Vedlegg 1: Brev fra Finansdepartementet v/finansministeren til finanskomiteen v/saksordfører Heidi Larssen, datert 21. mars 2002
- Dokument nr. 8:76 (2001-2002) Forslag om å be Regjeringen gjennomføre tiltak for å sikre fri konkurranse på markedet for kommunale tjenestepensjonsordninger
- Hovedpunkter
- Nærmere vurdering av forslaget i Dokument nr. 8:76
Jeg viser til Dokument nr. 8:76 (2001-2002) Forslag fra stortingsrepresentantene Per Sandberg, Siv Jensen og Gjermund Hagesæter om å be Regjeringen gjennomføre tiltak for å sikre fri konkurranse på markedet for kommunale tjenestepensjonsordninger, oversendt 7. mars 2002 til finansministerens uttalelse.
I forslaget vises det til utsagn fra daværende administrerende direktør i Vital Forsikring ASA Gunn Wærsted om at "KLPs privilegier" bør fjernes slik at livsforsikringsselskapene kan konkurrere på like vilkår. Forslagsstillerne mener at konkurransen i markedet for kommunale tjenestepensjonsordninger ikke fungerer tilfredsstillende og de peker på ulike sider ved markedet som medvirker til dette. Blant annet anføres at følgende momenter gjør seg gjeldende:
Innledningsvis påpeker forslagsstillerne at KLP har fått dispensasjoner fra lov om forsikringsvirksomhet, blant annet knyttet til premier, jf. loven § 7-6. I Dokument nr. 8:76 side 2 heter det:
"Denne dispensasjonen innebærer at KLP fortsetter kryssubsidieringen ved å beregne gjennomsnittspriser for alle kommunekunder. Ved å unnlate å konkretisere kostnader, inntekter mv. som er knyttet til hver enkelt forsikringskontrakt, bidrar dette til å begrense konkurransen i næringen og vanskeliggjør en sammenligning av priser mellom leverandørene."
Forslagsstillerne setter videre søkelys på forskrift av 27. november 1991 nr. 757 om rett til overføring av oppsamlede midler knyttet til kollektiv eller individuell livs- eller pensjonsforsikring (flytteforskriften), og muligheten for å flytte offentlige tjenestepensjonsordninger fra KLP. I forskriftens § 3-8 annet ledd annet punktum er det gitt en bestemmelse om at det for kollektiv pensjonsforsikring som er basert på at forsikringsforholdet må løpe gjennom hele året for å sikre finansieringen av de forsikrede ytelser, kan avtales at forsikringen skal opphøre ved et årsskifte. Oppsigelsen må i så fall foreligge senest to måneder før det aktuelle årsskiftet. Forslagsstillerne mener at muligheten til å avgrense flytteadgangen fra KLP til en gang i året er "et betydelig konkurransehinder".
Det settes videre fokus på Overføringsavtalen, og på side 3 i Dokument nr. 8:76 trekkes det blant annet fram at:
"KLP garanterer for foretak på samme måte som for kommuner. (…) Kommunale foretak som er kunder i private livselskaper kan ikke være med i Overføringsavtalen da ingen påtar seg pensjonsforpliktelsene dersom de går konkurs."
Forslagsstillerne mener bestemmelsene om flytting av forsikringer i HTA virker konkurransehemmende og favoriserer KLP. I HTA (2000-2002) pkt. 2.1.8 er det gitt bestemmelser som gjelder ved skifte av selskap/pensjonskasse. I annet ledd heter det at en tjenestepensjonsordning skal være basert på et finansieringssystem som er kjønnsnøytralt og som ikke virker utstøtende på eldre arbeidstakere. Etter forslagsstillernes vurdering er det en aktuell problemstilling hvordan bestemmelsen skal tolkes.
Innholdet i nevnte bestemmelse er også relevant i forhold til en sak som har gått for Arbeidsretten siden 1999, og der LO og Norsk Kommuneforbund har saksøkt 11 kommuner som flyttet sine pensjonsordninger fra KLP.
I lys av de omtalte momenter mener forslagsstillerne at det er nødvendig å utrede og gjennomføre tiltak slik at aktørene i markedet konkurrerer på like vilkår og "for at intensjonene som lå til grunn for utformingen av forsikringsvirksomhetsloven § 7-8 også blir oppfylt i forhold til kommunale tjenestepensjonsordninger". Det heter videre på side 3 i Dokument nr. 8:76:
"En nærliggende måte å gjøre dette på vil være å lovfeste et forbud mot at bestemmelser om pensjon i tariffavtaler eller individuelle arbeidsavtaler utformes slik at de reelt er til hinder for at pensjonsordninger flyttes fra et forsikringsselskap til et annet.
