Registrering av arbeidsformidlinger i Aetat

Jeg viser til Kontroll- og konstitusjonskomiteens henvendelse datert 5. oktober hvor komiteen ber om å bli orientert om status og fremdrift i den pågående gjennomgang av Aetat sine rutiner for registrering av formidlinger.

Det vises til departementets to foreløpige orienteringer til Kontroll- og konstitusjonskomiteen om saken datert 13. og 31. oktober, samt til mitt møte med komiteen den 31.10.00.

Innledning

Veritas la frem en rapport torsdag 19. oktober om registrering av arbeidsformidlinger i Aetat. I rapporten som tidligere er oversendt Kontroll- og konstitusjonskomiteen avdekkes det en omfattende feilregistrering av antall formidlinger i Aetat. I rapporten skriver Veritas bl.a.:

"DNVs anslag tilsier at omfanget av overregistreringer kan ha ligget i størrelsesorden over 25-30% av totale formidlingstall for de to årene 1998 og 1999. Det er et lite mindretall av kontor som oppgir at de kun har registrert formidlinger som har vært i samsvar med regelverket."

På bagrunn av Veritas sin rapport ba jeg Aetat Arbeidsdirektoratet om en redegjørelse for hvordan de forhold som er avdekket har kunnet oppstå. Direktoratet ble også bedt om å utarbeide en detaljert plan for tiltak som det er nødvendig og hensiktsmessig å iverksette for å oppnå en fullstendig opprydding og gjenreising av tillit.

Tidligere arbeidsdirektør Ted Hanisch fratrådte mandag 24. oktober sin stilling med øyeblikkelig virkning. Onsdag 26. oktober ble direktør i Statskonsult Jon Bl­aalid midlertidig ansatt som arbeidsdirektør. Samtidig er det foretatt en fornyet kunngjøring med utvidet søknadsfrist av åremålet som Arbeidsdirektør i perioden 2001-2006.

Redegjørelse fra Aetat Arbeidsdirektoratet

Aetat Arbeidsdirektoratet har i brev til departementet datert 31. oktober svart på min forespørsel. Av direktoratets redegjørelse fremgår det at de problemer som er avdekket må sees i sammenheng med flere ulike forhold. Brevet fra Aetat Arbeidsdirektoratet ligger vedlagt.

For å få opp formidlingsaktiviteten i Aetat har det i den interne styringen i etaten vært fokusert sterkt på at etaten skal ha en høy måloppnåelse på indikatoren "formidling til ledige stillinger". Gjennomgangen til Veritas viser at medarbeidere i etaten har foretatt et betydelig omfang ureglementerte registreringer av formidlingsaktivitet for å fremvise høy måloppnåelse på dette området. I direktoratets brev til departementet oppsummeres dette på følgende måte: "…..(Men koblet til) nye krav til omstilling og effektivitet har situasjonen utviklet seg til (…) en ukultur i etaten preget av triksing og uryddighet."

Ledelsen i Aetat Arbeidsdirektoratet fikk i desember 1999 kjennskap til at det foregikk feilregistrering av formidlingstall i etaten gjennom et notat fra NTL. I februar og mai 2000 sendte Aetat Arbeidsdirektoratet brev til alle Aetat fylke der definisjonen av en formidling ble presisert. Det ble ikke iverksatt noen særskilt kontroll for å sikre at dette hadde den nødvendige effekt. Etter min vurdering er det i etterkant derfor lett å slå fast at Aetat Arbeidsdirektoratet ikke reagerte tilstrekkelig kraftfullt på notatet fra NTL. Jeg mener også at det ville vært naturlig å varsle departementet om de påstander som ble framsatt i notatet fra NTL, samt orientere om hvilke tiltak som ble iverksatt fra direktoratets side. Dette ble imidlertid ikke gjort.

De forhold som ble avdekket av Veritas er selvsagt fullstendig uakseptable og stiller betydelige spørsmål til utformingen av den aktuelle resultatindikatoren, interne registreringsrutiner og styringssystemer og -signaler internt i etaten. Videre reiser den praksis som er avdekket betydelige spørsmål knyttet til etatens kontroll- og kvalitetssikringssystemer.

Aetat Arbeidsdirektoratet har skissert en rekke tiltak for å rydde opp i de forhold som er avdekket og for å gjenopprette tilliten til etaten. Jeg stiller meg positiv til de tiltak som er skissert i brevet og er tilfreds med den stramme tidsplanen som det er lagt opp til fra direktoratets side. Jeg vil spesielt peke på at det vil bli foretatt en særskilt gjennomgang av samtlige 129 Aetat lokal for å fjerne alle ordninger eller rutiner som ikke er i tråd med etatens retningslinjer for registrering av formidlinger og for å sikre at alle ansatte har en korrekt forståelse og praktisering av gjeldende rutiner. I etterkant av denne gjenomgangen vil det bli foretatt en ny uavhengig revisjon av Aetat sin registrering av formidlinger. Rapport fra denne revisjonen skal foreligge senest 01.01.01.

