3. Retningslinjer for pengepolitikken
I Norge har pengepolitikken tradisjonelt vært rettet inn mot å holde en fast eller stabil valutakurs. Erfaringer har vist at det er vanskelig å finstyre valutakursen. I utøvelsen av pengepolitikken har Norges Bank derfor fokusert på de grunnleggende forutsetningene for en stabil valutakurs, bl.a. inflasjonsutsiktene og konjunktursituasjonen.
Med en valutakursmålsetting for pengepolitikken er det begrenset hvor mye en kan tillate at inflasjonen i Norge kan avvike fra inflasjonen hos ankervalutaen. En stabil valutakurs mot euro krever således i utgangspunktet at inflasjonen over tid utvikler seg om lag på linje med euroområdet. Den europeiske sentralbanken har definert prisstabilitet som en prisstigning på 2 pst. eller lavere.
For en liten, åpen økonomi er det en nær og gjensidig sammenheng mellom valutakursutvikling og innenlandsk inflasjon. Stabil valutakurs kan bidra til forventninger om fortsatt lav inflasjon, som igjen har betydning for både pris- og lønnsfastsettingen. En stabil økonomisk utvikling, med moderat pris- og kostnadsvekst, vil samtidig være en forutsetning for en stabil valutakursutvikling over tid.
Da den tidligere valutakursforskriften ble fastsatt i 1994 ble det i revidert nasjonalbudsjett framhevet at en er avhengig av et vellykket samspill mellom de ulike områdene av den økonomiske politikken for å oppnå en stabil økonomisk utvikling, en stabil valutakurs og lav inflasjon. Denne vurderingen gjelder fortsatt.
Finanspolitikken har et hovedansvar for å stabilisere utviklingen i norsk økonomi. Pengepolitikken avlaster i noen grad finanspolitikken i å stabilisere økonomien, men en bør være varsom med å legge for store byrder på pengepolitikken.
I tilknytning til brev fra Norges Bank 19. oktober 2000 om den økonomiske politikken (referert i meldingen), uttales det i meldingen at Norge nå er i en periode hvor finanspolitikken skal tilpasses en gradvis og opprettholdbar økning i bruken av petroleumsinntektene i norsk økonomi. Dette må skje på en måte hvor en legger stor vekt på å sikre en fortsatt sterk konkurranseutsatt sektor, og slik at en får en langsiktig balansert utvikling i norsk økonomi.
I denne situasjonen er det etter Regjeringens syn behov for en klarere forankring av pengepolitikkens rolle i å støtte opp om en stabil økonomisk utvikling. Dette kan etter Regjeringens syn gjøres best ved at pengepolitikken skal sikte mot stabilitet i den norske krones verdi, nasjonalt og i forhold til våre handelspartnere. Pengepolitikken skal samtidig understøtte finanspolitikken ved å bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting. Den operative gjennomføring av pengepolitikken skal i samsvar med dette rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Det forventes at konsumprisveksten som en hovedregel vil ligge innenfor et intervall på +/- 1 prosentpoeng rundt målet. Utøvelsen av pengepolitikken skal være framoverskuende og bør se bort fra forstyrrelser av midlertidig karakter som ikke kan sies å påvirke den underliggende pris- og kostnadsveksten.
De nye retningslinjene for pengepolitikken medfører at Norges Bank skal utøve et saklig, avgrenset skjønn innenfor sitt mandat. De nye retningslinjene representerer en endring i bankens mandat, men bør ikke i seg selv innebære en vesentlig annerledes innretting av de pengepolitiske virkemidlene. Retningslinjene vil således innebære kontinuitet i utøvelsen av pengepolitikken, og vil legge et godt grunnlag for at Norges Bank kan videreføre en pengepolitikk som nyter tillit både i finansmarkedet og i samfunnet for øvrig. De nye retningslinjene for pengepolitikken, sammen med de retningslinjene for budsjettpolitikken som trekkes opp i denne meldingen, vil legge et godt grunnlag for fortsatt stabilitet i valutakursen.
Forskriften om nye retningslinjer for pengepolitikken er kommentert nærmere i punkt 3.2 i meldingen.