Dette spørsmålet er av sentral betydning for finansinstitusjonenes generelle rammebetingelser, og kan ha tilknytning blant annet til det arbeid som for tiden pågår i Banklovkommisjonen om utredning av regler for finansinstitusjoners/finansforetaks virksomhet. Det kan derfor være et alternativ at Banklovkommisjonen bes vurdere også dette spørsmål. Forslagsstillerne mener Regjeringen på denne eller annen måte bør utrede tiltak for å sikre fri konkurranse på markedet for kommunale tjenestepensjonsordninger, og deretter fremme forslag om nødvendige lovendringer for Stortinget."
Som omtalt i Dokument nr. 8:76 fremmet Erna Solberg og undertegnede i februar 2000 et forslag om å be Regjeringen gjennomføre tiltak for å sikre fri konkurranse på markedet for kommunale pensjonsordninger. Et flertall i finanskomiteen, alle medlemmene unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, uttrykte at det er ønskelig å fjerne konkurransehindre når det gjelder forsikringsordninger for kommunalt ansatte. På denne bakgrunn ble det gitt en omtale av markedet for kommunale pensjonsordninger i Kredittmeldinga 1999, og Regjeringen Stoltenberg ga uttrykk for at behovet for eventuelle tiltak ville bli nærmere vurdert, blant annet på grunnlag av innstillingen til det såkalte Overføringsutvalget.
Regjeringen mener det er viktig å sikre at konkurransen fungerer i markedet for kommunale pensjonsordninger, og at det ikke legges unødige hindringer for dette. Jeg vil i denne sammenheng vise til at det fra myndighetenes side ble holdt et muntlig innlegg for EFTA-domstolen i den omtalte arbeidsrettssaken mot enkelte kommuner som har flyttet sine pensjonsordninger fra KLP. I innlegget viste man blant annet til finanskomiteens flertallsvurdering av at det er ønskelig å fjerne konkurransehindre i det aktuelle marked, man understreket retten til å flytte forsikrings- og pensjonskontrakter som er nedfelt i forsikringsvirksomhetsloven § 7-8, og man argumenterte for at kun bestemmelser i tariffavtalene som ivaretar sosiale formål, og som er nødvendige for å ivareta slike hensyn, skal unntas fra EØS-avtalens konkurranseregler i artikkel 53 og 54.
Jeg vil understreke at uansett utfall i den konkrete saken i Arbeidsretten, vil myndighetene kunne velge å foreta endringer i regelverket med sikte på å styrke konkurransen i tjenestepensjonsmarkedet i kommunal sektor.
I forhold til Overføringsavtalen vil jeg vise til Overføringsavtaleutvalgets utredning NOU 2000: 28 Tjenestepensjon etter skifte av arbeidsgiver og strukturendringer i offentlig sektor. Utvalget har hatt som siktemål å bedre konkurransesituasjonen innen det offentlige tjenestepensjonsmarkedet generelt, og drøftet ulike modeller som innebærer at offentlige foretak skal kunne etablere pensjonsordninger i andre livsforsikringsselskap enn KLP og samtidig tilknyttes Overføringsavtalen.
En problemstilling har sammenheng med at visse deler av ytelsene i offentlige tjenestepensjonsordninger etter Kredittilsynets vurdering ikke kan forsikres gjennom løpende premie i et privat forsikringsselskap. Dette gjelder eksempelvis G-regulering av løpende pensjoner og oppsatte rettigheter, muligheten til å fratre stilling med pensjon etter 85-års-regelen, og bruttogarantien i forbindelse med samordning av tjenestepensjon med faktisk utbetalte folketrygdytelser. Utvalgets primære løsning har vært den såkalte garantimodellen der det stilles garanti, eksempelvis fra en kommune, for disse delene av ytelsene. Det ble imidlertid pekt på at det kan bli vanskelig for det enkelte offentlige foretak å finne en garantist. Subsidiært har utvalget foreslått en modell med betingede ytelser som innebærer at dersom det ikke er mulig å skaffe garantist eller tegne forsikring for denne typen ytelser, kan man likevel la foretaket ha tjenestepensjon med Overføringsavtale i et vanlig forsikringsselskap. Dersom foretaket går konkurs eller opphører på annen måte, kan det ikke innhentes tilleggspremie for de deler av ytelsen som ikke er forsikringsbare, og pensjonisten vil i dette tilfellet ikke være fullt sikret. Jeg viser for øvrig til utfyllende omtale i NOU 2000: 28, som er til behandling i Arbeids- og administrasjonsdepartementet.