Aetat vil videre gjennomføre uavhengige gjennomganger av andre kjerneområder i etatens virksomhet for å skape sikkerhet for at det foretas en korrekt registrering her. Registreringspraksis på følgende områder vil bli gjennomgått: Antall helt arbeidsledige, antall deltakere på arbeidsmarkedstiltak, andel yrkeshemmede i tiltak og andel dagpengesaker som skal være anvist for utbetaling innen 21 dager. Rapport fra disse gjennomgangene vil foreligge 01.01.01.

Aetat Arbeidsdirektoratet opplyser at de vil gjennomgå og videreutvikle etatens revisjonssystemer for å sikre at de kan fange opp og motvirke eventuelle "lokale rutiner" som måtte utvikle seg på siden av det formelle kvalitetssystemet. Jeg vil i denne forbindelse be direktoratet om å utarbeide en skriftlig redegjørelse for etatens samlede revisjons-/kontrollinnsats - herunder organisering, ressurser, innretning og internrevisjonens rolle.

Jeg vil også opplyse om at departementet allerede har planlagt et prosjekt i samarbeid med Statskonsult og Aetat for å videreutvikle departementets styring av Aetat med hovedvekt på selve styringsdialogen mellom departement og direktorat, herunder en gjennomgang av dagens mål- og resultatindikatorer. Dette prosjektet vurderes nå noe utvidet. Blant annet vil det være aktuelt å foreta en bred gjennomgang av direktoratets interne styringssystemer.

Nærmere om gjeldende styringssignaler fra AAD til Aetat

Hovedmålene i arbeidsmarkedspolitikken, slik de bl.a. fremkommer i St.prp. nr. 1 (2000-2001) Arbeids- og administrasjonsdepartementet er i) å bistå arbeidssøkere med å få jobb, ii) bistå arbeidsgivere ved rekruttering og iii) forebygge og dempe skadevirkningene av arbeidsledighet. For å skaffe oversikt over i hvilken grad målene oppnås, er det utarbeidet en rekke resultatindikatorer. Aetat rapporterer kvartalsvis i sine virksomhetsrapporter i hvilken grad resultatkravene er oppfylt. Krav til nivå på formidlingsaktiviteten er én av disse resultatindikatorene. Måloppfyllelsen gjennomgås løpende i kvartalsvise møter mellom Aetat Arbeidsdirektoratet og departementet. Det har i denne dialogen ikke kommet fram informasjon om usikkerhet ved datakvaliteten. Veksten i formidlinger har her vært forklart med den høye etterspørselen etter arbeidskraft og særlig økt omfang av vikarformidlinger.

De midler etaten nytter til sin formidlingsaktivitet er i hovedsak administrative ressurser som budsjetteres over kap. 1590, post 01 Driftsutgifter. Ved fastsetting av departementets budsjettforslag har en tatt hensyn til ulike faktorer som har trukket i ulik retning i forhold til fastsetting av endelig forslag til driftsbevilgning. De siste årene har redusert tiltaksaktivitet innebåret en nedjustering av administrative ressurser. Videre har departementet de siste år også redusert forslaget til driftsbevilgning for Aetat noe grunnet forventet produktivitetsmessig effektivisering. I den grad det har vært lagt opp til nye omfattende oppgaver for Aetat har dette isolert sett trukket i retning av at etaten har fått tilført nye administrative ressurser, bl.a. i forhold til oppfølging av yrkeshemmede.

Situasjonen på arbeidsmarkedet de siste årene, med høy etterspørsel etter arbeidskraft og knapphet på arbeidskraft innenfor enkelte sektorer, har blitt møtt med betydelig omdisponering av administrative ressurser internt i Aetat for å sikre kapasitet til å dekke arbeidsgiveres stillingsbehov. Etatens måloppnåelse på dette området er som nevnt ovenfor målt gjennom antall formidlinger. Denne innsatsen har bidratt til at antall stillinger gjennomgående har blitt raskt besatt når det har vært tilgjengelige arbeidssøkere med nødvendig kompetanse. Dette har vært et viktig bidrag til reduksjonen i arbeidsledigheten siden midten av 1990-tallet.