Ordinær høring i forkant av fastsettelse av forskriften ble ikke gjennomført. Norges Bank hadde anledning til å uttale seg før forskriften ble fastsatt, og uttalelsen er vedlagt meldingen.
Kommentar til forskriftens § 1 første ledd: Over tid vil det normalt være en klar og gjensidig sammenheng mellom utviklingen i kronens kjøpekraft i Norge og utviklingen i kronens verdi målt i forhold til våre handelspartnere. Stabil valutakurs kan bidra til forventninger om fortsatt lav inflasjon, som igjen har betydning for både pris- og lønnsfastsettingen. En stabil økonomisk utvikling, med moderat pris- og kostnadsvekst, vil samtidig være en forutsetning for en stabil valutakursutvikling over tid.
Kommentar til forskriftens § 1 tredje ledd: Det forventes at konsumprisveksten som en hovedregel vil ligge innenfor et intervall på +/- 1 prosentpoeng rundt målet for prisstigningen. Bestemmelsen skal forstås slik at avvik mellom den faktiske prisutviklingen og målet i en periode ikke skal kompenseres i en senere periode. Dersom prisstigningen i en periode avviker vesentlig fra målet, skal Norges Bank sette renten med sikte på at konsumprisveksten gradvis bringes tilbake til målet, slik at en unngår unødige svingninger i produksjon og sysselsetting.
Kommentar til forskriftens § 1 fjerde ledd: Norges Banks rentesetting skal være framoverskuende og ta tilbørlig hensyn til usikkerheten knyttet til makroøkonomiske anslag og vurderinger. Den skal ta hensyn til at det kan ta tid før politikkendringer får effekt, og den bør se bort fra forstyrrelser av midlertidig karakter som ikke vurderes å påvirke den underliggende pris- og kostnadsveksten. Pengepolitikken skal således i utgangspunktet ikke reagere på direkte effekter på prisnivået som skyldes endringer i rentenivået, skatter, avgifter og særskilte, midlertidige forstyrrelser.
Kommentar til forskriftens § 2: Norges Bank offentliggjør i dag tertialsvise rapporter, som departementet antar er tilstrekkelig. Departementet legger til grunn at Norges Bank også redegjør for hvorfor den eventuelt ikke har nådd det målet som er satt. I sitt brev av 27. mars 2001 skriver banken:
"Dersom det oppstår vesentlige avvik mellom den faktiske prisutviklingen og målet for pengepolitikken, vil banken redegjøre for årsakene til dette i årsberetningen. Det vil her bli lagt særlig vekt på eventuelle avvik utenfor intervallet på +/- 1 prosentpoeng."
Departementet merker seg dette, og legger samtidig til grunn at det etter omstendighetene kan være aktuelt med en slik redegjørelse også ved andre anledninger enn i årsberetningen.
Norges Bank omtaler i sitt brev av 27. mars 2001, gjengitt i vedlegg 2 til meldingen, også forholdet til finanspolitikken og konkurranseutsatt virksomhet.
Regjeringen mener at en handlingsregel om å bruke forventet realavkastning av Petroleumsfondet gir et troverdig og langsiktig ankerfeste for budsjettpolitikken. Dette innebærer en jevn og forsiktig bruk av petroleumsinntektene, og bidrar således til en balansert utvikling i norsk økonomi. Regjeringen legger samtidig til grunn at det i budsjettpolitikken fortsatt må legges stor vekt på å jevne ut svingninger i økonomien. Finanspolitikken må fortsatt ha et hovedansvar for å stabilisere økonomien.
Handlingsregelen om å bruke av realavkastningen innebærer at en legger stor vekt på hensynet til en sterk konkurranseutsatt sektor og hensynet til å unngå store omstillinger i økonomien.
Samtidig legger Regjeringen stor vekt på tiltak for å styrke vekstevnen i norsk økonomi, både i privat og offentlig sektor. Satsingen på arbeidslinjen, fornyelse av offentlig sektor, og mer vekstkraftige bedrifter, vil legge grunnlag for en økning i produksjonen i alle deler av økonomien, også i industrien.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at det ved Kronprinsregentens resolusjon av 29. mars 2001 er fastsatt nye retningslinjer for pengepolitikken, og tar dette til etterretning.