I Dokument nr. 8:76 (2001-2002) heter det blant annet på side 3:
"KLP garanterer for foretak på samme måte som for kommuner. Det kan stilles spørsmål ved om det er i strid med kommuneloven at kommuner indirekte garanterer for andres næringsvirksomhet. Kommunale foretak som er kunder i private livselskaper kan ikke være med i Overføringsavtalen da ingen påtar seg pensjonsforpliktelsene dersom de går konkurs."
Avsnittet er forelagt Kommunal- og regionaldepartementet som i brev av 15. mars 2002 skriver:
"Kommuneloven gjelder ikke for KLP´s virksomhet. Kommuneloven er heller ikke til hinder for at kommunene er deltakere i KLP. Etter vår vurdering vil det således ikke være i strid med kommuneloven at KLP garanterer for foretak på samme måte som for kommuner."
I forhold til flytteforskriften § 3-8 annet ledd annet punktum er Kredittilsynet forespurt om behovet for bestemmelsen om at det for kollektiv pensjonsforsikring som er basert på at forsikringsforholdet må løpe gjennom hele året for å sikre finansiering av de forsikrede ytelser, kan avtales at forsikringen skal opphøre ved et årsskifte. I brev av 12. mars 2002, jf. vedlegg, har Kredittilsynet vist til tidligere korrespondanse med departementet, blant annet tilsynets brev av 20. mai 1998, der det heter om KLP:
"Bestemmelsen i vedtektene fastsetter nå at oppsigelsesfristen er to måneder med virkning fra kalenderårets slutt. Dette innebærer at ved oppsigelse i perioden 1.1. til 31.10. vil flytting finne sted ved årets slutt. KLPs forpliktelser/forsikringsansvar overfor de medlemmer som omfattes av flyttingen opphører altså når forsikringen opphører, m.a.o. ved kalenderårets slutt.
Etter Kredittilsynets oppfatning vil den endring som nå er vedtatt når det gjelder Fellesordningens vedtekter i stor grad redusere eventuelle problemer ved flytting av ordninger fra KLP til andre pensjonsinnretninger.
Departementet ber som nevnt over om Kredittilsynets vurdering av om det er mulig å videreføre systemet med felles beregning av premier i KLP dersom opphør ikke lenger skjer med virkning fra årsskiftet. Etter Kredittilsynets mening kan KLPs forsikringstekniske premie- og beregningsgrunnlag ikke videreføres i sin nåværende form under gjeldende forsikringsvirksomhetslov dersom flytting skal kunne foretas utenom årsskiftet. KLPs pensjonssystem (med sikring av lønns- og G-regulering) og tilhørende premieberegningssystem og avsetningsmodell er som kjent basert på en finansieringsmodell hvor alle forpliktelser først er fullfinansiert ved årets slutt. Dersom KLP blir pålagt å flytte pensjonsordninger på andre tidspunkter (enn ved årets slutt) vil det være ubalanse mellom forpliktelser og tilhørende fondsmidler. Det er derfor etter Kredittilsynets oppfatning heller intet alternativ å pålegge KLP å flytte midler som motsvarer forsikringstakerens/kommunenes forpliktelser, da deler av denne forpliktelsen ikke er finansiert i KLP før ved utgangen av året. Under et slikt alternativ ville for øvrig selskapet opptre i strid med sentrale bestemmelser i forsikringsvirksomhetsloven. Dette gjelder § 7-5 (fordeling av kostnader, tap, inntekter og fond mv.) og § 8-2 (forsikringsfond i livsforsikring). Dette vil i prinsippet gjelde uavhengig av pensjonsordningens størrelse."
I brev fra Kredittilsynet av 12. mars 2002 pekes det videre på at det for tiden er 349 kommuner som har pensjonsordning i KLP, 68 kommuner har pensjonsordning i andre forsikringsselskap og 17 kommuner har egne pensjonskasser. Av fylkeskommunene har 16 pensjonsordning i KLP, to har egne pensjonskasser og én har etablert eget livsforsikringsselskap. Kredittilsynet peker videre på at det i KLP er et relativt stort antall kommuner og kommunale foretak som hvert år vurderer å flytte pensjonsordningen sin. I løpet av de siste 3 årene har det totalt vært ca. 140 kommuner og kommunale foretak som har vurdert flytting. Antallet som faktisk valgte å flytte var 26 i 2000 og 15 i 2001.
