1. Innledning
- 1.1 Bakgrunn, oppnevning og arbeidsform
- 1.2 Kommisjonens tilgang til materiale
- 1.3 Mandat m.v.
- 1.4 Tidligere utredninger m.v.
Stortinget vedtok 4. april 2000 å nedsette en granskningskommisjon til å foreta en bred gjennomgang av utredning, planlegging, prosjektering og utbygging av ny hovedflyplass for Østlandet og Gardermobanen, jf. Innst. S. nr. 143 (1999-2000).
Odelstinget behandlet 9. mai 2000 Innst. O. nr. 58 (1999-2000) Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om forslag fra stortingsrepresentantene Carl I. Hagen, Gunnar Kvassheim, Oddvard Nilsen, Marit Tingelstad og Kari Økland om lov om granskningskommisjonen som skal foreta en bred gjennomgang av utredning, planlegging, prosjektering og utbygging av ny hovedflyplass for Østlandet og Gardermobanen, jf. Dokument 8:57 (1999-2000). Loven ble sanksjonert 16. juni 2000 som lov nr. 42/2000.
Stortinget behandlet 5. juni 2000 Innst. S. nr. 206 (1999-2000) - Innstilling fra Stortingets presidentskap om sammensetning av granskningkommisjonen som skal foreta en bred gjennomgang av utredning, planlegging, prosjektering og utbygging av ny hovedflyplass for Østlandet og Gardermobanen. Følgende vedtak ble fattet, jf. pkt. 6 og 7:
"Som medlemmer av granskningskommisjonen som skal foreta en bred gjennomgang av utredning, planlegging, prosjektering og utbygging av ny hovedflyplass for Østlandet og Gardermobanen, oppnevnes følgende medlemmer:
Professor Eivind Smith, Universitetet i Oslo, leder. Sjefskonsulent Erling Grimstad, PricewaterhouseCoopers. Banksjef Kristin Holth Skatvedt, Den norske Bank. Professor Aanund Hylland, Universitetet i Oslo. Forskningsdirektør Unni Steinsmo, SINTEF."
Kommisjonen fikk frist til 1. mars 2001.
Kommisjonens medlem Forskningsdirektør Unni Steinsmo fra SINTEF deltok ikke i arbeidet med spørsmål som berørte værmålingene på Hurum. Til å gi råd om de teknologisk-naturvitenskapelige sidene av denne saken ble adm. direktør, PhD Bjørn Grandal, Christian Michelsen Research AS engasjert som ekstern ekspert. Grandal også utarbeidet rapporten. 5. De relevante deler av rapporten er sendt styringsgruppens leder Ole-Andreas Hafnor og Ekspertgruppens leder Rakel Surlien for mulige kommentarer.
Til å bistå kommisjonen i arbeidet med den såkalte Wiborg-saken og med påstandene om sabotasje mot måleutstyret på Hurum har Olaf Seljesæter, taktiske etterforskere ved Kriminalpolitisentralen, vært engasjert.
Cand.jur. Henning Harborg og cand.oecon. Anne Britt Justad har vært tilsatt som utredere.
Ved siden av den utredningskapasitet som kommisjonen selv har hatt til rådighet, har den innhentet enkelte eksterne utredninger.
Ifølge Stortingets vedtak av 4. april 2000 skal kommisjonen, jf. pkt. 1 femte avsnitt:
"... foreta de undersøkelser den finner nødvendig og føre samtaler med/avhøre de personer som det er grunn til å anta kan bidra med relevante opplysninger"
Vedtaket inneholder følgende hovedpunkter av betydning for kommisjonens tilgang til det materiale fra offentlige organer, embets- og tjenestemenn som den finner det nødvendig å innhente:
"3. Stortinget ber Regjeringen medvirke til at det materiale som måtte foreligge hos offentlige myndigheter fra andre undersøkelser som pågår eller er avsluttet, stilles til kommisjonens disposisjon.
4. Stortinget ber Regjeringen medvirke til at alle offentlige arkiver og mulig annet materiale som er relevant for undersøkelsen stilles til rådighet for kommisjonen. ..."
