utviklingsland (Den grønne utviklingsmekanismen). Bruk av Kyoto-mekanismene skal være et supplement til nasjonale tiltak.

• – Bestemmelse om utarbeidelse av prosedyrer for å håndtere tilfeller av manglende etterlevelse av protokollens bestemmelser.

• – Bestemmelse om oppstart av forhandlinger om nye forpliktelser for tiden etter 2012 senest innen 2005.

Utslippsforpliktelsene er differensiert mellom partene blant annet ut fra ønsket om å fordele den økonomiske byrden partene imellom. De relative kostnadene ved å nå det samlede utslippsmålet forventes således å være vesentlig utjevnet mellom industrilandene i forhold til en avtale med prosentvis like reduksjoner. Bruk av Kyoto-mekanismene til å ta deler av utslippsreduksjonene utenfor partens egne landegrenser vil kunne utjevne kostnadene ytterligere.

Proposisjonen redegjør i detalj for de enkelte elementer i avtalen.

Norge vil etter Kyotoprotokollen være forpliktet til å sørge for at de totale klimagassutslippene i forpliktelsesperioden ikke er mer enn 1 pst. høyere enn i 1990, da utslippene var 52,0 millioner tonn CO2-ekvivalenter. Norges utslipp skal derfor gjennomsnittlig ikke overstige 52,5 millioner tonn CO2-ekvivalenter pr. år i perioden 2008-2012. Dette betyr at Norge må redusere utslippene med om lag 3,7 millioner tonn CO2-ekvivalenter i forhold til nivået i 1999, og med drøye 13,3 millioner tonn CO2-ekvivalenter i forhold til forventede utslipp uten nye tiltak (og med utbygging av tre gasskraftverk) i 2010.

1.3 Forhandlingenes forløp

Forhandlingene om Kyotoprotokollen kan deles inn i to faser; forhandlingene fram til vedtak av protokollen ved den tredje Partskonferansen under Klimakonvensjonen i Kyoto i 1997, og forhandlingene etter den tredje Partskonferansen om regler og retningslinjer for gjennomføringen av protokollen. Beslutninger om slike regler og retningslinjer ble ferdigforhandlet ved den syvende Partskonferansen i Marrakesh i november 2001. Disse beslutningene skal ikke ratifiseres.

Når det gjaldt den første fase, var målet for Berlin-mandatet en juridisk bindende avtale om tallfestede, tidsbestemte utslippsforpliktelser for konvensjonens vedlegg I-parter (industrilandene, herunder land med overgangsøkonomier). Forhandlingsprosessen skulle avsluttes i tide til at en avtale kunne vedtas på den tredje Partskonferansen i Kyoto i 1997. Berlin-mandatet fastslo også at det ikke skulle introduseres nye forpliktelser, herunder utslippsforpliktelser, for utvik­lingslandene. Mandatet åpnet imidlertid for tiltak som kunne framskynde gjennomføringen av utviklingslandenes eksisterende forpliktelser under konvensjonen knyttet blant annet til rapportering. Spørsmålet om utslippsforpliktelser for utviklingslandene ble imidlertid forsøkt holdt på dagsordenen av en del parter, herunder USA, under hele forhandlingsprosessen.

I forkant av den avsluttende forhandlingsrunden i Kyoto var følgende elementer blant de viktigste uavklarte spørsmålene: hvilke gasser som skulle inngå i avtalen om opptak av klimagasser skulle inkluderes i avtalen, tidsrommet utslippsforpliktelsene skulle gjelde for, ambisjonsnivået for utslippsforpliktelsene, utforming av forpliktelsene (differensiering mellom parter versus prosentvis like kutt), hvorvidt virkemiddelbruk skulle reguleres i avtalen, og hvorvidt bruk av fleksible gjennomføringsmekanismer (felles gjennomføring/kvotehandel) skulle kunne bidra i oppnåelsen av utslippsforpliktelsene. Det var stor grad av spredning i partenes posisjoner på disse sentrale spørsmålene. Det var også lenge uklart om avtalen skulle vedtas i form av en protokoll eller et annet juridisk instrument.

Norske posisjoner i denne fasen gikk ut på at en avtale måtte ha et høyt ambisjonsnivå, en rimelig byrdefordeling landene imellom og utformes kostnadseffektivt på tvers av land, sektorer og utslipp. Følgende hovedelementer ble lagt til grunn i forhandlingene fra norsk side:

• – Differensierte utslippsforpliktelser

• – Bred tilnærming

• – Fleksible mekanismer for gjennomføring av utslippsforpliktelsene

• – Koordinert bruk av økonomiske virkemidler

Norge støttet i forhandlingene et samlet netto reduksjonsmål for vedlegg I-partene på 10-15 pst. i 2010 under forutsetning av at hovedelementene i det norske forhandlingsopplegget inngikk.