Kredittilsynet uttrykker i sitt brev av 12. mars 2002 at det ikke kan se at det er grunnlag for å komme til andre konklusjoner enn i 1998, og mener at det ikke er behov for å endre flytteforskriften § 3-8. Det vises til utfyllende omtale i vedlagte brev fra tilsynet. Jeg tar foreløpig Kredittilsynets vurderinger til etterretning.
Som omtalt over er det igangsatt arbeid for å bedre konkurransesituasjonen i markedet for kommunale tjenestepensjonsordninger. I Arbeids- og administrasjonsdepartementet foretas det også en konkurranseanalyse av dagens marked(er) for offentlige tjeneste-pensjonsordninger. På bakgrunn av det foreliggende Dokument 8-forslag og innhentede kommentarer, har jeg merket meg at det synes som om ulike parter vurderer konkurransesituasjonen og betydningen av eventuelle konkurransehindre noe ulikt. I lys av det tallmaterialet Kredittilsynet presenterer, mener jeg at det må kunne sies å være konkurranse i det aktuelle markedet på nåværende tidspunkt. Imidlertid kan det nok stilles spørsmål ved de faktorer og insentiver som driver konkurransen. Det kan eksempelvis være noe usikkert om de produkter som tilbys er sammenlignbare og forståelige for kommunene.
Etter gjeldende forsikringsvirksomhetslov kan ikke livsforsikringsselskaper utligne premieforskjeller grunnet kjønns- eller alderssammensetning, over flere forsikringstakere. Det er ikke andre forsikringsselskaper som har tilsvarende dispensasjon fra forsikringsvirksomhetsloven § 7-6 som KLP. KLPs særstilling er blant annet historisk betinget. Finansdepartementet vil peke på at da departementet opprettholdt tidligere gitte dispensasjoner i brev til KLP av 8. mai 1998 het det:
"Departementet har ved utformingen av vilkårene særlig lagt vekt på at de dispensasjoner KLP har, er begrunnet i at KLP til nå kun har tegnet forsikring på kommunalt ansatte. Det er også under noe tvil departementet har besluttet å videreføre de nåværende dispensasjoner."
I utgangspunktet antar jeg derfor at et system der alle selskaper tilbyr kommunale pensjonsordninger etter lignende premieberegningssystem som KLP er lite aktuelt og ønskelig. Jeg støtter i denne sammenheng forslagsstillernes vurdering om at premieberegningssystemer med kryssubsidiering har elementer i seg som kan virke tilslørende og i utgangspunktet ikke er forenlige med de prinsipper som er lagt til grunn for et godt fungerende marked. Disse ulemper vil neppe bli mindre i tilfeller der flere selskaper benytter et prinsipp med "gjennomsnittsberegning" av premie i betydningen at forsikringsteknisk utregnet premie blir utlignet på flere forsikringstakere. Man vil kunne oppleve ustabile og lite forutsigbare løsninger. I denne sammenheng vises for øvrig til at vurderinger foretatt av Kvidalutvalget i forhold til private pensjonsordninger, jf. NOU 2001: 27 Om kjønnsnøytralitet i pensjonsordninger i privat sektor, vil være relevante. Utredningen er nå til behandling i Finansdepartementet.
Jeg antar at det vil være hensiktsmessig å oversende problemstillinger knyttet til premieberegning i, og flytting fra, KLP til Banklovkommisjonen for en nærmere vurdering og for utarbeidelse av forslag til eventuelle tiltak. Etter min vurdering kan dette være naturlig i lys av at Banklovkommisjonen har tatt sikte på å behandle beslektede problemstillinger som flytting av forsikringskontrakter, jf. NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning avsnitt 1.2. Jeg er kjent med at dette arbeidet nå pågår i Banklovkommisjonen.
Jeg har videre merket meg enkelte utsagn presentert i KLP-Avisen nr. 2 2002. Her uttaler en av advokatene for Norsk Kommuneforbund/LO i omtalte sak for Arbeidsretten at "samtlige kommuner som i ettertid har valgt å gå ut av KLP også vil bli saksøkt fortløpende". I denne sammenheng vil jeg igjen understreke at Regjeringen legger stor vekt på at det skal være tilstrekkelig konkurranse og reell flytterett innenfor alle deler av forsikringsmarkedet, også når det gjelder kommunale pensjonsordninger i tiden framover. Trusselen om rettssak kan selvsagt redusere flyttetilbøyeligheten, og derfor redusere konkurransen.
De problemstillinger som gjør seg gjeldende i forhold til markedet for kommunale pensjonsordninger er svært komplekse og de berører en rekke ulike parter. Eventuelle tiltak som settes i verk vil måtte ta hensyn til, og ses i sammenheng med, det arbeid som allerede foregår på området.