Kommisjonens anmodning om å få tilgang til skriftlig materiale m.v. hos offentlige organer har ikke støtt på motstand. Den har gjennomgått og arkivert et meget omfattende skriftlig materiale.
Med få unntak har Kommisjonens henvendelser blitt besvart i løpet av rimelig tid. I løpet av høsten 2000 ble det imidlertid klart at Samferdselsdepartementet ikke var i stand til å gjenfinne det fullstendige arkivet fra virksomheten i Ekspertgruppen (Surlien-utvalget) som var avsluttet høsten 1992. Kommisjonen satt med en fullstendig oversikt over arkivets innhold, og departementet klarte etter hvert å legge frem et rekonstruert arkiv. Det endelige resultatet var at ca. 10 (av i alt 354) dokumenter ikke ble gjenfunnet og oversendt Kommisjonen. Kommisjonen ser ingen grunn til å tro at innholdet i de savnede dokumentene kunne være av betydning for granskningen.
Gjennom vedtak av Stortinget i plenum kan det ikke bestemmes at Kommisjonen skal ha rett til innsyn i materiale som er undergitt taushetsplikt i medhold av lov.
"2. Stortinget ber Regjeringen bruke den kompetanse den har etter gjeldende lovgivning til å frita nåværende og tidligere tjenestemenn for taushetsplikt overfor kommisjonen."
Det ble i statsråd 8. september 2000 fremmet forslag om slikt vedtak. Kommisjonen har ikke møtt innsigelser på grunn av taushetsplikt innenfor det området som er dekket av resolusjonen.
Ved et par anledninger har det oppstått en viss uklarhet om fritakets gjennomslagskraft på områder som er dekket av særlovgivning. Slike problemer er løst i samsvar med uttalelser om lovtolkning m.v. som Kommisjonen har innhentet fra Justisdepartementet, som også har bistått Kommisjonen ved å avgradere opplysninger vedrørende mulig overvåkning av Jan F. Wiborg.
Når det gjelder Kommisjonens krav på materiale fra offentlige organer, jf. pkt. 4 i Stortingets vedtak av 4. april 2000 er følgende forbehold tatt:
"4. ... Tilgangen på relevant informasjon skal bare være avgrenset i forhold til Regjeringens strengt interne arbeidsdokumenter samt materiale/ opplysninger som må ansees som taushetsbelagte ut fra helt nødvendige personvernmessige forhold."
Selv om Kommisjonen etter dette ikke har hatt noe grunnlag for å kreve innsyn i statsrådenes saksfremlegg til de såkalte regjeringskonferansene (R-notater) eller i referatene fra disse konferansene, har den ikke ansett seg avskåret fra å be om tillatelse til likevel å gjennomgå R-notater og referater fra de aktuelle periodene. Kommisjonen har derfor anmodet dem som har rett til å gi innsyn i slikt materiale (vedkommende statsminister og/eller partileder), om å gi tilgang til R-notater og -referater for Samferdselsdepartementet for den enkelte periode.
Kommisjonen fikk tillatelse til å gjennomgå regjeringsnotater og -referater for regjeringene Willoch, Syse og Bondevik. For regjeringene Brundtland og Jagland avslo Arbeiderpartiets leder Thorbjørn Jagland Kommisjonens anmodninger om tillatelse. I forbindelse med at tidligere statsminister Torbjørn Jagland allikevel åpnet for innsyn i Arbeiderpartiet R-notater fra samferdselsministrene fra den berørte tiden, vedtok Stortingets presidentskap 8. mars 2001 å reoppnevne kommisjonen. Kommisjonen overleverte 4. april 2001 sin delrapport. Gjennomgangen gir ikke grunnlag for å korrigere det bilde av begivenhetsforløpet som fremkom i rapporten av 1. mars 2001. Det er dermed ikke grunnlag for å endre kommisjonens konklusjoner.
Kommisjonens prioritering av arbeidsoppgaver har ikke gitt grunn til å gjennomgå materialet fra regjeringen Bondevik. Det aktuelle materialet for regjeringene Willoch og Syse er derimot gjennomgått i Riksarkivet. Om bevisverdien kan det bemerkes at referatene fra regjeringskonferansene visstnok ikke rutinemessig blir forelagt den enkelte statsråd med sikte på godkjenning.
