Dok. nr. 8:50 (2001-2002) - Forslag fra stortings­representantene Per Sandberg, Jan Arild Ellingsen og Karin S. Woldseth til tiltak mot bruk av trusler, vold og kjønnslemlestelser i utsatte familiemiljøer

Jeg viser til Kommunalkomiteens brev av 12. februar 2002 vedlagt Dok. nr. 8:50 hvor stortingsrepresentantene Per Sandberg, Jan Arild Ellingsen og Karin S. Woldseth i for­slag I foreslår at Stortinget ber Regjeringen:

• 1. Fremme de nødvendige forslag for å innføre obligatorisk helsekontroll hvert år av piker og unge kvinner som befinner seg i risikogruppene for kjønnslemlestelse.

• 2. Fremme forslag om ansvarliggjøring av foreldre for gjennomført og avdekket kjønnslemlestelse.

• 3. Fremme forslag om å øke strafferammen for vold og trusler mot egne familiemedlemmer.

• 4. Utrede muligheten for tilbakekallelse av tildelte norske statsborgerskap.

• 5. Fremme forslag om å innføre forsørgelsesevne og disponering av egen egnet bo­lig for den herboende ektefellen som betingelse for familiegjenforening i Norge med utenlandsboende ektefelle.

• 6. Fremme forslag om at det ikke gis familiegjenforening i Norge for ektepar med mindre begge ektefeller har fylt 24 år.

• 7. Fremme forslag om et generelt forbud mot ekteskap mellom fetter og kusine, med mulighet for dispensasjon for dokumenterte kjærlighetsekteskap.

• 8. Fremme forslag om at det ikke gis familiegjenforening for utenlandske ektefeller når det dreier seg om tvangsekteskap.

La meg innledningsvis få kommentere at en rekke av disse punktene har Regjeringen til vurdering som ledd bl.a i oppfølging av handlingsplan mot ekteskap, vi vil i løpet av kort tid (sannsynligvis før påske) konkludere på hva vi vil følge videre opp. Komiteens øns­ke om en rask tilbakemelding innebærer at dette vil skje før vi er ferdig med denne vurderingen. Svarene blir derfor noe drøftingspreget. Hvis Stortinget ikke vil avgi inn­stilling raskt, vil vi om noe tid kunne gi en mer utdypet presentasjon og klarere konklu­sjoner.

Ad. punkt 1

Helsekontroll av barn og unge er allerede en lovbestemt oppgave som kommunen etter kommunehelse­tjenesteloven er pliktige å tilby, jf, kommunehelsetjenesteloven § 1-3. Helsekontrollene er et frivillig tilbud på linje med så godt som alle andre helsetjeneste­tilbud til befolkningen.

Jeg er kjent med at Helsedepartementet av flere grunner er skeptisk til å innføre en ob­ligatorisk kontroll.

Undersøkelse er i dag frivillig og det er nær sagt 100% oppslutning om helsestasjonstil­budene. For de få som uteblir legges det ofte ned et betydelig arbeid fra helsestasjo­nens side for å få foreldrene til å benytte seg av tilbudet. En søker så tidlig som mulig å etablere et tillitsforhold til foreldrene og gi dem forståelse av nytten av å delta i kontrol­lene.

En innføring av obligatorisk helsekontroll vil ikke nødvendigvis føre til at en får større oppslutning om kontrollene enn i dag. Det kan like gjerne virke motsatt ved at det blir vanskeligere å etablere et tillitsforhold til foreldrene. Enkelte kan, dels av ubegrunnet frykt, kulturell bakgrunn etc, komme til å reagere mot en obligatorisk kontroll med å holde barna borte fra helsestasjonen fra fødselen av.

Spørsmålet om effekten av et lovpåbud vil også ha sammenheng med hvilke reaksjoner det får å utebli fra kontrollen. Følger det ingen sanksjoner med plikten til å møte til kontroll, vil det som i dag være vanskelig for helsetjenesten å gjennomføre plikten. Føl­ger det sanksjoner med, kan det forsterke tendensen til at noen vil velge å holde barna borte fra kontrollen, jf ovenfor.