I sluttfasen la formannen for forhandlingsgruppen fram et forslag som inneholdt en differensieringsløsning basert på de tre gassene CO2, CH4 og N2O, og som innebar en samlet reduksjon i vedlegg I-partenes utslipp av disse gassene fra 1990-nivå på om lag 5 pst. innen 2008-12. Flere land, deriblant Norge, gjorde det klart at det var ønskelig å inkludere alle de seks sentrale klimagassene i protokollen. For å møte en del parters problemer, blant annet Japan og EU, ble det under de påfølgende forhandlingene foreslått valgfrihet i bruk av 1990 eller 1995 som basisår for de tre siste gassene (PFK, HFK og SF). Dette dannet grunnlag for kompromissløsningen som til slutt ble oppnådd i dette spørsmålet, med forpliktelser som inkluderer alle de seks gassene, opplistet i vedlegg A til protokollen.

Det var også viktig for ambisjonsnivået på utslippsforpliktelsene at det ble enighet om å inkludere tre typer fleksible mekanismer for gjennomføring av utslippsforpliktelsene. De tre mekanismene, som senere har fått fellesbetegnelsen Kyoto-mekanismene, er internasjonal kvotehandel og felles gjennomføring (prosjektbasert samarbeid) mellom industriland og Den grønne utviklingsmekanismen (prosjektbasert samarbeid mellom industriland og utviklingsland). Protokollen fastslår at bruk av mekanismene skal komme i tillegg til nasjonale tiltak, uten at dette er nærmere definert. Kyoto-mekanismene ble etablert med enighet om at partene senere skulle utvikle mer detaljerte regler og retningslinjer for bruk av mekanismene.

Spørsmålet om protokollen skulle inkludere opptak av klimagasser, som hovedsakelig dreier seg om aktiviteter knyttet til opptak av CO2 i skog, annen vegetasjon og jordsmonn, var også et sentralt tema under sluttforhandlingene. Under forhandlingene ble ulike konsepter for forpliktelser vurdert, blant annet forpliktelser basert på nettoutslippet av klimagasser til atmosfæren, det vil si utslipp minus opptak, uten å ta nærmere stilling til årsaken til utslippsutviklingen eller årsaken til utviklingen i opptak av klimagasser. Forslagene fikk imidlertid ikke tilstrekkelig tilslutning, blant annet på grunn av motstand fra gruppen av utviklingsland. Partene ble enige om et kompromissforslag fra formannen om at bidraget fra opptak i første forpliktelsesperiode skulle begrenses til nettoeffekten av konkrete tiltak knyttet til skogreising, nyplanting og avskoging siden 1990. Det kom imidlertid inn en bestemmelse som åpner for å inkludere opptak fra tilleggsaktiviteter, primært ment for senere forpliktelsesperioder.

Forhandlingene om protokollen ble sluttført den 11. desember 1997. Partene vedtok at flere utestående spørsmål under protokollen skulle behandles på den fjerde Partskonferansen i Buenos Aires i november 1998.

I tiden etter den tredje Partskonferansen ble det stadig klarere at mange av de utestående spørsmålene i protokollen trengte avklaring for at industrilandene skulle kunne ratifisere protokollen. Den fjerde Partskonferansen i Buenos Aires i 1998 vedtok en omfattende handlingsplan som la opp et tidsskjema for å avklare de fleste av disse spørsmålene.

Handlingsplanen ble av mange parter sett på som en pakke der løsninger på alle elementene i planen måtte inngå. Mange av utviklingslandene la særlig vekt på de konvensjonsrelaterte spørsmålene. I tillegg til parters ulike vektlegging av spørsmål på dagsordenen, var forhandlingene preget av at mange av spørsmålene var både politisk vanskelige og teknisk meget kompliserte. Samlet ga dette svært vanskelige og krevende forhandlinger. Under den femte Partskonferansen i Bonn i november 1999, var partene enige om at fremdriften i forhandlingene hadde vært svært liten, og det ble oppnådd enighet om et ambisiøst arbeidsprogram for de neste tolv måneders forhandlinger. Dette innebar et intensivert forhandlingsopplegg og ikke minst økt politisk styring av og involvering i prosessen.

Norge har i forhandlingene etter den tredje Partskonferansen deltatt i den såkalte paraplygruppen, som foruten Norge består av Australia, Canada, Island, Japan, New Zealand, Russland, Ukraina og USA.