Gjennom vedtak i plenum kan ikke Stortinget gi Kommisjonen krav på opplysninger fra personer eller organer som ikke selv ønsker å legge frem det de vet. Stortinget kan altså ikke i denne form gi en person eller et organ plikt til å legge opplysninger og materiale frem for Kommisjonen.
Med ett unntak har likevel alle invitasjoner til frivillige samtaler blitt akseptert. De fleste samtalene har vært av rent orienterende karakter og det er ikke tatt fullstendig referat. Når det gjelder de fleste samtalene som er holdt med Kommisjonen i plenum er de likevel tatt opp på bånd og utskrift er sendt vedkommende samtalepartner til godkjenning.
Kommisjonen fikk adgang til å avholde rettslige avhør og kreve fremlagt skriftlig bevis, jf. Innst. O. nr. 58 (1999-2000).
Den som er innkalt til rettslig avhør, plikter å avgi forklaring etter de reglene som gjelder for vitner.
På grunn av deres sentrale rolle ble Steinar Killi, Ove Liavaag, Lars Gunnar Lie og Kjell Opseth innkalt til rettslig avhør etter reglene i § 2 i loven av 16. juni 2000 nr. 42.
Også den ene av de to ytterligere personene som var innkalt til rettslig avhør etter loven § 2 møtte frivillig. Det var én gang nødvendig å innkalle til rettslig avhør ved kjennelse etter loven § 3. Vedkommende la imidlertid frem de dokumenter som Kommisjonen ønsket å se samt at vedkommende i brevs form bidro til å oppklare enkelte av de spørsmålene om den såkalte Wiborg-saken som Kommisjonen ønsket å stille.
Kommisjonens arbeid med den såkalte Wiborg-saken har gjort det nødvendig å foreta undersøkelser også i Danmark. Kommisjonen ba om Riksadvokatens bistand til å få gjennomført de nødvendige undersøkelsene og Riksadvokaten besluttet å åpne etterforskning i saken. Det ble anmodet om bistand fra politimesteren i Frederiksberg (der Wiborg døde). Riksadvokaten tok kontakt med sin danske kollega og det praktiske opplegg for undersøkelsene i Danmark fastlagt.
I Stortingets vedtak av 4. april 2000 ble følgende mandat gitt, jf. Innst. S. nr. 143 (1999-2000):
"1. Det oppnevnes en granskningskommisjon til å foreta en bred gjennomgang av utredning, planlegging, prosjektering og utbygging av ny hovedflyplass for Østlandet og Gardermobanen.
Herunder skal kommisjonen se på beslutningsprosesser, ansvarsforhold, organisering av arbeidet, økonomiske anslag, kostnadsstyring, kvalitetsrutiner, informasjonsflyt og miljøhensyn.
Kommisjonen skal gjennomgå alle sider av saken, også forholdet til Forsvaret. Formålet med gjennomgangen er å bringe fram de faktiske opplysninger som kan ha betydning for vurderingen av hvorvidt ansvarlighetsloven er brutt, herunder om regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget er oppfylt."
Om hvilken periode som skulle gjøres til gjenstand for granskning, heter det i vedtaket (pkt. 1 fjerde avsnitt):
"Granskningskommisjonen starter arbeidet fra og med 1988, da departementet la fram St.prp. nr. 55 (1986-1987) og tilleggsproposisjon nr. 43 (1987-1988) om plassering av ny Hovedflyplass på Østlandet. Dersom det er nødvendig for sakens opplysning, kan utvalget gå lenger tilbake i tid."
Kommisjonen har hatt et meget omfattende mandat. Det er grunn til å tro at det ble angitt så vidt fordi Stortinget ønsket å sikre Kommisjonen frie hender og for å unngå at det i ettertid kunne bli hevdet at visse deler av materialet bevisst var blitt skjermet mot granskning.