I dag er det en omfattende helseundersøkelse ved 2 års alder. Ved 4 års alder er det synsundersøkelse og målrettet undersøkelse av andre forhold som det utfra journal og foreldreopplysninger er grunn til å følge opp nærmere. Helsestasjonene er også viktig for jenter som er kjønnslemlestet slik at de kan få nødvendig støtte og hjelp.

Statens helsetilsyn har utgitt Veileder for helsepersonell i Norge om kvinnelig omskjæ­ring IK-2723. Veilederen skal være til hjelp for helsepersonell og skape større åpenhet omkring spørsmålet om kjønnslemlestelse av kvinner. Det fokuseres på betydningen av et nært samarbeid med innvandrermiljøer hvor kjønnslemlestelse er vanlig, for å bidra til en holdningsendring som tar avstand fra en slik praksis. Betydningen av dialog, sam­arbeid og tillit fremheves som svært viktig i arbeidet for å forebygge og følge opp kjønnslemlestelse. Veilederen skal supplere tidligere utgitt materiale om innvandrere og flyktninger hvor det finnes retningslinjer om helseundersøkelser til nyankomne flyktninger og asylsøkere.

Som en oppfølging av denne veilederen har Helsetilsynet utarbeidet rundskriv (IK-20/2001) til landets helsepersonell om rettslige problemstillinger i forhold til kvinnelig omskjæring. Rundskrivet presiserer de vurderingstemaene som gjelder helsepersonells taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett. Til sammen bidrar dette veiled­ningsmaterialet til å styrke helsestasjonenes kompetanse om problematikken knyttet til kjønnslemlestelse. Materialet er tilgjengelig på Internett.

Det vil være vanskelig å rette et slikt påbud om årlig obligatorisk kontroll av alle piker og unge kvinner mot en bestemt gruppe uten at dette virker diskriminerende mot den gruppen det gjelder. Et slikt påbud vil være i strid med prinsippet om ikke-diskriminering som kommer til uttrykk i en rekke menneskerettighetskonvensjoner.

Erfaringer fra andre land viser også at samarbeid er det virkemiddel som oftest fører frem og virker forebyggende.

På denne bakgrunn vil jeg ikke anbefale at det fremmes forslag om å innføre obligato­risk helsekontroll hvert år av piker og unge kvinner som befinner seg i risikogruppene for kjønnslemlestelse, men vil understreke at vi ser nærmere på om stikkprøve helse­kontroller skal gjennomføres.

Ad. punkt 2

I 1995 ble lov om forbud mot kjønnslemlestelse vedtatt av Stortinget (lov 15. desember 1995 nr. 74). Loven setter forbud mot kjønnslemlestelse av jenter. Loven rammer den som forsettlig "skader" en kvinnes kjønnsorgan eller som "påfører det varige forand­ringer". Disse vilkårene vil være oppfylt ved de fleste former for kjønnslemlestelse og ved rekonstruksjon av slike inngrep etter fødsel.

Den som overtrer forbudet kan straffes med bøter eller fengsel i inntil 3, 6 eller 8 år, alt etter hvor alvorlige følger inngrepet har.

Den som medvirker til at en kvinne kjønnslemlestes kan straffes på samme måte som den som utfører selve inngrepet. Dette har den konsekvens at foreldre vil kunne straf­fes om de fysisk eller psykisk medvirker til at jenta eller kvinnen blir kjønnslemlestet. Det skal ikke mye til for at det foreligger medvirkning i lovens forstand. Grensen vil være overskredet hvis foreldrene presser eller overtaler sin datter til å få inngrepet ut­ført. Loven gjelder både i Norge og utlandet. Det betyr at den som har utført eller med­virket til inngrepet, og som er norsk statsborger eller hjemmehørende i Norge, ikke er fritatt for straff selv om selve inngrepet foretas utenfor landets grenser.