Aetat har de siste årene gjennomført en intern ressurskartlegging for å kunne vurdere den interne ressursbruken i etaten, bl.a. i forhold til målsettinger og oppgaver etaten er satt til å utføre. Tabellen nedenfor viser resultatene fra etatens resurskartlegging i 1998 og 1999.

Ressurskartleggingen viser at over halvparten av de administrative ressursene går med til arbeid knyttet til mottak, informasjon, oppfølging, formidling mv., (61 pst. i 1998 og 60 pst. i 1999 (pkt. 1 og 2 i tabellen fratrukket "Kvalifiserings-, integrerings- og sysselsettingstiltak inkl. jobbklubb")). Oppgaver knyttet til mottak, registrering, informasjon mv danner også et viktig grunnlag for senere tiltaksinnsats. Dette viser at ressursfordelingstallene i hovedsak er i tråd med budsjettvedtak knyttet til de årlige statsbudsjetter.

Tabell: Resultat fra Aetats ressurskartlegging i 1998 og 1999

Informasjon til Stortinget om formidlingsaktiviteten i Aetat

I St.prp. nr. 1 Arbeids- og administrasjonsdepartementet har departementet rapportert løpende til Stortinget om gjennomført formidlingsaktivitet i Aetat. I proposisjonen redegjøres det også for overordnede prioriteringer i forhold til etatens virksomhet for kommende år, herunder formidlingsaktiviteten. All statistikk om arbeidsformidling som gis Stortinget kommer fra Aetat.

I budsjettproposisjonen for 2000 og for 2001 har departementet ikke presentert konkrete målsetninger om antall formidlinger. I budsjettproposisjonen for 2000 heter det at "formidlingsinnsatsen vil bli prioritert høyt" og i proposisjonen for 2001 at "formidlingsaktiviteten (vil) bli videreført på et høyt nivå". I tidligere år har en i noen grad gått lenger med å presentere mer konkrete målsettinger på dette området. I budsjettproposisjonen for 1999 står det for eksempel at "det er et mål at arbeidsmarkedsetaten skal (…) øke antall formidlinger fra 1998 til 1999".

Basert på omtalen i St.prp. nr. 1 Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Stortingets behandling av denne, fastsetter departementet resultatkrav for etatens virksomhet i tildelingsbrevet til Aetat Arbeidsdirektoratet. For 2000 ble det i tildelingsbrevet satt følgende mål for formidlingsaktiviteten: "For 2000 er det er et mål å øke antall formidlinger". Ved utformingen av dette resultatkravet la departementet vekt på at det var ønskelig at etaten skulle prioritere formidlingsaktiviteten høyt i en situasjon med høy etterspørsel etter arbeidskraft. Samtidig ble det tatt hensyn til at den sterke veksten i korttidsformidlinger har gjort det vanskelig å sette gode måltall for formidlingsvirksomheten innefor gjeldende resultatindikatorerstruktur og at en ikke ønsket at formidlingsaktiviteten skulle gå ut over de øvrige målsettingene knyttet til ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere. Departementets resultatkrav er fulgt opp i etatens interne disponeringsskriv der direktoratet setter krav og gir føringer for de enkelte fylkene basert på tildelingsbrevet fra departementet. I disponeringsskrivet for 1998, 1999 og 2000 har direktoratet operasjonalisert departementets mål til konkrete måltall for antall formidlinger. Disse har lagt noe over kravet satt av departementet.

Siden en stor del av de registrerte formidlingene de siste par årene er formidlinger til vikariater, gjerne av kort varighet, og ofte samme person til flere vikariater i samme år, har antall personer formidlet til jobb vært langt lavere enn antall registrerte formidlinger. I Nasjonalbudsjettet for 2000 og Revidert nasjonalbudsjett 2000 informeres Stortinget om dette forholdet. Her fremkommer det f.eks. at antall personer som ble formidlet til jobb ble redusert med 6 pst. fra 1998 til 1999 (Revidert Nasjonalbudsjett 2000 side 71).

Som statsråd har min strategi i denne saken vært rettet inn på så raskt som mulig å fjerne den ukultur som er avdekket. Dette er nødvendig for å gjenreise tilliten til det apparat som har ansvaret for å gjennomføre arbeidsmarkedspolitikken og for å sikre at politikken til enhver tid gjennomføres i tråd med de rammer som er trukket opp av regjering og Storting. Det er derfor jeg har funnet det nødvendig å gjennomføre så drastiske tiltak som nevnt i dette brevet.

