5. Endringer i statlig styring av kommunesektoren
Selv om rammestyring over lengre tid har vært et viktig styringsprinsipp i forholdet mellom staten og kommunesektoren, har detaljstyringen av kommunesektoren økt. Regelverk, øremerkede tilskudd, plankrav, rapporteringskrav og statlig tilsyn er blitt benyttet i stadig økende grad. Regjeringen mener at selv om hensikten med det enkelte virkemiddel isolert sett kan ha vært god, er de samlede virkningene uheldige. Regjeringen innser at den sterke statlig styringen ikke nødvendigvis har gitt et likeverdig tjenestetilbud i alle deler av landet. Så sterk statlig styring har heller ikke vært nødvendig av hensyn til den enkeltes rettssikkerhet. Samtidig har den statlige detaljstyringen svekket det kommunale selvstyret. Kommunenes og fylkeskommunenes frihet til å ta hensyn til lokale behov og prioriteringer er blitt redusert. Detaljert statlig styring har svekket mulighetene til lokale løsninger tilpasset det enkelte lokalsamfunns og dets innbyggeres behov og prioriteringer, og kommunene og fylkeskommunene er slik blitt hindret i å utnytte ressursene effektivt.
Sterk statlig styring har også svekket mulighetene til deltakelse i og påvirkning av politiske beslutninger på lokalt nivå, noe som over tid kan ha bidratt til å undergrave legitimiteten til og interessen for lokaldemokratiet. Regjeringen ønsker et levedyktig kommunalt selvstyre. Lokaldemokrati er en verdi i seg selv: Den enkelte innbygger gis innflytelse, og mulighet til å påvirke egen hverdag. Samtidig sikrer det kommunale selvstyret at ressursene utnyttes effektivt, og at kommunene og fylkeskommunene selv tar ansvar for utviklingen av omfanget av og kvaliteten på tjenestetilbudet, og egen kommunes eller fylkets utvikling.
Regjeringen ønsker å redusere detaljstyringen av kommunesektoren. Kommunene og fylkeskommunene må gis frihet til å prioritere mellom oppgaver og måter å gjøre ting på. Det vil over tid styrke og revitalisere det kommunale selvstyret.
Regjeringen ser fortsatt behov for å benytte detaljstyrende virkemidler som regelverk og øremerkede tilskudd, men bruken må begrunnes i tungtveiende nasjonale hensyn, som et likeverdig tjenestetilbud, retts-sikkerhet og en effektiv ressursbruk, og brukes i en tidsbegrenset periode. Tilsvarende er det fremdeles aktuelt å benytte sterke statlige styringsvirkemidler overfor kommunesektoren på prioriterte nasjonale satsingsområder.
Regjeringen gjennomfører et prosjekt hvor statlig regelverk rettet mot kommunesektoren gjennomgås for å gi kommuner og fylkeskommuner større handlingsrom. Prosjektet skal bl.a. bidra til at ressurser flyttes fra administrasjon til tjenesteproduksjon ved at regler som detaljstyrer kommunesektoren fjernes eller endres/forenkles. Stortinget er tidligere orientert om arbeidet i St.prp. nr. 62 (1999-2000).
Regjeringen presenterer i denne meldingen resultater av arbeidet så langt. Det vil bli gitt en ytterligere presentasjon i kommuneproposisjonen for 2002. Kommunenes Sentralforbund (KS) har vært trukket aktivt med i prosjektet. En del innspill fra KS vil det bli arbeidet videre med i samarbeid mellom departementene og KS. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med resultatet av dette arbeidet i kommuneproposisjonen for 2002.
Prosjektet omhandler regler som er rettet direkte mot kommuner eller fylkeskommuner. I meldingen redegjøres det fra den nærmere avgrensningen av prosjektet. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med en beskrivelse av tungtveiende nasjonale hensyn som kan begrunne statlig styring gjennom regelverk. Regelverk som ikke kan begrunnes i slike "tungtveiende nasjonale hensyn" bør falle bort eller forenkles vesentlig.
