3.1 Likningen av likningskontorenes tilsatte mv.

For inntektsåret 1999 har Riksrevisjonen gjennomført en kontroll av likningen for alle tilsatte ved 62 likningskontorer. Kontrollen har avdekket følgende svakheter:

• – Det er ikke utarbeidet retningslinjer fra sentralt hold for likning av tilsatte ved likningskontorene ved bruk av DSB-systemet.

  – Skriftlige rutinebeskrivelser har bare unntaksvis vært utarbeidet lokalt.

  – Det er påvist tilfeller hvor tilsatte har liknet seg selv og/eller ektefelle/samboer og barn.

  – Det er påvist tilfeller hvor tilsatte har foretatt endring i egne og/eller ektefelles/samboers og barns likningsdata, eller gjort oppslag i DSB-systemet uten å foreta endringer.

  – Enkelte likningskontorer har ikke vært klar over muligheten for sperring av tilsatte i DSB-systemet, og det er påvist en rekke tilfeller av manglende sperring.

  – Det er påvist tilfeller hvor ikke-privilegerte brukere ved likningskontorene har vært inne på andre tilsattes likningsdata.

  – Ved større likningskontorer er opprettelse av privilegerte brukere og sperring av egne tilsatte i DSB-systemet i stor grad gjennomført, men disse mulighetene er ikke i like stor grad tatt i bruk ved mellomstore og mindre kontorer.

  – Fylkesskattekontorenes kontroller mot likningskontorene har i liten grad bidratt til tilfredsstillende kvalitetssikring av området.

Resultatene av kontrollen ble oversendt direktoratet ved Riksrevisjonens brev av 25. april 2001 hvor det bl.a. ble opplyst at den gjennomførte kontrollen for inntektsåret 1999 ikke hadde avdekket misligheter, men at det tidligere har forekommet tilfeller av at tilsatte har manipulert egne likningsdata i DSB-systemet. Det ble derfor uttalt at det ble ansett som lite tilfredsstillende at nødvendige retningslinjer for likningen av egne tilsatte ikke var blitt utarbeidet fra sentralt hold på et tidligere tidspunkt.

I Skattedirektoratets brev av 22. mai 2001 til Riksrevisjonen er det vedlagt retningslinjer for likningsbehandlingen av egne tilsatte, datert 30. april 2001. Med unntak av Oslo likningskontor skal likningen av tilsatte med nærmeste familie heretter overlates til et annet kontor i fylket. En tilsvarende ordning for tilsatte ved Oslo likningskontor vil bli vurdert fra og med likningsåret 2002. Direktoratet opplyser videre at nye retningslinjer for fylkesskattekontorenes likningskontroll av tilsatte ventelig vil foreligge innen utgangen av juni 2001. Direktoratet bemerker at Riksrevisjonens kontroller har bidratt til å skjerpe rutinene med bakgrunn i de påviste forholdene. Videre vises det til at de mislighetene som tidligere er avdekket, har medført meget strenge reaksjoner.

Riksrevisjonen tok forholdene opp med Finansdepartementet i brev av 1. juni 2001. Finansdepartementet uttaler i brev av 21. juni 2001 til Riksrevisjonen at de forholdene som er avdekket, anses som alvorlige, og departementet sier seg enig i at retningslinjer for likning av etatens tilsatte burde vært utarbeidet på et tidligere tidspunkt. Departementet uttaler imidlertid at det har vært hensiktsmessig å vente med iverksettelsen av de nye retningslinjene til likningsåret 2001 fordi likningsnemndenes kontrollfunksjon for likningen av tilsatte er bortfalt som følge av en lovendring, og fordi det foreligger vedtak om å omorganisere likningsforvaltningen. Det bemerkes at innføringen av DSB-systemet har gitt økte muligheter til å følge opp saksbehandlingen og til etterkontroll av de tilsattes likning, men at mulighetene for å sperre de tilsattes tilgang til systemet kunne vært bedre utnyttet på likningskontorene. Departementet forventer at Skattedirektoratet og fylkesskattekontorene følger opp likningskontorenes praktisering av retningslinjene slik at disse kan føre til en sikker likning av de tilsatte. Departementet vil videre følge opp manglene som Riksrevisjonen har avdekket, gjennom den løpende styringsdialogen med Skattedirektoratet.

