2. Oppsummering av undersøkelsen
Vurdert i forhold til det tidspunktet hvor Stortinget fattet sitt vedtak, er det ikke funnet kostnadselementer som ikke er tatt med for utbyggingen av hovedflyplassen. Senere er det påløpt en kostnad på 275 mill. kroner som Luftfartsverket må betale til statskassen for å være sikret en utbetaling på 2 000 mill. kroner i 1999. Beløpet på 2 000 mill. kroner tilsvarer den antatte verdien av statens andel av verdier på Fornebu som Luftfartsverket skal overføre til hovedflyplassen i 1999. Beløpet på 275 mill. kroner burde inkluderes i prosjektets kostnadsside, fordi dette er en kostnad forbundet med å sikre finansieringen av hovedflyplassutbyggingen.
Når det gjelder Forsvaret er det opplyst at nettoutgiftene som følge av hovedflyplassutbyggingen er om lag 2 000 mill. kroner, jf. St.prp. nr. 90 (1991-1992). 1 000 mill. kroner er belastet Hovedflyplassprosjektet og 1 000 mill. kroner finansieres over forsvarsbudsjettet. Det er fortsatt uklart hvor store faktiske kostnader Forsvaret har blitt påført som følge av hovedflyplassutbyggingen.
Ved beregningen av Gardermobanens bedriftsøkonomiske lønnsomhet viser undersøkelsen at flere kostnader ikke er tatt med. Dette kan ha resultert i at de anslagene for lønnsomheten som er presentert i St.prp. nr. 90 (1991-92) og i de årlige budsjettproposisjonene, har gitt et for optimistisk bilde av Gardermobanens bedriftsøkonomiske lønnsomhet.
I St.prp. nr. 1 (1994-1995) ble det opplyst at NSB hadde fortolket en bestemmelse i merverdiavgiftsloven på en måte som ikke er i samsvar med lovens intensjon, og at dette resulterte i økt merverdiavgiftsbelastning. Stortinget sluttet seg senere til at den økte merverdiavgiftsbelastningen skulle finansieres som tilskudd. Høsten 1997 beløp tilskuddet seg til totalt 742 mill. kroner, jf. St.prp. nr. 1 (1997-1998). Beløpet er ikke tatt inn i prosjektets lønnsomhetsberegninger. Disse forhold ble ikke omtalt i St.prp. nr. 90 (1991-1992).
Grunnervervskostnaden var i St.prp. nr. 90 (1991-1992) inkludert i Gardermobanens bedriftsøkonomiske lønnsomhetsberegninger, men er senere tatt ut. Kostnaden, som høsten 1997 beløp seg til 165 mill. kroner, følger direkte av utbyggingen av Gardermobanen. Kostnaden burde fortsatt vært inkludert i lønnsomhetsberegningene, slik som det er gjort i hovedflyplassprosjektet.
I lønnsomhetsberegningene for Gardermobanen er det kalkulert med en inntekt på 50 mill. kroner fordi det ble antatt at banen også vil føre til økt trafikk for NSB. Eventuell trafikkøkning for NSB er imidlertid ikke en bedriftsøkonomisk verdi for Gardermobanen. Videre ble kostnader knyttet til forsikring ikke tatt med, selv om utbyggingen ble foreslått gjennomført av et aksjeselskap. Denne kostnaden beløper seg til 20 mill. kroner.
Hovedinntrykket er at Luftfartsverket har lagt vekt på å analysere usikkerheten i hovedflyplassprosjektet ved å gjennomføre grundige følsomhets- og risikoanalyser, noe som resulterte i at Luftfartsverket valgte å legge inn en prosjektreserve i investeringsanslaget.
NSB har foretatt usikkerhetsanalyser i et begrenset omfang. Det skapes likevel et inntrykk av at prosjektets usikkerhet er lav.
Utgangspunktet for planleggingen av Gardermobanen var med både tidspress og liten erfaring i bygging av høyhastighetsbaner noe som indikerer stor usikkerhet. Det var også klart at den valgte traséen ville gå gjennom fjell og områder med vanskelige grunnforhold. For å ta høyde for noe av usikkerheten ved beregningen av investeringsanslaget, ble det med utgangspunkt i en grunnkalkyle lagt til 15 pst., basert på erfaringstall.
I St.prp. nr. 1. Tillegg nr. 7 (1990-1991) er det pekt på at planleggingen var mer tidskritisk for tilbringertjenesten enn for hovedflyplassen, og at planleggingen måtte skje i høyt tempo.
Samferdselsdepartementet viser i St.prp. nr. 90 (1991-92) til gjennomførte følsomhetsanalyser, men omtaler ikke de risikoanalyser og sannsynlighetsberegninger som Luftfartsverket har gjennomført, heller ikke at Luftfartsverket og NSB håndterte usikkerhet på en ulik måte.