Helsedepartementet sendte 13. februar ut pressemelding om at departementet har laget informasjonsbrosjyre om lov om forbud mot kjønnslemlestelse. Både loven og informa­sjon om lovforbudet finnes nå på syv språk i tillegg til norsk. Brosjyren skal blant annet være til hjelp for helsepersonell i kontakten med foreldre. I tillegg til lovteksten inne­holder brosjyren informasjon om formålet med loven, begrepet kjønnslemlesting, hvil­ke inngrep lovforbudet gjelder, hvem som rammes av lovens forbud og at loven gjelder både inngrep som skjer i Norge og i utlandet. Brosjyren er en oppfølging av Regjering­ens handlingsplan mot kjønnslemlestelse.

Videre ansvarliggjøres foreldre etter dagens lovgivning i barnelova av 8. april 1981 nr. 7 § 30 om innholdet i foreldreansvaret. Bestemmelsen sier blant annet at barnet ikke må bli utsatt for vold eller på annen måte bli behandlet slik at den psykiske eller fysiske helsen blir utsatt for skade eller fare.

Jeg kan på denne bakgrunn ikke se at det kan være behov for ytterligere ansvarliggjø­ring av foreldre i lovgivningen.

Ad. punkt 3

Dette spørsmålet hører inn under Justisdepartementet som anser at de ordinære straf­ferammene for vold er tilstrekkelig vide til at vold mot egne familiemedlemmer kan straffes strengt nok. For legemsfornærmelser er strafferammen bøter eller fengsel inntil 6 måneder, men inntil 3 år dersom legemsfornærmelsen har skadefølge. Ved betydelig skade eller død, heves strafferammen til 5 år. Mer relevant for de forholdene som er beskrevet i dokument nr. 8:50 (2001-2002), er antakelig strafferammene for legemsbe­skadigelser. For ordinær legemsbeskadigelse er straffen fengsel inntil 3 år, men inntil 6 år ved blant annet sykdom eller arbeidsuførhet utover 2 uker, og inntil 8 år dersom føl­gen er død eller betydelig skade. Og grov legemsbeskadigelse straffes med fra 2 til 15 års fengsel, men inntil 21 år dersom det er handlet med overlegg og forbrytelsen har hatt døden til følge.

Felles for alle de straffebudene som er gjennomgått, er at straffen forhøyes dersom handlingen er begått under spesielt oppregnede omstendigheter (blant annet på en særlig smertevoldende måte), eller under andre særdeles skjerpende omstendigheter. Ved avgjørelsen av om handlingen er begått under andre særdeles skjerpende omsten­digheter, skal det blant annet legges særlig vekt på om den har karakter av mishand­ling.

Innenfor disse strafferammene fastsetter retten en passende straff i det enkelte tilfellet.

Straffen for trusler er bøter eller fengsel inntil 3 år. Under særdeles skjerpende omsten­digheter - som er de samme som dem som gjelder for legemskrenkelser, jf. ovenfor - kan fengsel inntil 6 år idømmes.

Straffelovkommisjonen legger mars 2002 fram sin utredning om nye straffebestemmel­ser, herunder om trusler. Jeg anser det derfor hensiktsmessig å ta stilling til om straffe­rammene for trusler er vide nok i forbindelse med at Straffelovkommisjonens forslag skal følges opp. Vi gjennomgår for øyeblikket sammenhengen mellom disse straffe­rammene og utvisningsregelverket for å se om det er et område vi bør gjøre endringer på.

Ad. punkt 4

Jeg forstår det slik at forslagsstillerne ønsker at det utredes om personer som er innvil­get norsk statsborgerskap ved søknad eller melding, skal kunne få tilbakekalt statsbor­gerskapet, dersom de begår straffbare handlinger etter at de har blitt norske statsbor­gere.

Det er i dag ikke hjemmel til å kunne tilbakekalle norsk statsborgerskap i disse tilfelle­ne. I Den europeiske konvensjon om statsborgerskap av 1997 (Europarådet) er det regnet opp i hvilke tilfeller det i nasjonal lovgivning kan gis bestemmelser om tap av statsborgerskap. Straffbare forhold begått etter at en person er innvilget statsborger­skap i landet, er ikke med i den oppregningen. Det ville således være brudd på denne konvensjonen å gi slike regler som foreslått. Norge har undertegnet konvensjonen og det arbeides nå med ratifikasjon av den.