Undervedlegg

Brev fra Aetat Arbeidsdirektoratet til Arbeids- og administrasjonsdepartementet, datert 31. oktober 2000

Registrering av formidlinger - tiltak

Vi viser til vårt brev av 19.10.00 og departementets brev av 20.10.00. Dette brevet svarer på departementets spørsmål. For ordens skyld vil vi innledningsvis slå fast at situasjonen for Aetat nå er alvorlig. Tilliten til etaten er svekket. Det er behov for omfattende tiltak for å rydde opp i de forhold som ble avdekket ved Veritas rapport.

Vi tar tak i rutiner og praksis ved hvert av de 129 Aetat lokal og følger dette umiddelbart opp med en ny gjennomgang som foretas av en uavhengig instans. Kvalitetssikringssystemet og de sentrale retningslinjer for registreringen gjennomgås innen årsskiftet. En uhildet instans bes om å evaluere andre deler av Aetats registreringer og statistikk-produksjon. I tillegg bør vi vurdere å utvikle en ny resultatindikator for å forbedre analysene av etatens service overfor arbeidssøkende. Det legges opp til en tydelig retning for arbeidet og en presisering av den enkelte leders ansvar for å rydde opp innen sitt eget område.

1. Hvordan har de forhold som nå er avdekket oppstått?

Det fins neppe ett enkelt svar på dette spørsmålet. Flere momenter har trolig medvirket til den ukulturen som utviklet seg i deler av organisasjonen. Nedenfor beskrives disse momentene. Fakta som gjengis er korrekte, mens det knytter seg mer usikkerhet til de vurderingene som presenteres.

Formidling - statistiske problemer

I utgangspunktet er det relativt krevende å lage gode oversikter over antall formidlinger. Dette har sammenheng med at begrepet er forholdsvis vanskelig å definere eksakt. En illustrasjon på dette er den store variasjon i bistanden eller servicen som Aetat tilbyr. En ytterlighet kan være at bistanden begrenses til at arbeidstaker finner arbeid gjennom etatens stillingsregister. En annen ytterlighet kan være at bistanden består i et flerårig kvalifiseringsstiltak med etterfølgende personlig og omfattende hjelp til å komme i arbeid. Mellom slike ytterligheter finnes en rekke former for bistand. Definisjonen for hva som anses som en formidling kan utformes på mange ulike måter. En god del andre land har problemer med å registrere antall formidlinger på en tilfredsstillende måte, og så vidt vi kjenner til er Aetat en av få arbeidsmarkedsetater i Europa som rapporterer om antallet vederlagsfrie formidlinger.

Frem til 1980 førte arbeidskontorene manuell statistikk over arbeidssøkere i avgang. Som en tilleggsopplysning ble det registrert om avgangen skyldtes overgang til lønnet arbeid. Begrepet "formidling" var knyttet opp mot denne tilleggsopplysningen. Registrering av hvorvidt arbeidssøkere i avgang gikk over i lønnet arbeid opphørte rundt 1980 blant annet fordi det var knyttet stor usikkerhet til tallene.

I 1991 ble registreringen av antall formidlinger gjenopptatt. Det ble etablert rutiner for registreringen, blant annet ble IT-systemet tilrettelagt for registrering. Opplysninger om hvorvidt en tilvisning resulterte i arbeid måtte innhentes manuelt. Det er til dels tidkrevende å innhente slike opplysninger, og opplysningen ble ikke ansett som sentral for virksomheten. Derfor ble etterprøving av i hvilken grad tilvisningene førte til arbeid gitt lav prioritet. Allerede i utgangspunktet var det dermed betydelig statistisk usikkerhet knyttet til registreringen av antall formidlinger.

Fra sentralt hold ble definisjonen av "formidling" presisert og endret en rekke ganger, blant annet i brev av 12. mai 1997 og senest i 15. februar 2000 fra Aetat Arbeidsdirektoratet til Aetat fylke og Aetat lokal. Korrespondansen mellom direktoratet og ytre etat viser imidlertid at de operative delene av organisasjonen stilte spørsmål knyttet til definisjonen av formidling. Korrespondansen gir samtidig inntrykk av at det i en del tilfelle ikke nødvendigvis var selve definisjonen som var uklar, men at medarbeiderne ønsket en mer omfattende definisjon som kunne ta opp i seg noen av de andre aktivitetene som det ble nedlagt betydelig arbeid i. En mulig hypotese kan være at enkelte i etaten var uenig i måten begrepet ble definert på og at de dermed kan ha etablert lokale rutiner for registrering som etter deres mening ga et riktigere bilde av etatens bistand til arbeidssøkerne.

Markedsorientering av Aetat

I andre halvdel av 1990-tallet ble det igangsatt arbeid med sikte på sterkere markedsorientering av Aetat. En klart profilert markedsstrategi ble introdusert for samtlige enhetsledere gjennom årlige landskonferanser. Arbeidsgiverkontakt er et sentralt element i strategien. Overgangen til en mer utadrettet og aktiv rolle er vurdert som en forutsetning for å styrke etatens tjenesteleveranser.