Regjeringens utgangspunkt er at når enkelte statlige regelverk er mer detaljerte enn andre, må dette være fordi de nasjonale kravene er sterkere, ikke fordi regelverkene er utviklet i forskjellige "kulturer" eller er utarbeidet på forskjellig tidspunkt. I gjennomgangen av reglene har Regjeringen lagt til grunn felles prinsipper for gjennomgangen av de aktuelle departementenes ulike typer regler. I meldingen gis en kort presentasjon av disse prinsippene for reglene som inngår i prosjektet og en oversikt over særlig sentrale regler som gjennomgås. Det gis i vedlegg 5 i proposisjonen en samlet departementsvis oversikt over regler som vil bli endret eller gjennomgått av det enkelte departement for oppfølging med sikte på å foreslå endringer.
Som en del av Regjeringens program for fornyelse av offentlig sektor vil Regjeringen, med utgangspunkt i prinsippene ovenfor, komme tilbake til Stortinget med nærmere prinsipper som skal gjelde ved utarbeiding av fremtidig statlig regelverk rettet mot kommunesektoren.
Endringer i aktuelt regelverk som følge av den nevnte gjennomgangen vil bli foretatt i regi av det enkelte departement, slik at lovforslag på vanlig måte vil bli fremmet av fagansvarlig departement overfor Stortinget.
Regjeringen har etter en samlet vurdering funnet at det ikke er hensiktsmessig å gå videre i arbeidet med et forsøk i noen kommuner/fylkeskommuner hvor det gjøres unntak fra regler rettet mot kommunesektoren, slik Stortinget har bedt om en vurdering av.
Med hjemmel i opplæringsloven § 1-4 har Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet i rundskriv invitert kommuner og fylkeskommuner til å søke om forsøk med avvik fra reglene i opplæringsloven med forskrifter.
Hensikten med forsøkene er å videreutvikle regelverket for grunnskolen og videregående opplæring slik at det bidrar til en best mulig opplæring.
I tillegg til forsøk etter opplæringsloven er det gjennom avtaler med lærerorganisasjonene åpnet for forsøk der det gjøres avvik fra tariffavtalenes bestemmelser om arbeidstid.
Bruken av øremerkede tilskudd som et styringsvirkemiddel overfor kommunesektoren har økt det siste tiåret. Fra 1990 til 2000 økte andelen øremerkede tilskudd av de statlige overføringene til kommunesektoren fra om lag 20 pst. til om lag 40 pst. Denne utviklingen har skjedd til tross for at Stortinget ved flere anledninger har slått fast at det viktigste inntektsfundamentet for kommunene og fylkeskommunene skal være de såkalte frie inntektene, det vil si skatt og rammetilskudd. En slik utstrakt bruk av øremerkede tilskudd har negative konsekvenser for kostnadseffektiviteten og prioriteringseffektiviteten i kommunene og fylkeskommunene, og for lokaldemokratiet. Andre negative konsekvenser av øremerkede tilskudd er administrative kostnader, og det at denne typen tilskudd forsterker de eksisterende inntektsforskjellene mellom kommuner og fylkeskommuner.
Regjeringen ønsker å redusere antallet og omfanget av øremerkede tilskudd til kommuner og fylkeskommuner. Av den grunn la Regjeringen i St.prp. nr. 62 (1999-2000) Om kommuneøkonomien 2001 m.v. frem en plan for innlemming i inntektssystemet av øremerkede tilskudd (2001-2007). Formålet er å redusere den statlige detaljstyringen av kommunesektoren, og gi kommunene og fylkeskommunene større muligheter for selvstendige prioriteringer og tilpasning til lokale forhold. Å redusere antallet og omfanget av øremerkede tilskudd til kommuner og fylkeskommuner vil bidra til å styrke lokaldemokratiet, at ressurser kan overføres fra administrasjon til tjenesteyting, og til en jevnere inntektsfordeling mellom kommuner.
Kommunene og fylkeskommunene er i dag pålagt betydelig rapportering til staten, både løpende og i tilknytning til øremerkede tilskudd. Kommunesektoren har over lengre tid hevdet at rapporteringsbyrden er blitt for høy. Rapporteringen mellom kommunesektoren og staten er allerede blitt betydelig forenklet gjennom KOSTRA. Regjeringen mener likevel at ytterligere forenkling og reduksjon av de statlige rapporteringskravene er nødvendig. En slik utvikling vil redusere detaljstyringen av kommunesektoren, og samtidig gjøre det mulig å overføre ressurser fra administrasjon til tjenesteproduksjon.