Dersom man innførte en regel om tilbakekall på grunn av nye straffbare forhold, ville det innebære at man etablerte en ny type ikke fullverdige statsborgerskap, sammenlig­net med statsborgerskapet til personer som er født norske. Jeg kan ikke se at det er grunn til å innføre slik regler.

Ad. punkt 5

Utlendingsloven har som hovedregel at underhold må være sikret for den som søker om familiegjenforening. Loven har også regler om unntak fra underholdskravet, og om adgang til å dispensere fra kravet i visse tilfelle.

Når en utenlandsk borger søker familiegjenforening med sin ektefelle i Norge, er det vanligvis en forutsetning at underhold er sikret. Det er imidlertid unntak fra under­holdskrav dersom den som bor i Norge har asyl her, er overføringsflyktning, eller har fått innvilget oppholdstillatelse på humanitært grunnlag etter søknad om asyl. Normalt dispenseres det fra underholdsplikten når herboende er norsk borger, eller når sterke menneskelige hensyn tilsier det.

Å være "sikret underhold" betyr at søkeren må kunne forsørge seg selv, eller bli forsør­get av den som han eller hun søker gjenforening med. Tilstrekkelig underhold kan sik­res gjennom arbeidsinntekt, pensjon eller på annen måte. Utlendingsdirektoratet legger til grunn at samlet inntekt for søker og herboende minst tilsvarer lønnstrinn én i statens lønnsregulativ.

Det er mulig å endre reglene og stille strengere vilkår for familiegjenforening slik for­slagsstillerne ønsker, bl.a. ved å ta bort unntaksbestemmelsene eller heve underholds­kravet og eventuelt stille krav til disponering av egen bolig for ektefellene. Dette ville imidlertid gjøre det langt vanskeligere for mange utlendinger i Norge, særlig nyankom­ne som hadde et etablert familieliv før de kom til Norge, å oppfylle vilkårene. Hensikten med forslagene i Dok 8:50 er slik jeg oppfatter det først og fremst rettet mot å stille kla­rere forsørgelseskrav for de som har bodd i Norge lenge. Jeg tror det er riktig å gjen­nomgå disse reglene bl.a fordi praksis synes å være "romsligere" enn regelverket fak­tisk er. Hvis vi skal gjøre store endringer, må det gjelde både nordmenn av "norsk et­nisk" bakgrunn og nordmenn med minoritetsbakgrunn. Samtidig må vi sikre oss at reg­lene våre ikke tvinger norsk ungdom tilbake til sine foreldres hjemland. Eller at strenge forsørgelseskrav tvinger ungdom vekk fra utdanning og ut i yrkeslivet. Det er derfor behov for å gjennomgå hvilke konsekvenser endringer i regelverket vil ha før man konkluderer med at det skal skje større tilstramninger.