Flertallet viser til at pengepolitikken i Norge tradisjonelt har vært rettet inn mot å holde en fast eller stabil valutakurs, og at en de senere årene i økende grad har fokusert på de grunnleggende forutsetningene for dette. Erfaringene har vist at det er vanskelig å finstyre valutakursen, samtidig som det i en liten åpen økonomi som den norske er en nær og gjensidig sammenheng mellom valutakursutvikling og inflasjon.
Flertallet er enig i at pengepolitikken skal sikte mot stabilitet i den norske krones verdi, nasjonalt og i forhold til våre handelspartnere, og samtidig understøtte finanspolitikken ved å bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting.
Flertallet viser til at Regjeringen i samsvar med dette har fastsatt at den operative gjennomføringen av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon.
Flertallet viser videre til at dette er definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst., og at det forventes at konsumprisveksten som hovedregel vil ligge innefor et intervall +/- 1 prosentpoeng rundt dette målet.
Flertallet har merket seg at en målsetting om en årsvekst i konsumprisene på 2,5 pst. innebærer at en legger opp til en noe høyere prisvekst enn det man sikter mot i euroområdet. Samtidig er imidlertid en slik målsetting på linje med for eksempel Storbritannia, og i tråd med den gjennomsnittlige prisstigning i Norge på 90-tallet.
Flertallet har videre merket seg at de nye retningslinjene ikke i seg selv bør innebære en vesentlig annerledes innretting av de pengepolitiske virkemidlene, og at det dermed ligger til rette for kontinuitet i utøvelsen av pengepolitikken.
Flertallet viser for øvrig til at Norges Bank i brev av 27. mars 2001 legger til grunn at en gradvis innfasing av petroleumsinntektene i takt med forventet realavkastning av Petroleumsfondet isolert sett vil kunne bidra til at vilkårene for konkurranseutsatt virksomhet svekkes.
Flertallet mener dette understreker betydningen av tiltakene omtalt i denne innstillingens avsnitt 2.2, der det blant annet legges vekt på effektivisering av offentlig sektor, tiltak for å styrke vekstevnen i norsk økonomi, tiltak for å bedre tilgangen på arbeidskraft og et konkurransedyktig skatte- og avgiftsnivå. Flertallet viser til at det er ulike synspunkter på hva som er kravene til et konkurransedyktig skatte- og avgiftsnivå, og viser til de enkelte fraksjoners merknader i innstillingen til St.meld. nr. 30 (2000-2001) Langtidsprogrammet 2002-2005.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar Bastesen mener endringen i retningslinjene for pengepolitikken gjør det aktuelt å gjennomføre en gjennomgang av loven om Norges Bank, blant annet for å vurdere om det er behov for endringer i sentralbankens stilling i forhold til blant annet regjering og storting. Disse medlemmer ber Regjeringen ta initiativ til en slik gjennomgang.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil hevde at inflasjon er et monetært fenomen, og skyldes at tilbudet av penger, som blir kontrollert av Norges Bank, vokser hurtigere enn etterspørselen etter penger. Etterspørselen etter penger - hvor mye husholdninger og bedrifter ønsker å plassere av sin formue i likvide midler - avhenger blant annet av den økonomiske veksten. Økt økonomisk vekst vil medføre økt etterspørsel etter penger. For gitt tilbud av penger, som blir bestemt av Norges Bank, vil dette medføre lavere inflasjon. Fremskrittspartiets økonomiske opplegg vil således i seg selv medføre lavere inflasjon og derfor lavere rente.
Disse medlemmer vil vise til at Fremskrittspartiet gjennom mange år har foreslått at Norges Bank får operativ uavhengighet fra finansdepartementet, og at Norges Bank gis i oppdrag å holde inflasjonen på et lavt og stabilt nivå. Norges Bank som sentralbank har nødvendige og tilstrekkelige virkemidler til å kontrollere utviklingen i prisnivået innenfor et visst intervall. Videre har Fremskrittspartiet gjennom mange år ment at pengepolitikken burde legges om til inflasjonsmål med en uavhengig sentralbank. Regjeringens omlegging av pengepolitikken slik at Norges Bank nå skal styre etter et eksplisitt inflasjonsmål, er derfor gledelig fordi Norges Bank ikke har virkemidler til både å sørge for lav og stabil inflasjon og samtidig sørge for at kronen etter hvert vender tilbake til kursleiet.