For medarbeidere i formidlingsdelen av virksomheten innebar dette store og krevende endringer. Fra å være saksbehandlere som betjente de arbeidssøkerne som oppsøkte kontoret skulle de over i en utadrettet rolle med oppsøkende kontakt med arbeidsgivere og offensiv markedsføring av etatens tilbud. Det kan neppe være tvil om at denne omstillingen har vært krevende for en del av de ansatte siden det ved flere Aetat lokal tidligere var liten tradisjon for å oppsøke arbeidsgiverne.

En vesentlig større bedriftskontakt og forbedringer av service til bedrifter resulterte blant annet i at avtaler om vikarpool og vikardrift ble inngått. De første avtalene ble inngått med helseinstitusjoner i 1997 og formålet var å dekke ledige vakter i institusjonens turnus. En og samme person kunne dekke en eller flere vakter for eksempel i løpet av en uke. Etterhvert som konseptet med vikardrift ble bedre kjent, inngikk flere kontor rundt om i landet vikardriftsavtaler. Volumet av Aetats arbeid med vikardrift økte betydelig. I forbindelse med dette oppsto en del metodiske problemstillinger; når skal en vikar ansees som formidlet? Aetats omfattende arbeid med vikardrift økte dermed kompleksiteten ytterligere ved å registrere antall formidlinger på en hensiktsmessig måte. Som et resultat av arbeidet med vikardrift ble imidlertid formidlingsdefinisjonene gjennomgått på nytt og systemendringene var på plass 01.04.00.

Ukultur i deler av Aetat

Omtrent samtidig som Aetat la om sin strategi i retning av markedsorientering, ble det stilt klare kvantitative produksjonskrav til den delen av organisasjonen som arbeider med formidling (se nedenfor). Antall formidlinger, som var krevende å måle og til dels omstridt, ble et sentralt begrep.

I rapporten fra Veritas oppgir de fleste som er intervjuet høyt press på oppnåelse av måltall for antall formidlinger som hovedårsak til at de har foretatt registrering av formidlinger som ikke har vært i samsvar med regelverket.

Som påpekt ovenfor, har det ganske lenge vært ulike vanskeligheter knyttet til registrering av antall formidlinger. Men koblet med nye krav til omstilling og effektivitet har situasjonen utviklet seg til noe mer; en ukultur i deler av etaten preget av triksing og uryddighet.

2. Sammenhengen mellom feilregistreringene og Aetats interne resultatkrav, styringssystemer m.v.

Sentrale spørsmål vil være om kravene til Aetat lokal har vært urimelige høye, om hvorfor etatens styringssystemer ikke har avdekket problemene og hvordan lederne i alle ledd kan ha unngått å fange opp og korrigere såpass betydelige avvik som indikeres i Veritas rapport. For flere av disse spørsmålene kan vi nå kun gi foreløpige indikasjoner. Det videre arbeidet som omtales i punkt 4 vil gi sikrere kunnskap om disse spørsmål.

Aetat har et mål- og resultatsstyringssystem, innført i 1994. Dette innebærer at det for hvert år og for hver enhet lages mål for virksomheten. Antallet målindikatorer og rapporteringspunkter er høyt. Aetat har hele 47 rapporteringspunkter til bruk i etatsstyringsprosessen med AAD. Det er krevende å håndtere et så stort antall indikatorer i den operative driften ved Aetat lokal.

Generelt har våre interne mål de siste årene vært ganske ambisiøse, og dette har vært kommunisert til alle ansatte på en tydelig måte. Aetat har blant annet sett det som viktig å tilpasse bemanningen gjennom organisatoriske tiltak og innsparing på administrative oppgaver. En gjennomgang av prosessen rundt fastsetting av resultatkravene for inneværende år viser at Aetat Arbeidsdirektoratet har oppjustert Aetat fylkes foreløpige planer mht formidlinger. Det dreier seg ikke om store endringer, men vi kan ikke utelukke at innspillene fra Aetat lokal og Aetat fylke i utgangspunktet var ambisiøse slik at selv relativt beskjedne økninger fremsto som vanskelige å forholde seg til. Det totale måltallet for formidlinger i 1999 var 150 000. Det registrerte resultatet ble 216 000. Ser vi hele etaten under ett skulle det således ikke være nødvendig å omgå reglene for registrering av formidlinger for å nå måltallet.