Regjeringen er opptatt av å forenkle og redusere rapporteringskrav knyttet til øremerkede tilskudd. Regjeringen vil legge følgende to prinsipper til grunn i arbeidet med å forenkle og redusere rapporteringskrav knyttet til øremerkede tilskudd:
– avvikling av rapporteringskrav ved innlemming av øremerkede tilskudd,
– avvikling av særskilt regnskapsrapportering for tilskudd som opprettholdes.
Regjeringen er i gang med en bred gjennomgang av all rapportering og avgivelse av data fra kommunesektoren og staten (også utover rapportering knyttet til øremerkede tilskudd). Regjeringen vil i kommuneproposisjonen for 2002 legge frem forslag om kutt og forenklinger i eksisterende rapporteringsordninger for kommunesektoren. Formålet er å forenkle og redusere kommunesektorens samlede oppgavebyrde knyttet til rapportering.
Parallelt med at statens bruk av detaljstyrende virkemidler reduseres, må det utvikles nye styringsformer basert på veiledning og dialog. Utviklingen av denne typen virkemidler er i tråd med Regjeringens ønske om å endre forholdet mellom stat og kommune til et partnerskap basert på tillit og respekt. Det betyr ikke fravær av statlig styring, men at styringsrelasjonene i større grad er preget av gjensidighet og likeverd. I meldingen beskrives tre slike virkemidler: KOSTRA, forventningsbrev og konsultasjoner mellom staten og kommunesektoren.
Komiteen viser til at kommunene er bærebjelken i de offentlige velferdsordningene. Komiteen viser til at det kommunale selvstyret er svekket gjennom detaljert regelverk, øremerkede tilskudd, handlingsplaner, plankrav, rapporteringskrav og statlig tilsyn og kontroll. Komiteen slutter seg derfor til Regjeringens vurdering om at den statlige detaljstyringen av kommunesektoren må reduseres. Komiteen ønsker en organisering som gir kommunene handlefrihet, mulighet til lokale tilpasninger og mulighet for innflytelse for den enkelte innbygger.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre, slutter seg således til Regjeringens arbeid med å endre den statlige styringen av kommunesektoren.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet slutter seg til nye prinsipper og former for styringsforholdet mellom stat og kommune, herunder overgangen fra detaljstyring til rammestyring. Disse medlemmer ser behovet for at staten styrer kommunesektoren på en annen måte, ved mål- og resultatstyring gjennom dialog og veiledning. Fylkesmennenes veiledningsansvar er viktig her.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til merknader om prinsipper for regelendringer under behandlingen av oppgavefordelingen og kommuneøkonomien for 2002.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Høyre og Fremskrittspartiet, viser til meldingens oversikt over regelverk som kan avskaffes eller endres. Flertallet er enig i at det foretas en gjennomgang av dette. Flertallet vil understreke at et meget viktig prinsipp for gjennomgangene av statlig regelverk er prinsippet om at staten må være tilbakeholden med å overprøve kommunale og fylkeskommunale vedtak når oppgavene først er lagt til kommunesektoren. Krav om statlig godkjenning av kommunale vedtak representerer et forsinkende element i saksbehandlingen og reduserer effektiviteten. Flertallet vil vise til at hovedprinsippet bør være at når kommunesektoren har ansvaret for en oppgave, skal den også ha ansvaret for hvordan oppgaven løses, herunder planlegging, kompetanse, intern organisering, delegering og lignende.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet slutter seg til de prinsipper Regjeringen legger til grunn for gjennomgangen av pålegg om kommunale (handlings)planer på enkeltområder.
Disse medlemmer viser til at Regjeringen i meldingen har rapportert tilbake vedrørende forsøk med unntak fra regler rettet mot kommunesektoren. Disse medlemmer slutter seg til Regjeringens vurdering om at det ikke er hensiktsmessig å gå videre i arbeid med et slikt forsøk.
Komiteens flertall, medlemmene fra Kristelig Folkeparti, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, er uenig i at det ikke skal settes i verk slike forsøk, og mener Regjeringen har trenert iverksettelsen av stortingsvedtak. Flertallet vil foreslå at Regjeringen informerer landets kommuner om at det vil være mulig å iverksette slike forsøk og at disse både kan være dristige og radikale i sin tankevirksomhet. Først på den måten vil en avdekke om det er noen interesse for slike forsøk.