Fra norsk side ble det arbeidet meget aktivt både innad i paraplygruppen og i forhold til andre parter med å finne løsninger på politiske nøkkelspørsmål knyttet til Kyoto-mekanismene, opptak av klimagasser, etterlevelse og utviklingslandsspørsmålene. Det ble lagt stor vekt på at regler og retningslinjer skulle sikre protokollens miljømessige integritet og samtidig bidra til kostnadseffektiv gjennomføring av protokollen.

Den sjette Partskonferansen, som fant sted i Haag i november 2000, skulle etter planen sørge for at elementene i handlingsplanen fra den fjerde Partskonferansen ble ferdigforhandlet. Omfanget av regler og retningslinjer partene skulle bli enige om var betydelig. Det ble ikke oppnådd enighet, og den sjette Partskonferansen ble derfor avbrutt med sikte på gjenopptagelse av forhandlingene i 2001. Den sjette Partskonferansen bidro likevel langt på vei til å skille ut hvilke overordnede politiske spørsmål som trengte avklaring før partene kunne oppnå enighet om mange av de mer tekniske beslutningstekstene.

Etter Haag-møtet skiftet USA politisk ledelse. Den nye administrasjonen uttalte etter kort tid at den motsatte seg Kyotoprotokollen. Dette førte til meget sterke politiske reaksjoner internasjonalt og økt usikkerhet i forhandlingene.

Andre del av den sjette Partskonferansen under Klimakonvensjonen ble avholdt i Bonn i juli 2001. Konferansen resulterte i en politisk enighet som ga avklaringer på mange av de overordnede politiske spørsmålene i handlingsplanen fra den fjerde Partskonferansen.

Det ble tatt sikte på at de spørsmål som ble behandlet på den gjenopptatte sjette Partskonferansen formelt skulle vedtas under ett på den sjuende Partskonferansen i Marrakesh i november 2001. En hovedoppgave i Marrakesh var derfor å komme i havn med en helhetlig pakke som inkluderte fullstendige beslutningstekster på alle områder.

Under forhandlingene i Marrakesh fulgte Regjeringen opp målet om en mer offensiv klimapolitikk og arbeidet aktivt for en forhandlingsløsning som ville sikre protokollens integritet, og som kunne legge grunnlag for ratifikasjon og ikrafttredelse av Kyotoprotokollen. Norge gikk tidlig ut og aksepterte det politiske kompromissforslaget som ble lagt på bordet fra formannskapet, og som også ble akseptert av EU og gruppen av utviklingsland. Norge arbeidet aktivt for å få andre land i paraplygruppen til også å vise kompromissvilje og redusere antall punkter som de ønsket videre forhandlinger om. Norge bidro på denne måten til at antallet forhandlingsspørsmål i sluttrunden ble holdt til et minimum og til at det til slutt ble oppnådd enighet om løsninger alle kunne akseptere. Forhandlingsresultatet innebar beslutninger som på noen områder var svakere enn Norge ønsket. Blant annet ble rammene for kreditering av skogforvaltningstiltak større enn ønsket. Sett under ett, var imidlertid forhandlingsresultatet tilfredsstillende. Det var særlig positivt at beslutningene etablerte et detaljert regelverk for bruk av Kyoto-mekanismene og et sterkt etterlevelsesregime som medfører konkrete konsekvenser for parter som ikke overholder forpliktelsene sine.

Etter kompliserte politiske og tekniske forhandlinger endte den sjuende Partskonferansen således med beslutninger på alle viktige spørsmål av betydning for Kyotoprotokollen. Fire år etter at protokollen ble vedtatt var det dermed enighet om detaljerte regler og retningslinjer for gjennomføring av protokollen.

Proposisjonen redegjør for de viktigste elementene i beslutningstekstene fra Marrakesh.

Beslutningene fra den sjuende Partskonferansen vedrørende regler og retningslinjer for gjennomføring av protokollen er vedtatt i form av anbefalinger til det første Partsmøtet under protokollen om at Partsmøtet vedtar disse beslutningene. Forståelsen er at disse tekstene skal vedtas i uforandret form. Beslutningene vil få virkning gjennom vedtaket og skal ikke legges fram til ratifikasjon. De har likevel stor betydning for gjennomføringen av protokollen og er av mange industriland, inkludert Norge, blitt oppfattet som avgjørende for ratifikasjon av protokollen.