Siden bakgrunnen for at granskningen er satt i verk tilsier at særlig oppmerksomhet blir rettet mot utvalgte sider av saken, fremstår det hverken som meningsfullt eller nødvendig å gjennomgå "alle sider av saken". En tilnærmet fullstendig gjennomgang av flyplassaken kan heller ikke sies å ha vært mulig gitt den tid og de ressurser for øvrig som Kommisjonen har hatt til disposisjon. Et visst utvalg av problemstillinger har derfor fremstått som både ønskelig og nødvendig.
Innenfor de rammer som stortingsvedtaket trekker opp, jf. stortingsvedtaket av 4. april 2000 har Kommisjonen selv måttet velge ut og prioritere sine arbeidsoppgaver. Utvalg og prioritering har skjedd på Kommisjonens eget ansvar, uten at Stortinget og dets organer har vært konsultert. Kommisjonen har valgt ut og prioritert spørsmål for nærmere granskning med utgangspunkt i to grunnleggende betraktninger. Det ene har tilknytning til bakgrunnen for Kommisjonens oppnev-ning, det andre til ønsket om å unngå unødig dobbeltarbeid.
Kommisjonen har funnet grunn til å gi en samlet oversikt over veien frem til Stortingets vedtak høsten 1992 om å bygge ny flyplass på Gardermoen. Men området for mer inngående granskning har Kommisjonen hverken sett det som mulig eller ønskelig å definere like bredt.
Både før vedtaket høsten 1992 og i de senere år har det vært ført en omfattende debatt om bl.a. det faktagrunnlag som Stortinget bygget på, og den saksbehandling som ble fulgt da de suksessive stortingsvedtak i saken ble truffet. Debatten har ofte vært preget av at det først og fremst er personer og institusjoner som til enhver tid var misnøyde også med andre sider av det vedtak som til enhver tid var truffet - og særlig til resultatet (Hobøl, Hurum, Gardermoen ...) - som offentlig har kritisert saksbehandlingen. Det er en ganske sterk tendens til sammenfall mellom engasjement i saken og den region som en person eller institusjon har tilknytning til.
På denne bakgrunn er det grunn til innledningsvis å slå fast at Kommisjonens oppgave ikke har vært å felle noen form for dom i striden om hva som ville ha vært den beste beslutning om ny hovedflyplass. I siste instans er denne avgjørelsen av politisk karakter. Det finnes intet faglig begrunnet fasitsvar.
Innenfor rammene av det som er politisk mulig eller ønskelig, må det imidlertid kreves at den som vinner frem, ikke gjør bruk av metoder som står i strid med lov eller andre normer som forvaltningen og Stortinget må anses for å være bundet av. Kommisjonens forståelse av sitt mandat bygger på dette grunnsyn.
Hovedformålet med kommisjonens undersøkelser, jf. pkt. 1 tredje avsnitt andre setning i Stortingets vedtak av 4. april 2000 har vært:
"Formålet med gjennomgangen er å bringe fram de faktiske opplysninger som kan ha betydning for vurderingen av hvorvidt ansvarlighetsloven er brutt, herunder om regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget er oppfylt."
Bruk av metoder som står i strid med lov eller andre normer som forvaltningen og Stortinget må anses for å være bundet av, kan ha ført til at Stortinget ikke har fått slik sann og dekkende informasjon om fordeler og ulemper ved de ulike alternativer som nasjonalforsamlingen trengte for å kunne treffe et forsvarlig valg i flyplasspørsmålet.
Granskningens hovedformål skal altså være å undersøke om det foreligger forhold som har ført til at "ansvarlighetsloven er brutt, herunder om regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget er oppfylt". I denne sammenheng er det grunn til å minne om at ansvarlighetsloven og/eller opplysningsplikten overfor Stortinget kan være brutt selv om resultatet av Stortingets behandling av den aktuelle saken i sak ville ha blitt det samme. Det samme gjelder selv om det ikke med sikkerhet kan sies at resultatet ville ha blitt et annet dersom alt hadde gått riktig for seg (alle relevante opplysninger hadde f.eks. vært lagt frem).