Etter disse medlemmers oppfatning er det viktig at aktører i finansmarkedet og økonomien for øvrig er klar over at Norges Bank ikke under noen omstendigheter vil inflatere økonomien. Derfor er det viktig at mandatet for pengepolitikken nå eksplisitt er lagt om i samsvar med Fremskrittspartiets anbefalinger over lang tid.
Disse medlemmer vil også bemerke at heller ikke rentenivået blir bestemt av Norges Bank. I vår åpne økonomi, må vi tilpasse oss den realrente som blir bestemt på det globale kapitalmarked, av samspillet mellom sparing og investering. Norsk finanspolitikk kan ikke påvirke den globale realrenten. Det norske nominelle rentenivået er internasjonal realrente med et tillegg for forventet inflasjon og risiko for forventet inflasjon. Norges Bank kan styre nominell rente, gitt realrenten, ved å påvirke inflasjonsforventningene gjennom tilførselen av penger fra sentralbanken. Trygghet for at banken ikke vil inflatere økonomien, vil medføre at nominelt rentenivå synker ned mot internasjonal realrente.
Disse medlemmer viser for øvrig til Innst. S nr. 230 (2000-2001) Langtidsprogrammet 2002-2005.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti påpeker at Solidaritetsalternativet har lagt rammene for en vellykket økonomisk politikk gjennom 90-tallet. Den har bestått av moderate lønnsoppgjør mellom partene i arbeidslivet der konkurranseutsatt sektor har fått bestemme rammene for lønnsutviklingen, en ansvarlig finanspolitikk som ikke har bidratt til å øke temperaturen i økonomien, og en pengepolitikk som har opprettholdt en stabil valutakurs. På denne måten har man klart å holde arbeidsledigheten lav, samtidig som inflasjonen er holdt på et lavt nivå og den økonomiske utviklingen for landet stort sett har vært god.
Dette medlem ser ikke noen grunn for en omlegging av denne vellykkede politikken. Endringene innebærer sterkere fokus på inflasjon på bekostning av arbeidsløshet som mål for den økonomiske politikken. I gitte økonomiske situasjoner er det en avveining mellom disse. Dette medlem understreker betydningen av at dette blir et valg som foretas av Stortinget, ikke av Norges Bank. Forslaget fra Regjeringen medfører en klarere definering av sentralbanksjefens rolle som overdommer i den økonomiske politikken. Dersom partene i arbeidslivet eller Stortinget opptrer uansvarlig etter Norges Banks oppfatning, vil pengepolitikken brukes til å stramme inn. Sjøl om et flertall på Stortinget skulle ønske å føre en mer ekspansiv politikk for å redusere antall arbeidsløse, kan vi med den foreslåtte ansvarsfordelingen oppleve at dette motarbeides av Norges Bank gjennom pengepolitikken.
Finanspolitikken kan i større grad rettes direkte mot de sektorer i samfunnet der det er behov for inngrep, enten det måtte være stimulering eller innstramming. Pengepolitikken virker indirekte, og i like stor grad på alle sektorer. Dette medlem er uenig i forskyvingen av fokus i den økonomiske politikken i retning av mindre presise virkemidler.
Hvis Norge opplever stagflasjon - en situasjon med høy arbeidsledighet og høy inflasjon samtidig, for eksempel som følge av plutselig sterk økning i prisen på viktige innsatsfaktorer - vil pengepolitikken med nye retningslinjer bidra til å forsterke problemene. Finanspolitisk motkonjunkturpolitikk kan i slike tilfeller mer effektivt hindre høy arbeidsløshet. Må man i en slik krisesituasjon endre valutaforskriften, vil dette redusere troverdigheten til norsk pengepolitikk, med varig høye renter som resultat. Sjøl om dette ikke ser ut til å være en sannsynlig utvikling på kort sikt, mener dette medlem vi bør føre en politikk som kan fungere også i krisetilfeller.