5. Luftambulansetjenesten
Statens ansvar for luftambulanse er regulert i lov om spesialisthelsetjenesten. Statens helsetilsyn og fylkeslegene fører tilsyn med luftambulansetjenesten etter bestemmelsene i lov om statlig tilsyn med helsetjenesten.
Luftambulansetjenesten består av 11 faste ambulansehelikoptere og åtte ambulansefly. I tillegg flyr redningstjenesten også ambulanseoppdrag.
Departementet legger til grunn at formålet med en statlig luftambulansetjeneste er å styrke det akuttmedisinske behandlingstilbudet utenfor sykehus og å bidra til å oppfylle overordnede helsepolitiske målsetninger som blant annet helsetjeneste av god faglig standard, lik tilgjengelighet til helsetjenester og behandling på lavest mulig ansvarsnivå.
Det redegjøres for bemanning og kompetanse ved ambulansehelikoptrene, redningshelikoptrene og ambulanseflyene.
Når det gjelder aktivitet, opplyses det bl.a. at 5 202 pasienter ble behandlet av legehelikoptertjenesten i 1998, mens det ble behandlet 6 035 pasienter av ambulanseflytjenesten samme år.
Meldingen omtaler også tilbakeføringsoppdrag som er et eksempel på at luftambulansetjenesten kan brukes til andre formål enn de rent akuttmedisinske oppdragene. Det opplyses at det antallet tilbakeføringsoppdrag med luftambulansetjenestens fly har økt fra 918 i 1992 til 1 757 i 1998, og i 1998 foregikk 83 pst. av disse ved flybasene i Nord-Norge. Det uttales at man nå nærmer seg kapasitetsgrensen for luftambulanseflyene, og det uttrykkes frykt for at tilbakeføringsoppdragene kan gå på bekostning av akuttmedisinske oppdrag.
Det redegjøres for behandlingen av spørsmålet om dekking av kostnader ved tilbakeføringsoppdrag i forbindelse med statsbudsjettet for 2000 som innebar at fylkeskommunene skal betale for tilbakeføringsoppdragene.
Det opplyses at de samlede statlige kostnader til luftambulansetjenesten har steget fra 190 mill. kroner i 1992 til om lag 300 mill. kroner i 1999.
Departementet foreslår etter en samlet vurdering at dagens organisering videreføres, dvs. at staten inntil videre skal ha ansvaret for å organisere, planlegge og drive luftambulansetjenesten, men at fylkeskommunen fortsatt skal ha ansvaret for den medisinske delen av tjenesten, og at denne i sterkere grad bør integreres i de sykehusene der basene er plassert. Det uttales at spørsmålet om den framtidige plassering av ansvaret for luftambulansetjenesten må ses i sammenheng med Regjeringens arbeid med fornyelse av offentlig forvaltning, arbeidet med å utrede regional inndeling og utredning om syketransportansvaret.
Det vil bli etablert et Statens luftambulansekontor i Rikstrygdeverket, som vil få ansvar for en bedre samordning av tjenestens helse- og transportdel.
Det redegjøres for nåværende basestruktur og framholdes at de helikopterbasene som er opprettet etter 1988, har kommet som følge av lokalt initiativ og påtrykk og i mindre grad som et resultat av sentralt styrt planlegging og evaluering.
Departementet mener det er behov for omfattende endringer i avtalen mellom Sosial- og helsedepartementet og Forsvarsdepartementet om bruken av redningshelikoptre til ambulanseoppdrag. Det vil bli satt ned en arbeidsgruppe med representanter fra Forsvaret og Rikstrygdeverket som skal fremme forslag til en bedre organisering og finansiering for framtiden. Samtidig vil de to departementene ta sikte på å inngå en ny avtale om bruken av redningstjenestens helikoptre i luftambulansetjenesten. Når det gjelder spørsmålet om legebemanning på redningstjenestens helikoptere. vises det til egen stortingsmelding om redningshelikoptertjenesten.
Departementet ønsker å opprettholde dagens basemønster. Ved etablering av eventuelle nye baser i framtiden vil departementet legge vekt på sykehusnærhet, likeverdighet, dekningsgrad og helseøkonomi. Det uttales at luftambulansetjenesten bør være organisert og faglig integrert med den øvrige ambulansetjenesten og spesialiserte helsetjeneste, noe som tilsier at eventuelle nye baser bør være lokalisert ved sykehus med akuttmedisinsk beredskap.