Ad punkt 6

Det er nokså vanlig blant innvandrere å inngå ekteskap i relativt ung alder på tidspunkt hvor de kanskje også bor hjemme hos sine foreldre. I likhet med forslagsstillerne ser også jeg at ekteskapsinngåelser i høyere alder kan bidra til å forhindre arrangerte ekte­skap hvor hovedmotivet er å sikre at ytterligere en person fra hjemlandet skal få opp­holdstillatelse i Norge gjennom reglene om rett til familiegjenforening. Det bør være et mål i arbeidet å få faktisk gifte alder høyere. Fra et menneskerettighetsperspektiv me­ner jeg likevel at det er uholdbart å innskrenke innvandrerbefolkningens rett til å stifte og leve et familieliv på en slik måte. Alle myndige personer i Norge kan lovmessig inn­gå ekteskap. Slik jeg ser det fremstår det derfor som diskriminerende å frata personer under 24 år muligheten til å få sin utenlandske ektefelle til Norge. Det er imidlertid ikke slik at menneskerettighetenes vern om familielivet, gir en ubetinget rett til å utøve fami­lielivet her. Forslagsstillerne peker på alternativet å innføre et krav om tilknytning til Norge i familiegjenforeningssaker. Familiegjenforening mellom ektefellene skal da kunne skje i det land hvor den samlede tilknytning for ektefellene er størst. Siden vi i disse saker ikke bare står overfor konfliktsituasjoner som er begrunnet i ønske om oppholdstillatelse i Norge, men også konflikter hvor kulturtradisjoner, angst mot fornorskning presser ungdom, så kan konsekvensen av slike forslag bli ikke bare tvangsgiftning, men også tvangsflytting av ungdommene. Jeg mener de norske reglene ikke må bidra til en slik mer belastning overfor ungdom. En slik ordning forutsetter at skjønnsmessige kriterier oppstilles som vurderingstema for hvorvidt det foreligger tilstrekkelig tilknytning til Norge i den enkelte sak. Ordningen vil derfor være vanskelig for myndighetene å håndheve blant annet av hensyn til forvaltningsmessige krav om likebehandling, og etter min mening gi ektefellene for svak forutberegnelighet. Jeg er kjent med at den danske regjeringen har gått inn for å innføre regler som forslagsstil­lerne her foreslår. Regjeringen har imidlertid ingen planer om å gjøre det samme. Jeg vil for øvrig peke på at det nylig nedsatte lovutvalget for gjennomgang av utlendings­lovgivningen innenfor sitt mandat vil se nærmere på reglene som gjelder på utlendings­området i de andre nordiske landene.

Ad. punkt 7

Ekteskapslovgivningen hører inn under barne- og familieministerens ansvarsområde, og jeg er kjent med at det departementet ikke støtter dette forslaget. På samme måte som barne- og familieministeren mener jeg at et generelt forbud mot ekteskap mellom fettere og kusiner ikke er en god løsning for å få bukt med tvangsekteskap. Tvangsek­teskap er forbudt ved norsk lov, og det er et stort problem som gjelder en liten gruppe i Norge. Å innføre generelle forbud, eller å foreta generelle lovendringer for å løse noen spesielle saker er ikke velegnet.

Et slikt forbud i Norge kan omgås ved at søskenbarn gifter seg utenlands. Når søsken­barn inngår ekteskap i utlandet, vil dette bli lagt til grunn som gyldig i Norge, selv om vi skulle sette et forbud mot dette i vår ekteskapslov, med mindre vi sier at et slikt ekte­skap strider mot norsk rettsfølelse. Det gamle lovforbudet om ekteskapsinngåelse mel­lom søskenbarn ble opphevet før 1918, og etter det har flere nordmenn uten utenlandsk opprinnelse giftet seg med sine søskenbarn.

Et slikt forbud vil ramme de søskenbarna som av kjærlighet og fri vilje virkelig ønsker å inngå ekteskap. Denne problemstillingen foreslås løst med en dispensasjonsadgang. Jeg mener at det å bedømme hvorvidt det foreligger et kjærlighetsekteskap eller ikke, er vanskelig. Dette fordi det ikke blir krevet i forhold til andre ektepar og ikke minst fordi det vil være meget vanskelig å kontrollere et slikt vilkår. I forslagets kommentarer står det at det kan gis tillatelse etter en vurdering basert på normal saksbehandling. Det er ikke klart hva forslagsstillerne har tenkt seg som normal saksbehandling. Etter gjeldende regler må partene fylle ut egenerklæringer og legge frem de nødvendige be­vis, for eksempel for at vedkommende ikke er gift fra før. Tenker man seg at partene i tillegg skal svare skriftlig og/eller muntlig på spørsmålet om det foreligger kjærlighets­ekteskap, eller skal vigsleren intervjue paret om dette. En slik regel vil uansett være vanskelig å praktisere. En dispensasjonsadgang vil dessuten være lite hensiktsmessig, fordi den med sannsynlighet vil være relativt lett å omgå.

