2. Utviklingstrekk og resultater på brann- og eksplosjonsvernområdet
I den senere tid har det vært fokusert på sikkerhet og sårbarhet i samfunnet. Dette er begreper som avhengig av sammenhengen de blir uttrykt i kan defineres forskjellig. Sårbarhetsutvalget har for eksempel i NOU 2000:24, ut fra et samfunnsperspektiv, sett sammenhenger mellom tilsyn med olje- og gassvirksomheten på kontinentalsokkelen, IKT-sikkerhet og politiets sikkerhetsarbeid.
Konsekvensene av branner eller eksplosjoner i virksomheter med storulykkespotensial, i såkalt kritisk infrastruktur eller i bygninger der det oppholder seg mange mennesker, kan bli katastrofale. Brann- og eksplosjonsvernvmyndighetenes arbeid med å påse at brannsikkerhetsmessige forhold blir ivaretatt er således et viktig bidrag til å øke sikkerheten, ikke bare i selve risikovirksomhetene og for de som oppholder seg der, men også som et viktig bidrag til å øke den generelle samfunnssikkerheten.
Det skjer en rivende utvikling i industrien, både på teknologisiden og i forhold til arbeidsprosessene. Bygningskonstruksjoner og innredninger er blitt mer kompliserte. Bruken av nye og mer miljøvennlige materialer kan innebære større brann- og eksplosjonsrisiko. Tilsvarende har en økning i bruk av elektrisk utstyr og gass som energibærer utløst et nytt risikobilde.
Stadig økende effektivitets- og avkastningskrav til virksomhetene stiller krav til kostnadsreduksjoner. Erfaring viser at dette i praksis ofte betyr fjerning av sikkerhetsbarrierer, eller unnlatelse av å innføre slike. Press på kostnader kan også medføre at virksomhetene, eller byggherrer, benytter teknologi, utstyr og installasjoner som bare er "godt nok" til sitt formål, men som ikke representerer "den beste tilgjengelige teknologi", noe som tidligere var et selvsagt valg.
I løpet av det siste tiåret har det skjedd store strukturelle endringer i deler av den norske industrien. Mye av det som tidligere var store og stabile industrivirksomheter, eid av ett og samme konsern, har gjennomgått fundamentale endringer både på eiersiden og i organisasjonsmessig struktur. Store industriområder er omgjort til næringsparker med mange ulike eiere og operatører av forskjellige typer anlegg. Slike faktorer kan virke inn på risikonivået i anlegget og få betydning for sikkerheten til arbeidstakerne i virksomheten, allmennheten og miljøet.
Organisasjonsformene har også endret seg kraftig. Organisasjonene blir flatere enn før, og det er økende bruk av nettverksorganisasjoner. Denne typen organisering stiller store krav til dialog, evne til å jobbe i grupper og til den enkelte medarbeiders evne og vilje til å påta seg ansvar. Myndighetene vil bidra til at virksomhetene sikrer klar ansvarsplassering for helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet også i slike organisasjonsstrukturer.
Målene og strategiene som ble trukket opp i St.meld. nr. 15 (1991-1992) representerte et ønske om grunnleggende endringer i brannvernarbeidet, med sikte på et større fokus på forebyggende arbeid, herunder systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter. Det er i perioden fastsatt nytt regelverk for å oppnå de ønskede endringer. De viktigste er nye krav til brannforebyggende tiltak i bygninger og nye krav til brannvesenets organisering og dimensjonering. Kravene til systematisk HMS-arbeid (internkontroll), har også vært av stor betydning for bedringen av sikkerheten generelt. En rekke aktiviteter har vært med på å legge grunnlaget for en riktig innretning av tilsyn og regelverksutvikling, for eksempel forsknings- og utviklingsprosjekter, granskning av branner, brannårsaksregistrering, statistikkinnhenting m.m.
Målsettingen har vært å redusere antall omkomne som følge av brann (statistisk middelverdi) til et nivå tilsvarende 48 pr. år. I løpet av 90-tallet er middelverdien redusert med 10 pst. fra 69 til 62. Målsettingen er således ikke nådd, men begge de to siste årene på 90-tallet viste en positiv utvikling. De økonomiske tapene ved brann svinger sterkt. Erstatningsutbetalingene ved et lite antall store branner utgjør en meget betydelig andel av de samlede utbetalingene. Siste 5-års middelverdi viser en reduksjon på 18 pst. sett i forhold til nivået i perioden 1985-89. For storbranner er det en reduksjon på 43 pst., og dette er et godt resultat. Utviklingen med hensyn til storbranner går imidlertid i negativ retning.