Det framholdes at det er gjennomført en rekke tiltak for å bedre sikkerheten i tjenesten i de senere år. Departementet mener at luftambulansetjenesten som utgangspunkt minst må basere seg på luftfartsmyndighetenes krav til sikkerhet, og at tjenesten i visse sammenhenger også bør definere egne høyere standarder for bedre sikkerhet.
Departementet mener at bemanningen av ambulansehelikoptrene primært bør være anestesilege med minimum to års erfaring fra tjeneste ved anestesiavdeling, men at man i en overgangsperiode må akseptere et lavere kompetansenivå av hensyn til rekruteringssituasjonen for spesialister og en balansert dimensjonert akuttmedisinsk kjede.
Komiteen viser til at Norge har en av verdens best utbygde og medisinskfaglig utrustede luftambulansetjeneste. Til tross for den høye standarden mener komiteen det er behov for klare forbedringer.
Komiteen har merket seg følgende problemer med tjenesten:
– manglende politiske målsettinger og krav til det medisinske innholdet i tjenesten
– for dårlig utnyttelse av legeressursene på luftambulansebasene
– lite fokus på medisinsk nytteverdi for tjenesten
– manglende helhetlig plan for organisering av tjenesten
– manglende retningslinjer for baseplassering
– krav om sikkerhet
Komiteen viser til at luftambulansetjenesten skal bidra til høy beredskap og effektiv transport av alvorlig syke eller skadde pasienter som trenger akuttmedisinsk behandling. Komiteen vil understreke at luftambulansetjenesten skal være en del av ambulansetjenesten og dermed en del av helsetjenesten. Videre vil komiteen vise til gjeldende prioriteringsretningslinjer og retningslinjer vedtatt i ny lov om spesialisthelsetjenesten og at de må gjelde for luftambulansetjenesten. Komiteen vil peke på at luftambulansetjenesten også er et virkemiddel for å jevne ut forskjeller i tilgjengelighet til spesialiserte akuttmedisinske tilbud som følge av geografi og bosettingsmønster. Luftambulansetjenesten utgjør et ledd i den akuttmedisinske kjeden, og komiteen vil understreke at det er den samlede innsats fra de ulike ledd i kjeden som bestemmer det medisinske utfallet. Ingen kjede er sterkere enn det svakeste leddet. Rask transport og høykompetent prehospital akuttmedisin er ikke tilstrekkelig hvis sykehusene ikke har et apparat som sikrer god videre diagnostikk og behandling. Komiteen mener derfor at hele den akuttmedisinske kjeden må vurderes samlet, og at luftambulansetjenesten, så langt det er mulig, må integreres i den øvrige ambulansetjenesten og de spesialiserte akuttmedisinske helsetjenestene. Komiteen vil påpeke at dersom det i framtida skulle skje en større funksjonsfordeling mellom sykehusene med hensyn til akuttberedskap, må dimensjoneringen av ambulanse- og luftambulansetjenesten vurderes i forhold til dette.
De fleste situasjoner, hvor det er behov for akuttmedisinsk hjelp, oppstår utenfor sykehus, og komiteen vil sterkt understreke at i valget mellom alternative ambulanseformer må det være pasientenes behov som må være avgjørende.
Komiteen har merket seg at ambulanseflyene i Tromsø, Brønnøysund og Ålesund relativt ofte transporterer pasienter med behov for avansert overvåkning eller medisinsk behandling, og at det er behov for å etablere en beredskap som sikrer dette. Komiteen viser til brev av 21. februar 2001 fra helseministeren hvor det vises til brev 27. november 2000 fra Nordland sentralsykehus av om at departementet er blitt gjort oppmerksom på at oppgradering til anestesilegeberedskap ikke er ønskelig for Brønnøysundbasen. Årsaken er at basen er lokalisert langt fra sykehus, slik at anestesilege kun vil bli dedikert til arbeid ved basen, og ikke vil utgjøre noen ressurs for sykehuset. Det vises videre til at saken har blitt forelagt Helsetilsynet, som ut fra en helhetlig vurdering av luftambulanseberedskapen i landsdelen mener det er vanskelig å argumentere for å oppgradere ambulanseflyet i Brønnøysund med anestesilegeberedskap. Helsetilsynet viser til at ambulansehelikopteret i Brønnøysund allerede er bemannet med anestesilege, og at det nasjonalt sett er en betydelig mangel på anestesileger.