Opplysninger om investeringsanslagets usikkerhet på +/-20 pst. i St.prp. nr. 90 (1991-1992), kommer ikke fram i det kapittelet som omhandler Gardermobanens økonomi, men i kapittelet hvor Gardermoen sammenliknes mot Hobøl-alternativet. Informasjonen om usikkerheten er ikke presentert samlet. Det framgår ikke av St.prp. nr. 90 (1991-1992) at det er lagt inn prosjektreserve for hovedflyplassen.
I St.prp. nr. 1 (1997-1998) uttaler Samferdselsdepartementet at Stortinget har vedtatt en øvre ramme for utbyggingen på 6 000 mill. kroner, gitt omregning til 1998-kroner og tillagt 20 pst. for usikkerhet. Stortinget vedtok en investeringsramme på 4 600 mill. 1992-kroner, og kostnader utover dette må etter Riksrevisjonens oppfatning betraktes som kostnadsoverskridelser.
I Innst. S. nr. 190 (1989-1990) uttales det at det måtte utarbeides en hovedplan for å avklare alle de tekniske og økonomiske sidene ved en ny hovedflyplass. Samferdselsdepartementet orienterte i St.prp. nr. 90 (1991-1992) om de omfattende grunnundersøkelsene som Luftfartsverket fikk gjennomført på hovedplannivå. Dette bidro til å klargjøre viktige forutsetninger som er lagt til grunn i de bedriftsøkonomiske analysene.
Grunnundersøkelsene i tilknytning til bygging av Gardermobanen er ikke omtalt verken i St.prp. nr. 90 (1991-1992) eller i NSBs hovedrapport.
Undersøkelsen har vist at det er usikkerhet i beregningen av flytogets inntektsgrunnlag. Den antatte markedsandelen er resultatet av beregninger i en transportanalysemodell som det hefter usikkerhet ved. Det er grunn til å stille spørsmål ved modellens egnethet for beregning av togets markedsandel.
I St.prp. nr. 90 (1991-1992) heter det at flytogpassasjerer er betalingsvillige, og at lavere trafikk eventuelt kan kompenseres med å ta høyere priser. Det er imidlertid ikke foretatt reelle analyser av flytogpassasjerenes betalingsvillighet, og NSB har bekreftet at opplysningene om passasjerenes betalingsvillighet er trukket ut fra generelle antakelser.
Samferdselsdepartementet uttaler at transportanalysemodellens resultater skulle benyttes som innspill til videre analyser av prosjektenes lønnsomhet. NSB gjennomførte ikke egne supplerende analyser av hvilken markedsandel det var realistisk å oppnå for toget.
Det gis i NSBs hovedrapport (desember 1991) inntrykk av at prosjektets usikkerhet er lav, og at inntektssiden til Gardermobanen er forsiktig vurdert.
Etter vedtaket om utbyggingen er det først i St.prp. nr. 1 (1997-1998) opplyst at det er usikkerhet knyttet til flytogets inntekter. I 1997 gjennomførte Gardermobanen en konkurrentanalyse som viste at det er knyttet stor usikkerhet til om flytogets antatte markedsandel er realistisk. Blant annet går det fram at konkurrentenes antakelser om egen markedsandel i stor grad avviker fra Gardermobanens antakelser.
På det tidspunkt hvor St.prp. nr. 1 (1997-1998) forelå, var det ikke gjennomført analyser av kundenes betalingsvillighet. Gardermobanen har i sine lønnsomhetsberegninger, som ble presentert i St.prp. nr. 1 (1997-1998), lagt inn en prisøkning på om lag 50 pst. uten å justere den antatte markedsandelen. Antatt markedsandel er holdt uendret fra St.prp. nr. 90 (1991-1992) til og med St.prp. nr. 1 (1997-1998).
Departementet nedsatte en referansegruppe og en verifiseringsgruppe som skulle bidra til kvalitetssikring av utredningsarbeidet. Referansegruppens rapport reiser spørsmål om kollektivandelen er optimistisk høy og det blir stilt spørsmål ved NSBs antagelse om framtidige flypassasjerers ufølsomhet overfor prissetting på billetter. Riksrevisjonen kan ikke se at referansegruppens synspunkter er omtalt i proposisjonen.
Verifiseringsgruppen skulle gjennomgå transportanalysen rapportert til Samferdselsdepartementet. Resultatene av verifiseringsgruppens arbeid er ikke omtalt i St.prp. nr. 90 (1991-1992).
I forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 90 (1991-1992) ønsket samferdselskomiteen svar fra departementet på hvorfor en kollektivandel på over 45 pst. er realistisk når ingen sammenliknbar flyplass kan vise til en så høy kollektivandel. I sitt svar trakk departementet blant annet fram arbeidet som ble utført av verifiseringsgruppen som skulle etterprøve modellarbeidet og viste til en generell positiv omtale av arbeidet knyttet til modellen. Departementet trakk ikke fram verifiseringsgruppens til dels klare og alvorlige innvendinger mot arbeidet med og resultatene av transportanalysemodellen.