Ad. punkt 8

Familiegjenforeningsreglene i utlendingsloven er gitt for å sikre et familieliv basert på frivillighet. Dersom en utlending har blitt tvunget til å inngå ekteskap, og gir uttrykk for at han/hun ikke vil leve sammen med den andre, vil søknaden bli avslått. Vilkåret i ut­lendingsforskriften om at partene skal bo sammen vil ikke være oppfylt. Hvis partene til tross for at det forelå et element av tvang ønsker å fortsette ekteskapet og å bo sammen og dette fremstår som sannsynlig, er ikke tvangen som ble benyttet ved ekteskapsinn­gåelsen i seg selv en avslagsgrunn.

Det kan se ut til at forslagsstillerne mener at utlendingsmyndighetene bør kunne avslå en søknad om oppholdstillatelse på grunnlag av ekteskap uavhengig av om den som er tvunget inn i ekteskapet vil påberope seg tvangen. Grunnen til at den som er tvunget inn i ekteskapet ikke vil påberope seg tvangen overfor utlendingsmyndighetene (og andre), er som oftest frykt for represalier fordi søknaden om oppholdstillatelse derved vil bli avslått. Dersom utlendingsmyndighetene skulle avslå søknaden uten at parten hadde påberopt seg at det forelå tvang ved ekteskapsinngåelsen, vil vedkommende kunne risikere represalier fra de som har utøvet tvangen. Utlendingsmyndighetene ville i avslaget måtte vise til at man mente det forelå tvang ved inngåelsen. Utlendingsmyn­dighetenes vedtak ville på denne måten kunne utsette privatpersoner for represalier på grunn av et forhold de ikke selv ønsket å påberope seg utad.

En vurdering av om det er benyttet tvang, selv om partene selv ikke påberoper dette, byr på vanskelige bevisspørsmål. I situasjoner der utlendingsmyndighetene, på et eller annet stadium av saksbehandlingen, likevel blir klar over at det kan ha vært utøvet tvang ved ekteskapsinngåelsen bør det imidlertid gis råd og veiledning om hvor man kan finne hjelp og støtte dersom man vurderer å bryte ut av ekteskapet. Er det grunn til tvil om ekteskapsinngåelsen er frivillig, vil det også kunne foretas oppfølging i form av for eksempel intervjuer/avhør av partene. Dette kan også bringe på det rene om ekte­skapet er reelt og om de vil bo sammen, jf ovenfor.

Forslag Il

Stortinget ber Regjeringen legge frem et helhetlig forslag i form av en stortingsmelding til en ny integreringspolitikk basert på det grunnlag at innvandrere må tilpasse seg og følge norske lover, forskrifter, regler, tradisjoner og samfunnsnormer.

Ad. forslag II

Regjeringens integreringspolitikk er basert på respekt for den enkelte og overbevis­ningen om at kulturelt mangfold som følge av innvandring, bidrar til å berike det norske samfunnet. Integreringspolitikken er basert på at alle har rett til å hevde sine verdier, følge kulturelle tradisjoner og praktisere sin tro, forutsatt at det skjer innenfor rammen av norsk lov og grunnleggende menneskerettigheter. Jeg vil derfor ikke ta initiativ til at Regjeringen skal fremme en ny stortingsmelding om en ny integreringspolitikk som vil innebære at innvandrere og andre etniske minoriteter skal gi opp sin kulturelle eller religiøse egenart. Vi vil på den andre siden arbeide med praktiske tiltak for å bedre in­tegreringsarbeidet bl.a basert på de tiltak det var bred enighet om i forbindelse med behandlingen av St.meld. 17 i fjor vår. Videre vil vi i oppfølgingsarbeidet med hand­lingsplanene mot tvangsekteskap, omskjæring og vold mot kvinner ha fokus på praktis­ke forbedringer og nødvendige lovendringer. Regjeringens uttalte mål er å stå på ung­dommens side i kultur/generasjonskonflikter i innvandrermiljøene.