Riksrevisjonen bemerker:

Riksrevisjonens kontroll har avdekket en rekke brudd på likningslovens ugildhetsregler. DSB-systemet har vært i landsdekkende bruk fra inntektsåret 1993, og retningslinjer for likningen av likningskontorenes tilsatte burde således vært innført samtidig eller nær opp til innføringen av DSB-systemet. Riksrevisjonen kan vanskelig se at bortfallet av likningsnemndenes kontrollfunksjon og omorganiseringen av likningsforvaltningen har vært et tilstrekkelig grunnlag for å utsette innføringen av retningslinjene fram til 2001. Riksrevisjonen vil peke på at likningskontorene har hatt for dårlig kjennskap til mulighetene for sperring i DSB-systemet ved likningen av de tilsatte. Dette skyldes blant annet mangelen på sentralt utarbeidede retningslinjer.

Riksrevisjonen forutsetter at behovet for spesielle ordninger ved Oslo likningskontor snarlig blir vurdert og avklart, og at nye retningslinjer for fylkesskattekontorenes likningskontroll blir utarbeidet som forutsatt. Riksrevisjonen ser det som viktig at fylkesskattekontorene og Skattedirektoratet følger opp at nye rutiner blir etablert og etterlevet.

Finansdepartementet har svart:

"- - - Skattedirektoratet har nå opplyst at retningslinjene for fylkesskattekontorenes likningskontroll er revidert.

...Departementet kan opplyse at skatteetaten nå ser på alternative løsninger for Oslo likningskontor for fordeling/utveksling av saker til andre kontorer. Departementet forutsetter at det før likningsbehandlingen i 2002 er innført en ordning ved Oslo likningskontor som ivaretar rutinene ellers i landet.

Departementet vil ellers peke på at behovet for administrative retningslinjer for likning av etatens egne ansatte må vurderes i forhold til de organer som har myndighet til å utføre denne likningen. Videre må det tas hensyn til hvor langt loven selv regulerer området. Gjentakelse av lovens klare krav vil normalt ikke være det viktigste ved slike retningslinjer.

Prinsippet om at ingen skal treffe likningsavgjørelse om seg selv, følger allerede av habilitetsbestemmelsen i ligningsloven § 5 nr. 1 a, og må anses vel kjent i skatteetaten. Forberedelse av egen sak er ikke absolutt forbudt, jf. ligningsloven § 3-8 nr. 5, men skal begrenses til et strengt nødvendig minimum, jf. de strenge kriteriene for dette i lovbestemmelsen. Behovet for en administrativ innskjerping av dette kan bero på de erfaringer en gjør, herunder også Riksrevisjonens undersøkelser.

Til og med 2000 var det likningsnemndene alene som hadde avgjørelseskompetansen for likningen av personalet på likningskontoret. Ligningsloven selv ga denne klare retningslinjen, i daværende § 8-4 nr. 2 bokstav c. En hadde til da ikke erfaring for misbruk som tilsa at det i tillegg behøvdes administrativ innskjerpning av denne lovbestemte ordning.

Departementet vil peke på at behovet for administrative retningslinjer kom i en helt ny stilling fra 2001, da nemndenes særlige myndighet bortfalt på dette område, uten nærmere lovregulering av hva som skulle tre i stedet. Dette nødvendiggjør en ny regulering av hvordan likningen av personalet på et likningskontor da skal utføres, ut fra habilitetshensyn og praktiske hensyn.