Til tross for at målet om reduksjon av antall døde i boligbranner ikke er nådd, viser forskning og erfaring fra tilsynsarbeid at de tiltak som er gjennomført har reddet mange liv, og forhindret en økning som ellers med stor sannsynlighet ville ha funnet sted. Eksempler på slike tiltak er kravet om røykvarslere og brannslokkingsapparater i alle boliger.
Sammenlignet med andre land, viser statistikken at Norge er i ferd med å bedre sin posisjon.
Fremdeles utgjør boligbranner et stort problem. DBEs statistikk over omkomne i boligbranner viser at eldre over 70 år er mest utsatt for å omkomme i brann. Av de omkomne er det et økende antall kvinner. Røyking, bar ild, elektrisitet og feil bruk av elektrisk utstyr er fremdeles blant de hyppigste brannårsakene. Når det gjelder boligbranner, viser statistikken at så mange som 35-40 pst. av brannene med fastslått årsak har elektrisitet som kilde. Dette kan henge sammen med at det er generelt sett mye elektrisk utstyr i boliger. Videre er belastningen for det elektriske utstyret i boliger meget høy.
Etter brannen på Hotel Caledonien i 1986 hvor det omkom 14 mennesker, har det ikke vært enkeltstående bygningsbranner i Norge som har krevd mer enn 4 menneskeliv. Togulykken på Åsta i januar 2000 er ikke kategorisert som en brann, men som en transportulykke. Den ekstra innsats som er gjennomført for å styrke brannsikkerheten i bygninger der det oppholder seg mange mennesker, som for eksempel helseinstitusjoner og overnattingssteder, har således gitt et godt resultat.
De samlede utbetalte erstatninger etter branner i Norge viste en nedgang i 5-års middelverdien i perioden 1990-94, hvoretter de igjen steg. Hovedårsaken til økningen var at storbrannene både var flere og mer omfattende enn tidligere på 90-tallet. De siste årene isolert sett viser også en bekymringsfull økning med hensyn til storbrannskadene.
I olje- og gassanlegg på land, eksplosivtilvirkningsvirksomheter og virksomheter som håndterer brannfarlig vare har skadeutviklingen vært positiv på 90-tallet. God styring av helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet og godt fungerende kvalitetssikringssystemer i disse virksomhetene sammen med tilsynsmyndighetenes fokus på de sikkerhetsmessige forholdene, har bidratt til denne utviklingen.
Utviklingen med stadig flere, vesentlig lengre og sikkerhetsmessig mer kompliserte tunneler, gjør at dette fremstår som et område der en brann vil kunne føre til mange omkomne. Dette gjelder både vei- og jernbanetunneler.
Det er en rekke eldre tunneler med til dels omfattende behov for opprustning av brannsikkerheten. Eieren av tunneler er ansvarlig for etterlevelse av brannvernregelverket.
I mange kommuner er tunneler det desidert mest krevende innsatsobjektet for brannvesenet. Tunneler vil kunne kreve innsats og utstyr ut over det brannvesenet i små kommuner normalt vil ha. I slike tilfeller er det naturlig at tunneleier bidrar til å styrke beredskapen i kommunen. Tidligere ga lovgivningen ikke anledning til å pålegge eier dette. I 2000 ble det imidlertid foretatt en endring i brannvernloven som åpner for en slik adgang. I tillegg er det, i samarbeid mellom brannvernmyndighetene og samferdselsmyndighetene, utarbeidet retningslinjer for nye og oppgradering av eksisterende veitunneler, som er sendt ut til alle landets veikontorer og kommuner. Retningslinjene skal bidra til at brannsikringsbehovet i tunnelen, herunder det lokale brannvesenets behov, blir kartlagt og avklart på et så tidlig tidspunkt at det ikke skaper problemer for tunneleier når tunnelen senere skal åpnes for trafikk. Etter departementets vurdering vil retningslinjene gi et godt grunnlag for et nærmere samarbeid mellom vegmyndighetene og brannvernmyndighetene. I tillegg er det i Nasjonal transportplan (2002-2011) lagt opp til at Vegdirektoratet i samarbeid med Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern skal utarbeide en intern plan for brannsikring i eksisterende vegtunneler.
Brannen i to propanvogner på Lillestrøm stasjon i 2000 viste at ulykker med transport av farlig gods kan få et stort omfang. Det er utforkjøringer som generelt er den klart største ulykkesårsaken i forbindelse med transport av farlig gods. Dette har oftest sammenheng med glatt føre og/eller for høy hastighet.
Norge innførte i 1990 rapporteringsplikt for uhell som involverer farlig gods. I det innrapporterte materialet inngår både uhell på vei og jernbane samt godsterminaler og lignende. Frem til utgangen av 1998 er det årlig registrert i gjennomsnitt 42 uhell ved transport av farlig gods. Statistikken viser ellers at den tekniske standarden ved selve kjøretøyene, tankene og emballasjen godset transporteres i er god. Bare i mindre enn halvparten av uhellene skjer det lekkasjer.
