Foranledningen til undersøkelsene av praktiseringen av offentlighetsloven i kommunalforvaltningen, var Sivilombudsmannens erfaringer med behandlingen av en rekke klagesaker om dokumentinnsyn og den generelle oppmerksomhet som knytter seg til forvaltningens praktisering av offentlighetsloven. I februar 1998 la ombudsmannen frem en særskilt melding til Stortinget om en undersøkelse av Justisdepartementets praktisering av offentlighetsloven, jf. Dokument nr. 4:1 (1997-1998), jf. Innst. S. nr. 164 (1997-1998).