Ideelt sett hadde det vært ønskelig å få nærmere administrative retningslinjer noe tidligere. Departementet konstaterer imidlertid at Riksrevisjonen ikke har avdekket misligheter i sin gjennomgang. Departementet er for øvrig enig med Riksrevisjonen i at mulighetene for å sperre tilsattes tilgang til systemet kunne vært bedre utnyttet på likningskontorene. Dette forhold er nå presisert i Skattedirektoratets retningslinjer av 30. april 2001 om likningsbehandlingen av ansatte ved likningskontorene."

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at tilsatte ved likningskontorer i flere tilfeller ikke har forholdt seg i samsvar med gjeldende habilitetsregler. Riksrevisjonen har merket seg at Finansdepartementet ser alvorlig på de mangler som er påvist, og at departementet gjennom dialog med Skattedirektoratet vil følge opp at likningen av etatens tilsatte kvalitetssikres.

Finansdepartementet uttaler at forberedelse av egen sak ikke er absolutt forbudt etter dagens regelverk. Riksrevisjonen vil bemerke at denne unntaksbestemmelsen bare forutsettes anvendt i de tilfellene der utsetting ikke kan skje uten vesentlig ulempe eller skadevirkning, dvs. saker der det er viktig med rask handling. Riksrevisjonen kan ikke se at dette er tilfellet i de sakene som er omfattet av kontrollen. Ved bruk av sperrrefunksjonen i DSB-systemet ville det vært mulig å unngå brudd på habilitetsreglene. Riksrevisjonen forutsetter at Finansdepartementet følger opp at nye rutiner blir etablert og etterlevet. Riksrevisjonen foreslår: "Til observasjon".

3.2 Komiteens merknader

Komiteen konstaterer at likningskontorenes ansatte har hatt mulighet til å fastsette egen likning i DSB-systemet helt siden innføringen av systemet i 1993. Riksrevisjonens kontroll av likningen for alle ansatte ved 62 likningskontorer gjelder bare inntektsåret 1999. Selv om kontrollen ikke avdekket misligheter, finner komiteen det uholdbart at det ikke er etablert sikre rutiner for å unngå at ansatte har muligheten til å påvirke egen eller nærståendes likning.

Komiteen ser alvorlig på at Riksrevisjonens undersøkelse har avdekkket at tilsatte ved likningskontorer i flere tilfeller ikke har forholdt seg i samsvar med gjeldende habilitetsregler. Komiteen forutsetter at Finansdepartementet følger opp at nye rutiner blir etablert og etterlevet.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon "Til observasjon".

3.3 Tollvesenet - innfordring av årsavgift på motorvogner

Svakheter og mangler ved Toll- og avgiftsdirektoratets (med 11 tolldistrikter) regnskapsføring og intern kontroll har over lengre tid medført betydelig usikkerhet knyttet til regnskapets inntektsside, blant annet kunne regnskapene for 1991 og 1993 ikke godkjennes. Regnskapene for 1992, 1994, 1995, 1996, 1997 og 1998 ble godkjent med forbehold vedrørende blant annet MASYS (motorvognavgiftssystemet). Systemet hadde så vesentlige mangler at en tilfredsstillende revisjon ikke var mulig. For 1999 ble regnskapet godkjent med forbehold for delleveranse 2C av TVIST2000-prosjektet i tollvesenet som omhandler ny løsning for motorvognavgifter og forhåndsbetalt årsavgift, og for manglende avstemming og kontroll mellom AFS (avgiftsfastsettelsessystemet) og regnskapet.

I brev av 21. mai 2001 til Toll- og avgiftsdirektoratet tok Riksrevisjonen blant annet opp at Oslo og Akershus tolldistrikt ikke synes å ha iverksatt tilfredsstillende aktiv innfordring av restansene på årsavgift. Toll- og avgiftsdirektoratet opplyser i brev av 14. juni 2001 til Riksrevisjonen blant annet at restansene på årsavgift i de senere årene har hatt en jevn økning.