Flertallet fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen videreføre tidligere vedtak om et forsøk med frikommuneforsøk med stor frihet fra sektorregelverket som styrer kommunene, i tråd med merknadene fra komiteens flertall."
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at KOSTRA, forventningsbrev og konsultasjoner mellom staten og kommunesektoren er tre viktige virkemidler i styringsrelasjonen, som i større grad enn tidligere skal baseres på gjensidighet og likeverd. Disse verktøyene anser dette flertallet for å være veldig viktige i styringsformen som baseres på veiledning og dialog, tillit og respekt.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstrepartivil påpeke viktigheten av at dersom fylkesplanen skal gi en generelt forpliktende status som styringsinstrument, må fylkesplanen gis en sentral rolle i forventningsbrevet til kommunene.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Høyre og Fremskrittspartiet, slutter seg til prinsippet om innlemming/avvikling av øremerkede tilskudd samt arbeidet med lettelse i rapporteringskrav.
Komiteen viser til at Regjeringen har varslet at over 100 rapporteringsordninger skal fjernes og er positiv til en drastisk reduksjon av rapporteringsordningene.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil understreke at disse partiers prinsipielle holdning er at øremerkede midler kan brukes for en periode for å sikre et bedre og mer likeverdig nivå på en spesiell tjeneste, for eksempel eldreomsorg, barnehagetilbud, osv. Øremerkede tilskudd er også nødvendig på områder som gjelder tilbud der ikke alle kommuner eller fylkeskommuner er involvert eller er involvert i svært ulik grad.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til merknader om prinsipper for regelendringer under behandlingen av kommuneøkonomien for 2002 og vil særlig understreke behovet for bedre rapportering når det gjelder tilbud, pris, kvalitet og tilgjengelighet for kollektivtrafikken.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til sin merknad under pkt. 2.2 hvor det pekes på at Regjeringen i fornyelsesarbeidet i forholdet til statens styring av kommunesektoren ligger nær opp til en politikk Høyre og Fremskrittspartiet har fremmet i hele den siste fireårsperioden. Disse medlemmer vil likevel understreke at mens kommunene trenger mindre styring fra staten, så omtaler Regjeringen konsekvent fjerningen av detaljregulering, øremerking etc., som en omlegging av styringen av kommunene, ikke som en avvikling av styringen av kommunene. Disse medlemmer mener dette ikke tyder på gjensidig respekt, men en fortsatt statstyringstro.
Disse medlemmer vil understreke at for å sikre mer effektiv utnyttelse av midlene i kommunesektoren, gi mer reelt lokalt selvstyre og hindre ansvarsfraskrivelser fra kommunepolitikerne må inntektssystemet endres, øremerkingen reduseres, og lov og regelverk forenkles.
Respekten for et reelt lokalt selvstyre begynner med å etablere et sett likeverdige betingelser for å utvikle kommunen, og ikke at et stortingsflertall sikrer enkeltkommuner bedre økonomi enn andre gjennom forskjellsbehandling.
Disse medlemmer mener inntektssystemet må ivareta tre viktige hensyn:
– Inntektssystemet må gi mulighet for et likeverdig tjenestetilbud for innbyggerne.
– Inntektssystemet må simulere til kommunalt selvstyre.
– Inntektssystemet må gi incentiver til næringsutvikling.
For å oppnå dette må finansieringen av kommunene endres slik at inntektssystemet må baserer seg på objektive kriterier for utgiftsulikheter. Da vil velgerne se om politikerne er gode i deres kommune gjennom hva de får ut av de pengene man har som er sammenlignbart med andre kommuner. I dag er forskjeller i tjenestetilbudet først og fremst skapt av at inntektssystemet forskjellsbehandler kommuner.
De fleste inntekter til kommunene må komme gjennom rammebevilgninger og egne skatteinntekter. Øremerkede midler må så langt som rå fjernes. Disse medlemmer vil peke på at det er viktig å skille mellom ulike typer øremerkede tilskudd. Disse medlemmer ønsker å videreføre stykkpris-finansieringsordninger av typen "pengene følger individet". Disse medlemmer vil vise til at dette er svært effektivitetsfremmende ordninger som ikke har de samme byråkratieffektene som andre øremerkede ordninger har. En annen variant som bør videreføres er tilskudd til ordninger/tiltak som det ikke er grunnlag for å ha i alle kommuner/fylker. De øremerkede ordningene disse medlemmermener bør fjernes er tiltak/ordninger av generell karakter som finnes rundt om i alle fylker og kommuner.