Med bakgrunn i behovet for en rasjonell utnyttelse av legeressurser på ambulansebasene, vil helseministeren ikke opprettholde anbefalingen om at ambulanseflyet ved Brønnøysundbasen skal ha mulighet til å ha med anestesilege ved behov. Komiteen slutter seg til denne vurderingen når det gjelder Brønnøysundbasen. Når det gjelder ambulanseflyene i Tromsø og Ålesund, vil imidlertid komiteen understreke viktigheten av at det etableres en beredskap som sikrer en medisinsk forsvarlig beredskap.
Komiteen er videre enig i at tilsvarende beredskap ikke er nødvendig for ambulanseflyene i Bodø, da flyene i Tromsø og Bodø vil kunne dekke det aktuelle området på en forsvarlig og tilfredsstillende måte.
Komiteen har merket seg at det for helikopterbasene er nødvendig å ha en bemanning med anestesileger for å kunne gi et tilfredsstillende tilbud til pasienter ved kritisk sykdom og/eller ved skader og ulykker. Komiteen viser til at ved helikopterbasen på Lørenskog er luftambulansetjenesten lagt inn under avdeling for akuttmedisin ved Sentralsykehuset i Akershus og skilt ut som egen driftsenhet. Avdelingen for akuttmedisin har fremdeles en sterk faglig forankring i anestesiavdelingen, bl.a. ved at avdelingens leger dekker en bakvaktturnus på anestesiavdelingen. På denne måten sikres fagnivået innenfor anestesifaget, samtidig som legene på avdeling for akuttmedisin er et nyttig tilskudd til anestesiavdelingen. De administrative oppgavene er fordelt mellom avdelingens leger. I tillegg tar de del i utdanningsprogram og kvalitetssikring av ambulansetjenensten. Komiteen mener Akershusmodellen er en svært god løsning og en effektiv utnyttelse av fagressursene. Akershusmodellen vil kunne være modell for andre helikopterbaser og fungere som akuttmedisinske kompetansesentra for de øvrige leddene i den akuttmedisinske kjeden.
Komiteen har merket seg at departementet i meldingen foreslår å opprette et Statens luftambulansekontor som skal få ansvar for en bedre samordning av denne tjenestens helse- og transportdel. Departementets begrunnelse for å knytte dette kontoret til Rikstrygdeverket og ikke til departementet eller Statens helsetilsyn er at disse ikke har ansvar for driftsoppgaver og statlige retningslinjer for å koordinere virksomheten bedre.
Komiteen viser til spørsmål fra saksordfører til helseministeren datert 8. mai 2001 og helseministerens svar datert 22. mai 2001 hvor det henvises til forslaget om statlig overtagelse av spesialisthelsetjenesten og etablering av regionale helseforetak som skal ha et "sørge for"-ansvar bl.a. for luftambulansetjenesten. Videre vises det til at det samtidig pågår et arbeid i departementet med å fornye den sentrale sosial- og helseforvaltning, jf. St.prp. nr. 84 (20001-2001) Revidert nasjonalbudsjett hvor det bl.a. fremkommer at departementet ønsker at en rekke statlige oppgaver samordnes i tre enheter. Videre skriver helseministeren i sitt brev at disse to store organisatoriske reformene fører til at enkelte av forslagene i St.meld. nr. 43 (1999-2000), og særlig det som gjelder luftambulansen, bør vurderes på nytt. Særlig gjelder dette forslaget om å etablere Statens luftambulansekontor i Rikstrygdeverket med ansvar for transport- og helsedelen.
Komiteen viser til at begrunnelsen for forslaget i Ot.prp. 66 (2000-2001) om å gi de regionale helseforetakene "sørge for"-ansvaret for luftambulansen først og fremst er behovet for en bedre integrering av denne tjenesten i den øvrige ambulanse- og helsetjeneste. I tillegg er det behov for en bedre samordning av transport- og helsedelen.