I Riksrevisjonens brev av 6. juli 2001 til Finansdepartementet blir det blant annet uttalt at departementet gjennom antegnelser til statsregnskapet er gjort kjent med de problemene tollvesenet har med å få etablert en tilfredsstillende løsning for regnskapsføring og innkreving av motorvognavgifter. Riksrevisjonen ber om å få opplyst om tollvesenets innfordringsstrategi med hensyn til innfordring av årsavgift på motorvogner er i overensstemmelse med departementets oppfatning om bruk av tvangsmidler. Riksrevisjonen ber dessuten om departementets syn på at tollvesenet ifølge pressemeldingen av 26. juni 2001 ikke vil tvangsinnfordre årsavgift for inneværende år eller tidligere år.

Finansdepartementet har i brev av 2. august 2001 til Riksrevisjonen opplyst at det har merket seg at varsel og vedtak om avskilting/innlegging av registreringssperre i Autosys blir iverksatt mot skyldnere av årsavgift. Det blir i tillegg ikke utstedt oblat ved manglende betaling. Disse innkrevingstiltakene til sammen fører til at det store flertallet av de betalingspliktige betaler årsavgiften. Det er isolert sett uheldig at restansene er økende, men departementet vurderer fortsatt restansenivået som lavt. Departementet er likevel av den oppfatning at tvangsinnfordring i tillegg til de øvrige innkrevingstiltakene som eksempelvis avskilting, vil bidra til en ønsket reduksjon av årsavgiftsrestansene. Toll- og avgiftsetaten har derfor over lengre tid arbeidet med å etablere et system som kan håndtere tvangsinnfordringen. Departementet har imidlertid forståelse for at Toll- og avgiftsdirektoratet har villet prioritere en løsning på regnskapsområdet foran en løsning på innfordringsområdet, og er tilfreds med at en innfordringsløsning nå synes innen rekkevidde i løpet av den nærmeste framtid. Departementet har også forståelse for at manuell tvangsinnfordring av utestående årsavgift hittil ikke er blitt gjennomført. Også på innfordringsområdet må gjennomføringen av tiltak vurderes i et verdiorientert perspektiv.

Toll- og avgiftsdirektørens beslutning om å utelate tvangsinnfordring av årsavgiften for 2001 og tidligere år ble tatt i samråd med departementet og etter en samlet vurdering der hensynet til brukerne var utslagsgivende. Det ble lagt vekt på publikums behov for god nok informasjon om når en bil må avskiltes eller vrakes for at årsavgift ikke skal påløpe. Ifølge det opplyste forventer departementet at årsavgiften for 2002 og senere år vil bli tvangsinnfordret, og at dette sammen med innføring av gode rutiner for fristavbrytende tiltak vil kunne bidra til å redusere restansene på motorvogn­avgifter.

Riksrevisjonen bemerker:

Riksrevisjonen har merket seg at Finansdepartementet vurderer restansenivået på motorvognavgifter som lavt, og at departementet har forståelse for at manuell innfordring ikke er gjennomført hittil. Departementet har også forståelse for at Toll- og avgiftsdirektoratet har prioritert en løsning på regnskapsområdet før en løsning på innfordringsområdet, og at departementet er tilfreds med at en innfordringsløsning synes innen rekkevidde i løpet av den nærmeste framtid.

Riksrevisjonen vil understreke at innfordring av avgifter er en hovedoppgave for tollvesenet. Det er derfor ikke akseptabelt at en innfordringsløsning for inntekter blir utsatt med den følge at betydelige avgiftsbeløp blir avskrevet. Finansdepartementet har vært kjent med direktoratets innfordringsstrategi som blant annet innbærer at muligheten til tvangsinnfordring av mang­lende innbetaling ikke har vært benyttet. Riksrevisjonen vil også påpeke at den manglende innfordrings­løsningen medfører at avgiftspliktige med årsav-giftsrestanser også kan registrere nytt kjøretøy uten betaling av forfalte krav.