Som departementet er kjent med, har Aetat et gjennomgående og omfattende kvalitetssystem for alle tiltak og tjenester. Internasjonal standard i ISO-9000 serien har vært veiledende for utvikling og kontinuerlig forbedring av systemet. Det Norske Veritas har sertifisert enkelte tjenester etter ISO-standard 9001 og kvalitetssystemet utgjør et sentralt grunnlag for utviklingen av det nye IT-baserte saksbehandlingssystemet som tas i bruk fra årsskiftet 2000/2001. Kvalitetssystemet har omfattende rutiner for å avdekke avvik. Veritas har jevnlig utført revisjoner av våre systemer, men det er ikke rapportert om alvorlige avvik i forhold til de elementer som omfattes av revisjonen. Også Aetats egen internrevisjon utfører jevnlig stedlige revisjoner og avvik rettes opp som følge av anmerkninger. De forholdene som nå er avdekket illustrerer med all tydelighet at kvalitetssystemene må gjennomgås.

Satstingen på kvalitetssikring ble initiert av Arbeidsdirektoratet i 1994. Systemet fastsetter rutiner for utførelse av de ulike tjenester, samt rutiner for kontroll og oppfølging. Rutine for rekrutteringsbistand ble i tillegg ISO-sertifisert ved en rekke Aetat lokal. Med bakgrunn i store variasjoner i Aetats tjenesteproduksjon var det et sterkt behov for økt grad av standardisering. I ettertid kan det være grunn til å anta at det har vært en viss motstand mot en felles standard for kvalitet i Aetat innenfor rekruttering/formidling, og dermed avklaring av egenutviklede rutiner og praksis. Dette burde imidlertid vært avdekket gjennom revisjoner og rutiner for kvalitetskontroll og oppfølging, hvor blant annet nærmeste leder foretar kvartalsvise kontroller i form av stikkprøver.

Vi vil i denne omgang også reise problemstillinger omkring etatens evne til å fange opp og håndtere viktige trekk ved organisasjonens funksjon, i dette tilfelle der formelle kontroll- og kvalitetssikringssystemer svikter eller ikke er tilstrekkelig omfattende. Har lederne oppmerksomheten rettet mot de vesentlige spørsmål? Er det tilstrekkelig takhøyde og dialog mellom de ulike ledernivåer til å drøfte også ubehagelige saksforhold? Vi har foreløpig ikke gode svar på disse spørsmål, men det er åpenbart et sentralt moment å trenge til bunns i.

3. Tiltak i etaten etter at direktoratets ledelse ble gjort kjent med påstander om feilregistrering høsten 1999

Notatet fra NTL ble lagt frem på møte med direktoratets ledelse 20.12.99. Med bakgrunn i notatet ble det gjennomført interne vurderinger og gjennomganger som tilsa at NTL kunne ha godt belegg for flere av de påstandene som ble fremsatt. Samtidig pågikk en vurdering av rutinene for registrering av formidlinger.

Direktoratets ledelse anså at NTLs innspill måtte håndteres gjennom å innføre en mer presis og nyansert formidlingsdefinisjon og å gjennomføre nødvendige endringer i IT-systemet. Endringene ble varslet i Aetats programnotat 2000 som ble sendt til alle medarbeidere i januar 2000. Videre ble det orientert om omleggingen på landskonferanse for etatens ledere 8.-9. februar 2000.

Endelig informasjon om ny formidlingsdefinisjonen ble gitt i brev av 15.02.00 (kopi av brevet er vedlagt vårt brev av 22.09.00 til AAD). Det tok imidlertid noe lengre tid enn forutsatt å gjennomføre nødvendige endringer i IT-systemet. Derfor kunne den tekniske gjennomføringen av omleggingen først tre i kraft fra 01.04.00.

De endringene som ble gjennomført kan anses som et svar på NTLs påpekning av uklare skillelinjer mellom ulike formidlingsoppdrag. Det er foreløpig usikkert om disse presiseringene har virket etter hensikten. I ettertid er det lett å konstatere at det ikke ble iverksatt nødvendige tiltak for å etterprøve om det kunne være omfattende og bevisst feilregistrering.

4. Tiltak som iverksettes nå

Veritas-rapporten avdekket at det i 1998 og 1999 var et stort omfang av overregistrering av formidlinger. Vi er ikke i tvil om at det i deler av etaten har vært en kultur for registrering av formidlinger preget av triksing og uryddighet. I punkt 3 orienterte vi om at det nylig er fastlagt ny definisjon av formidlinger og et bedre skille mellom ulike formidlingsoppdrag. Det er usikkert hvilken betydning dette har hatt for omfanget av triksing og uryddighet. Uansett ser vi det som nødvendig å ta utgangspunkt i at feilregistrering kan ha fortsatt også etter gjennomgangen i vinter. Det er derfor nødvendig å ta et kraftfullt oppgjør med ukulturen der denne finnes.