Komiteen mener at det i påvente av Stortingets behandling av forslaget til ny organisering av den sentrale helseforvaltning, er nødvendig med en interimsordning slik at kontinuiteten ivaretas, ikke minst av sikkerhetsmessig hensyn. Komiteen foreslår at departementet inntil videre påtar seg dette ansvaret.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti merker seg de ulempene som følger av dagens organisering av luftambulansetjenesten. Dette medlem vil understreke behovet for å integrere tjenesten i den øvrige helsetjenesten og at transporttjenesten og den medisinske tjenesten blir samordnet bedre enn hittil. Dersom spesialisthelsetjenesten blir organisert gjennom regionale helseforetak fra 2002, er det etter dette medlems syn naturlig at ansvaret for luftambulansetjenesten i regionen plasseres i helseforetaket.
Dette medlem merker seg imidlertid behovet for en nasjonal overordnet styring av tjenesten, noe som blant annet vil sikre én nasjonal standard og et hensiktsmessig samarbeid med Forsvaret og redningstjenesten. Rikstrygdeverket er etter dette medlemssyn ikke det naturlige stedet for Statens luftambulansekontor, fordi det primært steller med trygdelovgivningen og økonomiske spørsmål knyttet til denne, og ikke med medisinsk-faglige vurderinger knyttet til ambulanse- og redningstjenesten.
Dette medlem viser til at Sosial- og helsedepartementet arbeider med en modernisering av offentlig sektor og til at helseministeren har uttalt at det er aktuelt å opprette et framtidig sosial- og helsedirektorat. Dersom en slik oppretting skjer, kan dette direktoratet etter dette medlems syn være et bedre sted å etablere luftambulansekontoret enn i Rikstrygdeverket. Kontoret bør etter dette medlems syn utvikles til et nasjonalt akuttmedisinsk kompetansesenter. Så vel gjennom den kompetansen dette kompetansesenteret vil besitte, som gjennom samarbeid mellom dette organet og relevant kompetanse som Forsvaret besitter på området, vil man etter dette medlems syn kunne sikre det faglige innholdet på nasjonalt plan som vil være nødvendig for å samordne og videreutvikle en helhetlig luftambulanse- og redningstjeneste.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag om at helikopterbasene i Tromsø, Trondheim, Ålesund, Førde, Bergen, Stavanger, Arendal, Ål og Lørenskog opprettholdes.
Komiteen anser at det kan være fordeler ved at luftambulansen er lokalisert ved sykehus med akuttmedisinsk beredskap, og at hele det akuttmedisinske tilbudet i hovedregel sees samlet. En slik faglig medisinsk tilknytning bør finne sted uansett om den aktuelle luftambulanse er stasjonert ved sykehus eller ikke. Komiteen mener derfor at enkeltbaser også bør kunne lokaliseres utenfor sykehus, og slutter seg til at basene i Brønnøysund og Dombås opprettholdes.
Når det gjelder sysselmannens beredskapshelikopter på Svalbard, har komiteen merket seg at det i dag ikke inngår i luftambulansetjenesten, men ivaretar allikevel de få ambulanseoppdragene som er nødvendig. Komiteen er enig i at det ikke foretas noen endringer i ordningen på Svalbard.
Komiteen er videre enig i at ambulanseflybasene i Kirkenes, Alta, Tromsø og Bodø opprettholdes. Komiteen slutter seg også til at overføringsflyet i Ålesund (Vigra) opprettholdes, og at redningshelikopterbasen i Bodø fortsatt skal være en del av ambulanseflytjenesten.
Komiteen viser til at ansvaret for redningstjenesten og redningshelikoptertjenesten er delt mellom Justisdepartementet og Forsvarsdepartementet. Justisdepartementet har ansvaret for redningstjenesten, mens Forsvarsdepartementet har operatøransvaret. Komiteen har merket seg St.meld. nr. 44 (2000-2001) fra Justisdepartementet om redningshelikoptertjenesten, og er tilfreds med at der foreslås at Banak videreføres som redningshelikopterbase i Finnmark og skal fortsette som en del av den nasjonale lufambulanseplanen.
Komiteen vil videre slutte seg til at redningshelikopterbasene på Sola og Ørland opprettholdes.