Kommunene må igjen få en andel av selskapsskatten og inntektsutjevningen må endres slik at kommunene sitter igjen med mer av veksten i skatteinntekter.
En slik omlegging av inntektssystemet vil stimulere det kommunale selvstyret og være effektivitetsfremmende. Disse medlemmer vil likevel understreke at det er viktig at mindre styring gjennom økonomi, ikke medfører mer styring gjennom lov og regelverk overfor kommunene. Disse medlemmer er fornøyd med at det nå synes som om Høyres og Fremskrittspartiets initiativ fra 1998 om en ny gjennomgang av statens styring gjennom lov og regelverk innenfor de ulike sektorene endelig får konkret oppfølging. Samtidig vil disse medlemmer advare mot tendensene til å erstatte øremerkingen med detaljert lovverk slik det bl.a. signaliseres om i forbindelse med skolefritidsordningen. Regjeringen viser i denne forbindelse at prinsippene om mindre styring ikke gjennomføres hvis det svekker Arbeiderpartiets valgkampargumenter.
Disse medlemmer vil understreke at det hadde vært behov for en gjennomgang av statens styring gjennom sektorregelverket av andre enn det byråkratiet som selv har skapt dagens regler, slik Høyre tok til orde for i Dokument nr. 8:9 (1998-1999). Dette ville gitt en langt mer åpen og kritisk gjennomgang av regelverket en den lukkede prosessen som nå pågår.
Disse medlemmervil understreke at kommunens forpliktelser fremgår av lov og regelverk og ikke av forventningsbrev sendt fra departementet til fylkesmannen.
Disse medlemmer vil likevel peke på at det finnes områder hvor lovverket fortsatt stenger for kommunal handlefrihet, eller lovreguleringer som påfører kommunene ekstra utgifter. Statlig overprøving er det for eksempel når man opprettholder systemskjevheter som manglende momskompensasjon i kommunesektoren. Gjennom slike tiltak bidrar man til mindre effektiv drift i kommunesektoren og utrykker mistillit til det lokale selvstyrets og demokratis evne til å foreta avveining om det er korrekt å sette ut tjenester på anbud. Disse medlemmer mener det ville være forenkling å tilnærme regnskapsprinsippene i kommunen til ordinære regnskapsprinsipper og mener det er urimelig at hvordan kommunerevisjonen skal organiseres som snart eneste offentlig område lovregulering gjennom kommuneloven. Disse medlemmer vil derfor foreslå:
"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om endringer i kommuneloven som gjør det mulig for kommuner å velge å sette ut revisjonsarbeidet i kommunen til private revisjonsfirma."
"Stortinget ber Regjeringen utrede en omlegging av regnskapsprinsippet for kommuneregnskapet i retning av en resultatorientert regnskaps- og budsjettføring. Det bør i det videre arbeid også gjennomføres forsøk i enkelte kommuner med omlegging av regnskapsprinsipp."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er av den oppfatning at det kommunale selvstyret må styrkes. Disse medlemmer er av den oppfatning at kommunene må ha mulighet til selv å ha kontroll over sine inntekter og utgifter, og å organisere sine tilbud på den måten de mener innbyggerne har størst utbytte av. Samtidig må grunnleggende velferdsgoder som helse- og sosialtjenester og utdanning sikres befolkningen uavhengig av kommunal økonomi for øvrig, ved at disse stykkprisfinansieres av staten, som overtar det finansielle ansvaret for disse grunnleggende tjenester.
Disse medlemmer viser ellers til sine generelle merknader.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil peke på at kommunenes muligheter til å sikre egne inntekter må bli bedre.
Disse medlemmer mener at dette vil en blant annet gjøre ved å gi kommunene et friere skattøre.
Komiteens medlemmer fraKristelig Folkeparti og Senterpartiet vil peke på at dette innebærer et alternativ til dagens kommunale eiendomsskatt for personer og at kommunen i perioder kan øke skattleggingen for å gjennomføre viktige politiske prioriteringer.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil beholde den kommunale retten til å skrive ut eiendomskatt.