Tydelig ledelse

Utgangspunktet for å kvitte seg med ukulturen er godt. Omfattende mediaomtale og ikke minst statsråd Kosmos krasse kommentarer om feilregistreringen gir godt grunnlag for å rydde opp. Arbeidstakerorganisasjonene og svært mange enkeltpersoner i etaten ønsker at det settes en rask og effektiv stopper for ukulturen.

I en henvendelse til hver enkelt ansatt kommuniserte konstituert arbeidsdirektør umiddelbart etter tilsetting et klart budskap om at all triksing må opphøre umiddelbart. Tilsvarende budskap til hver enkelt vil bli gjentatt i inneværende uke. Det er vel kjent at slike henvendelser under normale forhold har beskjeden innvirkning på kulturen i en organisasjon. Men vi tror i dette tilfelle at tiltaket, kombinert med de som er nevnt nedenfor, vil ha betydning. Dessuten er det av arbeidsrettslige grunner viktig å fastslå ledelsens standpunkt. Dersom enkeltpersoner etter dette fortsetter systematiske feilregistreringer direkte i strid med etatens egne retningslinjer vil det være solid grunnlag for personalmessige forføyninger.

Gjennomgang av hver Aetat lokal

Samtlige 129 Aetat lokal skal gjennomgås. Hensikten er dels er å fjerne eventuelle lokale ordninger eller rutiner som ikke er i samsvar med etatens retningslinjer for registrering av formidlinger. Dels skal gjennomgangen sikre at alle ansatte forstår og praktiserer en korrekt registrering.

Etter vår oppfatning er det sentralt at ansvaret for gjennomgangen ligger hos lederne på de ulike nivåene i Aetat. Fylkesarbeidssjefene får ansvaret for at hver enkelt Aetat lokal faktisk gjennomfører gjennomgangen innen de frister som settes. Distriktsarbeidssjefene er ansvarlige for at gjennomgangene blir utført på en hensiktsmessig måte slik at triksingen og uryddighetene opphører. Om ønskelig vil personell fra Aetat Arbeidsdirektoratet eller konsulentfirma kunne bidra i arbeidet, men ansvaret for resultatet ligger hos lederne som nevnt ovenfor.

Instruks om å gjennomgå hver Aetat lokal sendes fra Arbeidsdirektøren i løpet av noen få dager. Torsdag 02.11.00 avholdes et møte med Fylkesarbeidssjefene hvor saken drøftes. Frist for at gjennomgangen ved samtlige Aetat lokal skal være sluttført settes til 20.11.00 og rapportering til Aetat Arbeidsdirektoratet om at alle Aetat lokal har utført gjennomgangen skal foreligge i løpet av 27.11.00.

Ny gjennomgang av uhildet instans

Som en kontroll på at gjennomgangen har vært vellykket skal en ekstern instans foreta ny uavhengig revisjon av Aetats registrering av formidlinger. Hensikten er å avdekke om det på revisjonstidspunktet fortsatt fins avvik fra registreringsrutinene.

Formodentlig er det hensiktsmessig å utføre dette som en omfattende stikkprøvekontroll ved et stort antall Aetat lokal, men dette vil bli avklart nærmere. En viktig hensikt med revisjonen er å avdekke ved hvilke Aetat lokal det eventuelt er alvorlige avvik. Revisjonstidspunktet settes til etter at gjennomgangen av Aetat lokal er gjennomført, men slik at rapporten kan foreligge senest 01.01.01.

Presisering av formidlingsdefinisjonen

Fra arbeidstakerorganisasjonene har det vært påpekt at det fortsatt finnes gråsoner og at det ikke alltid er like lett for den enkelte ansatte å registrere formidlinger korrekt selv om dette forsøkes gjort samvittighetsfullt. Også Veritas-rapporten har en tilsvarende referanse uten at dette angis som årsaken til at det har oppstått en ukultur med feilregistreringer.

Formidlingsdefinisjonen er nylig gjennomgått. Men vi ser det likevel som nødvendig å gjennomgå definisjonen på nytt. Dette kan lede til presiseringer i definisjonen eller til at registreringspraksisen klargjøres på annen måte, eksempelvis ved å beskrive hvordan ulike situasjoner skal håndteres registreringsteknisk. Prosjektet skal være avsluttet innen 01.01.01.

Det vil også bli vurdert om denne aktiviteten skal gjennomføres som ledd i opplæringen forut for utrullingen av Arena, etatens nye saksbehandlingssystem. I så tilfelle vil opplæringen gjennomføres på alle enheter i Aetat i løpet av de nærmeste seks ukene.