I 1996 ble forvaltningsansvaret for transport av farlig gods på veg og jernbane overført fra Samferdselsdepartementet med Vegdirektoratet og NSB som fagmyndigheter, til Kommunal- og regionaldepartementet (nå Arbeids- og administrasjonsdepartementet) med DBE som fagmyndighet. Dermed fikk Norge en helhetlig forvaltning av regelverket når det gjelder den landbaserte delen av transport av farlig gods. Dette har bidratt til en mer effektiv og bedre forvaltning, samtidig som brukerne av regelverket har fått en enklere hverdag med én myndighet å forholde seg til.
Etter brannen på Scandinavian Star i 1990 ble det besluttet å etablere en mulighet for å få bistand av brannvesen fra land ved store branner om bord i skip. I 1993 ble brannvernloven endret slik at alle brannvesen etter anmodning har en plikt til å yte bistand ved brann- og ulykkessituasjoner både innenfor og utenfor territorialgrensen. Bistandsplikten ble imidlertid begrenset til den kompetanse det enkelte brannvesen besitter med hensyn til en slik innsats til sjøs. På denne bakgrunn ble det også besluttet å tilby enkelte utvalgte brannvesen særskilt utstyr og opplæring for mer krevende innsatser enn det den generelle plikten la opp til.
For tiden er det bare Larvik som har inngått avtale med staten for 5 år, og som gir mulighet for Larvik til en langsiktig oppbygging av kompetanse og utstyr for redningsinnsats til sjøs. Dagens situasjon innebærer at vi har en fungerende beredskap for redningsinnsats til sjøs slik brannvernloven fastsetter.
Komiteenhar merket seg at brannvesenet i snitt foretok 12 000 utrykninger hvert år på 90-tallet og at det i snitt omkom 65 mennesker hvert år i samme periode i branner og at de fleste dødsbrannene er boligbranner forårsaket av åpen ild og feil i eller bruk av elektriske anlegg og utstyr.
Komiteenviser til at målsettingen har vært å redusere tap av menneskeliv til en 5-års middelverdi på 48 innen 2000, mens resultatet er blitt vesentlig dårligere med en reduksjon fra 69 til 62.
Komiteenmener antallet mennesker som er omkommet i branner i Norge er foruroligende høyt og at det er grunn til å være svært bekymret over avvikene mellom målsetting og resultat.
Komiteenkonstaterer på denne bakgrunn at Norge står overfor betydelige utfordringer når det gjelder å redusere antall brannulykker. Det er derfor behov for en intensivert innsats og økt ressursbruk for å få til en vesentlig reduksjon i antall og omfang av brannulykker i Norge.
Komiteener bekymret for den økende brannrisikoen som stadig flere eldre hjemmeboende pleie- og omsorgstrengende representerer og mener tiltak må settes inn for å møte denne utfordringen.
Komiteen ser det også som viktig at den nylig innførte hjemmel der brann- og eksplosjonsmyndighetene kan fastsette krav om at eier av tunneler med stor ulykkespotensiale skal bekoste nødvendig styrking av den lokal brannberedskapen følges opp.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil vise til at risikoen for å bli tatt i ulovligheter er en viktig forebyggende faktor. Myndighetene må følge opp ulike ordninger med internkontroll med kontrolltiltak slik at alvorligheten i påleggene understrekes og ulovligheter oppdages. Forebyggende sikkerhetstiltak og oppfølging av forskrifter innebærer kostnader for bedrifter, virksomheter og privatpersoner. Disse medlemmer vil vise til merknad i Budsjett-innst. S. nr. 5 (2000-2001) der komiteen skriver:
"Komiteen understreker det store behovet det er for å få en slik gjennomgang av kontrollrutiner og kvaliteten på kontrollen, slik at sikkerheten blir ivaretatt. Dersom risikoen for å bli tatt er liten, vil aktører som ikke tar kostnadene ved å følge sikkerhetsbestemmelsene, få et konkurransefortrinn framfor seriøse aktører og befolkningen og miljøet vil bli påført en uakseptabel risiko."
Disse medlemmer vil påpeke at tiltakene som ble foreslått av Ulykkeskommisjonen etter Åsta-ulykken følges opp. Det er viktig at nye og nødvendige sikkerhetstiltak blir finansiert ved økte bevilgninger og ikke ved uttrekk fra vedlikeholdsposter. Dette vil føre til at dårlig vedlikehold igjen fører til økt sikkerhetsrisiko og på den måten blir ikke sikkerhetsstatus bedret.