Riksrevisjonen vil også bemerke at de akkumulerte årsavgiftsrestansene for de tre siste årene på ca. 507 mill. kroner er betydelige. Riksrevisjonen er derfor kritisk til at Toll- og avgiftsdirektoratet i samråd med Finansdepartementet har besluttet å ikke tvangsinnfordre dette beløpet. Siden 80 pst. av restansene på 2000-krav er knyttet til avregistrerte kjøretøyer, vil ventelig en trussel om avskilting få liten virkning for betaling av restanser.

Finansdepartementet har svart:

"- - - Finansdepartementet vil vise til at avskiltingsordningen og det at oblat ikke utstedes ved manglende betaling, fører til at det store flertallet av de betalingspliktige betaler årsavgiften. Finansdepartementet er samtidig enig i at en tvangsinnfordring i tillegg vil bidra til en ønsket reduksjon i årsavgiftsrestansene.

En stor del av restansene er imidlertid, som Riksrevisjonen påpeker, knyttet til avregistrerte kjøretøyer. Som nevnt i departementets brev av 2. august 2001 var informasjon til publikum om når en bil må avskiltes eller vrakes for å unngå at avgift påløper, ikke god nok. I denne situasjonen fant departementet det riktig å utsette ny praksis med tvangsinnfordring av skyldig avgift. Finansdepartementet vil også understreke at selv om tvangsinnfordring ikke gjennomføres for årsavgiften for 2001 og tidligere år, vil toll- og avgiftsetaten fortsatt kreve at ubetalt, ikke foreldet avgift for tidligere år innbetales i forbindelse med på- eller omregistrering.

Finansdepartementet har ellers merket seg Riksrevisjonens påpeking av at manglende innfordringsløsning medfører at avgiftspliktige med årsavgiftsrestanser kan registrere nytt kjøretøy uten betaling av forfalte krav. Departementet vil peke på at dette i tilfelle vil kreve forskriftsendringer, og vil bryte med systemet om at årsavgiften knytter seg til kjøretøyet. - - -"

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen anser det som kritikkverdig at årsavgiftsrestansene er akkumulert til 507 mill. kroner over tre år, og at det fortsatt ikke er etablert en tilfredsstillende innfordringsløsning for årsavgift på motorvogner.

Riksrevisjonen har merket seg at Finansdepartementet sier seg enig i at en tvangsinnfordring i tillegg til oblat- og avskiltingsordningene vil bidra til en ønsket reduksjon av årsavgiftsrestansene. Riksrevisjonen tar til etterretning at en ordning med krav om betaling av avgiftsrestanser for å kunne registrere nytt kjøretøy i tilfelle vil kreve forskriftsendringer, og bryte med sy­stemet om at årsavgiften knytter seg til kjøretøyet. Riksrevisjonen foreslår: "Til observasjon".

3.4 Komiteens merknader

Komiteen viser generelt til at det er utilfredsstillende at Toll- og avgiftsdirektoratets regnskaper gjennom hele 1990-tallet har hatt så store svakheter at tilfredsstillende revisjon ikke har vært mulig.

Komiteen finner det kritikkverdig at det fortsatt ikke er etablert en tilfredsstillende innfordringsløsning for årsavgift på motorvogner. Komiteenforutsetter at departementet finner en løsning på dette.

Komiteen er imidlertid tilfreds med at avgiftsrestanser vedrørende avregistrerte kjøretøyer, som er knyttet til dårlig informasjon til publikum vedrørende tidspunktet for når en bil må avskiltes eller vrakes for å unngå avgift, av rettferdighets- og hensiktsmessighetshensyn ikke blir tvangsinnfordret. Komiteen er imidlertid lite tilfreds med at informasjonen til publikum ikke har vært tilstrekkelig og ber departementet forbedre informasjonsrutinene.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon "Til observasjon".