1.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Gjennomføringen av Kyotoprotokollen vil påvirke norsk økonomi dels ved at Norge påtar seg å begrense de nasjonale klimagassutslippene, og dels ved at verdien av Norges netto energieksport vil kunne reduseres. Gjennomføring av Kyotoprotokollen vil imidlertid trolig først og fremst ramme bruken av kull. Det vil også kunne redusere produsentprisen for olje. Virkningen på produsentpris og forbruk av gass, som er det reneste fossile brenselet og på sikt vil kunne bety mest for norsk økonomi, er mer usikker. Verdien av vår vannkraft og våre andre fornybare energikilder vil imidlertid kunne øke. Kostnader i form av tapte petroleumsinntekter som følge av en eventuell reduksjon i etterspørselen etter olje og naturgass, og endringer i verdien på andre energikilder, som følge av at andre land gjennomfører protokollen, vil være uavhengige av hvordan Norge oppfyller sin forpliktelse.

Tiltaks- og omstillingskostnader i Norge og finansielle kostnader ved bruk av Kyoto-mekanismene vil bero på hvordan Norge velger å oppfylle sin forpliktelse under Kyotoprotokollen, og hvor store utslippsreduksjoner virkemidlene viser seg å gi i Norge. Dette gjelder også dagens virkemidler og virkemidler som settes i verk før 2008. Aktuelle virkemidler og tiltak er blant annet beskrevet i Klimameldingen.

Proposisjonen presenterer resultater fra oppdaterte utslippsframskrivinger fra Finansdepartementet og analyser av makroøkonomiske konsekvenser av at Norge gjennomfører sine utslippsforpliktelser under protokollen.

Både fremskrivninger som er gjengitt i blant annet Klimameldingen og oppdaterte beregninger foretatt av Finansdepartementet, indikerer at gjennomføring av Kyotoprotokollen med stor sannsynlighet vil redusere BNP med mindre enn ett prosentpoeng - kanskje ned mot 0,1 pst. ved lave kvotepriser og kostnadseffektiv gjennomføring. Måten protokollen gjennomføres på kan imidlertid forårsake betydelige forskjeller i samfunnsøkonomiske kostnader, konsekvenser for visse næringer og regioner og i utgifter for og inntekter til staten.

Gjennomføring av protokollen nødvendiggjør i seg selv ikke lov- eller forskriftsendringer. Eventuelt behov for lov- eller forskriftsendringer avhenger av hvilke tiltak og virkemidler som velges for å gjennomføre protokollen. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med orientering om behovet for slike lov- eller forskriftsendringer i forbindelse med innføring av tiltak eller virkemidler som krever dette. Etablering av et nasjonalt kvotehandelssystem vil kunne medføre behov for lov- og forskriftsendringer, jamfør beskrivelse i Klimameldingen.

Protokollen forplikter Norge til å etablere og opprettholde nasjonale systemer for utslippsregnskap og kvoteregister. Dagens norske system for utslippsregnskap, der Statens forurensningstilsyn har et hovedansvar og Statistisk sentralbyrå er en viktig bidragsyter, vil trolig i stor grad kunne ivareta de krav som stilles. Gjennomføring av et nasjonalt kvotesystem for å overholde utslippsforpliktelsen vil imidlertid kunne stille økte krav til utslippsregnskapet. Protokollen inneholder også utvidede krav til rapportering i forhold til de som i dag gjelder under Klimakonvensjonen. Kostnadene knyttet til disse antas imidlertid å bli begrensede. Også prosessen med å gjennomgå informasjon vil bli utvidet i forhold til prosessen under konvensjonen. Dette kan medføre noe økte kostnader for Norge.

Det må etableres et nasjonalt register for utslippsenheter som handles til og fra Norge. Beslutningene fra den sjuende Partskonferansen inneholder egne retningslinjer for slike nasjonale registre. Minimumskravene til utforming av slike registre vil trolig bli lite kostnadskrevende. Et mer omfattende register hvor det både vil kunne være utviklings- og driftskostnader er imidlertid en nødvendig del av det nasjonale kvotesystemet. Det vil måtte utarbeides et system for hvordan Norge administrativt skal overholde forpliktelsen om en kvotereserve.

Gjennom å ratifisere protokollen gjøres Norge til fullverdig part med de finansielle forpliktelser som følger med dette. I øyeblikket bidrar Norge med drøye 600 000 kroner årlig til Klimakonvensjonens budsjett. Det må likevel antas at de årlige bidragene til budsjettene vil måtte øke noe. Utover bidragene til drift av konvensjonen har Norge jevnlig gitt frivillige bidrag til støtte for utviklingslandenes deltakelse og til parter som har organisert spesielle møter med henblikk på gjennomføring av konvensjonen eller forhandlinger vedrørende Kyotoprotokollen (Partskonferanser, workshops og lignende). Denne type aktiviteter vil være avhengig av frivillige bidrag også i tiden fremover.