Under kap. XII går Kommisjonen mer inn på hvilke krav ansvarlighetsloven stiller til statsråder og stortingsrepresentanter Det er to sentrale krav som må være tilfredsstilt for at loven kan sies å være brutt på en slik måte at det kan utløse straffansvar. Det første er at det i tilstrekkelig grad er bevist at de krav til adferd som loven stiller, objektivt sett er brutt. Det andre er at mulige lovbrudd har skjedd på en slik måte at lovens krav til subjektiv skyld (forsett, uaktsomhet m.v.) er brutt. Straff kommer bare på tale når begge disse kravene (og dessuten noen krav av formell karakter) er oppfylt. Rapportens del 2 vil konsentrere seg om de objektive forhold. Spørsmålet om subjektiv skyld kommer kommisjonen inn på i den grad kommisjonens syn på de objektive forhold gjør det berettiget.
Som nevnt er Kommisjonens mandat først og fremst rettet inn på å undersøke grunnlaget for strafferettslig ansvar for stortingsrepresentanter og statsråder. På en rekke punkter går Kommisjonen inn på forhold som ved første blikk kan synes å ligge langt utenfor de som det i et slikt perspektiv kan synes nødvendig å ta opp. Ikke minst gjelder dette den såkalte Wiborg-saken.
Også denne saken forsvarer imidlertid sin plass i det nevnte hovedperspektiv: Som Kommisjonen alt har vært inne på, bygger de antydninger eller påstander om omstendighetene omkring Jan F. Wiborgs død som synes å ha fått så stor utbredelse i opinionen, ikke minst på en antagelse om at han hadde kjennskap til kriminelle eller på annen måte illegitime forhold ved siktmålingene på Hurum. Hvis denne antagelsen har noe for seg, kan det også ha ført til at Stortinget våren 1990 vedtok å skrinlegge Hurum-alternativet på sviktende grunnlag. Spørsmålet om Wiborg ble presset i døden eller tatt av dage ligger i direkte forlengelse av spørsmålet om denne antagelsen er korrekt.
Det nevnte mandatpunkt om granskningens formål innebærer samtidig at Kommisjonen ikke går nærmere inn på grunnlaget for å gjøre rettslig ansvar gjeldende mot de embets- og tjenestemenn som har hatt befatning med saken. Dette stemmer med presidentskapets syn slik det har kommet til uttrykk i et brev av 11. juni 1992 til samferdselskomiteen:
"Det må understrekes at det ikke er noen oppgave for Stortinget - og at det derfor heller ikke vil være noen oppgave for en eventuell granskingskommisjon som Stortinget nedsetter - å ta standpunkt til om det foreligger straffbare forhold (unntatt i forbindelse med vurdering av riksrettsansvar). Slike spørsmål som gjelder etterforskning av påståtte straffbare forhold undergitt den alminnelige straffelov, skal vurderes av den regulære påtalemyndighet. På den annen side kan det ikke hindre Stortinget i å nedsette en granskingskommisjon at det foreligger påstander om mulige straffbare forhold hos personer som ikke er konstitusjonelt ansvarlige. Følgen må i så fall bare bli at det i forbindelse med granskingen ikke tas standpunkt til spørsmålene vedr. straffbare forhold."
På mange punkter vil den løpende fremstillingen likevel vise om det overhodet kan være grunnlag for nærmere å vurdere det rettslige grunnlaget for mulig ansvar for embets- og tjenestemenn. Men dette er altså ikke noen hovedformål med fremstillingen.
Kommisjonen har bl.a. besluttet at den bare vil ta opp igjen spørsmål som er behandlet i tidligere granskninger m.v. når det er sannsynlig at det vil kunne bringe frem viktige nye opplysninger av betydning for gjennomføringen av Kommisjonens mandat. Tre tidligere utredninger m.v. er av betydning for avgrensningen av kommisjonens arbeidsoppgaver:
Prosjekt Gardermobanen (Tønne-utvalgets rapport)
NOU 1999:28 Gardermoprosjektet (Mydske-utvalgets rapport)
Riksrevisjonens Dokument nr. 3:10 (1997-1998) Riksrevisjonens undersøkelse vedrørende hovedflyplassens og Gardermobanens bedriftsøkonomiske lønnsomhet og de åpne høringer som ble gjennomført som ledd i komiteens behandling av saken.