Vi gjør også oppmerksom på at det fra 01.01.01 innføres egne resultatindikatorer for de nye bedriftstjenestene som ble innført fra 1. juli i år. Dekking av vikarvakter innenfor tjenesten vikardrift og utleie av vikarer vil ikke inngå i formidlingsregistreringen og således fjerne en viktig kilde til eventuelle feiltolkninger.

Gjennomgang av andre kjerneområder

Utover registreringsproblemene knyttet til formidling har vi ingen indikasjoner på systematiske eller tilsiktede avvik i Aetats øvrige registreringsrutiner. Tvert imot er det vurderingen internt at en rekke av de øvrige statistiske opplysningene gir et godt bilde av den virkelighet den er ment å skulle gjenspeile. Ikke minst gjelder dette de statistiske tallserier som er knyttet opp mot eller utledet av betalingstransaksjoner (dagpenger, attføringspenger og midler til arbeidsmarkedstiltak).

For å gjenopprette og sikre tilliten til Aetat mener vi likevel det er nødvendig å få en uhildet gjennomgang av også andre kjerneområder i virksomheten enn registreringen av formidlinger.

Det er særlig viktig å sikre tiltro til våre opplysninger om situasjonen og utviklingen på arbeidsmarkedet. Eksempler på viktige opplysninger er statistikk som angår registrert arbeidsledighet, antall personer i arbeidsmarkedstiltak og opplysninger om utsatte grupper som mottar bistand fra Aetat.

Vi vil ha en gjennomgang av rutiner og praksis knyttet til innregistrering og avregistrering av helt arbeidsledige. Formålet med gjennomgangen vil være å avdekke mulige avvik mellom publisert ledighetsstatistikk og faktisk antall helt ledige. Av praktiske grunner vil vi trolig avgrense gjennomgangen til enkelte grupper blant dem som er registrert som arbeidsledige.

Vi vil også gjennomgå rutiner og registreringspraksis innenfor arbeidsmarkedstiltakene. Formålet vil være å avdekke eventuelle avvik mellom publisert statistikk og faktisk aktivitet i tiltakene. Av tidshensyn vil vi trolig konsentrere oss om arbeidsmarkedsopplæringen eller praksisplass.

I forbindelse med vår interne diskusjon om feilregistrering på formidlingsområdet oppsto usikkerhet om kvaliteten på resultatmålet andel yrkeshemmede i tiltak. Dette fordi det skulle eksistere ulike rutiner for registrering av nytilmeldte attføringssøkere. Ulike rutiner kunne eventuelt påvirke forholdstallet mellom yrkeshemmede i vente- og utredningsfaser og yrkeshemmede i tiltak.

Aetat Arbeidsdirektoratet har foretatt en foreløpig vurdering av problemstillingen. Vi har holdepunkter for at registreringspraksisen på dette området varierer i den forstand at enkelte Aetat lokal registrerer saksopplysningene når attføringssøkeren møter på kontoret, mens andre registrerer personen når de mottar saksopplysningene fra trygdekontoret. Det understrekes at dette forholdet ikke er regulert gjennom retningslinjer fra Aetat Arbeidsdirektoratet og at begge rutiner er å anses som legitime. Vi vil likevel, for å skape absolutt sikkerhet, ha en uhildet gjennomgang av også dette problemkomplekset.

Som kjent setter departementet resultatmål mht andel dagpengesaker som skal være anvist for utbetaling innen 21 dager, jf vedlegg 2 til departementets tildelingsbrev for 2000, pkt. 10. Vi ser behov for en gjennomgang av registreringspraksis for å sikre at de opplysningene som blir gitt i våre virksomhetsrapporter er fullt ut i tråd med den faktiske ventetiden for arbeidssøkere med rett til dagpenger.

Vi legger til grunn at en eller flere kompetente og uavhengige eksterne instanser, i samråd med vår internrevisjon, gjennomgår problemstillingene. Fortrinnsvis bør gjennomgangen baseres på data for oktober eller november i år. Vi kan da få avdekket eventuelle pågående avvik. I valg av instans vil vi legge vekt på at undersøkelsene kan settes i gang raskt og at rapport - om mulig - må foreligge innen 01.01.01.

Vurdering av revisjonssystemet, jf revisjoner av "Kvalitetssystemet for rekrutteringsbistand"

Etatens internrevisjon gjennomførte i 1998 en revisjon i Markedsavdelingen i Aetat Arbeidsdirektoratet og tre revisjoner ved Aetat lokal. I 1999 og 2000 ble det gjennomført revisjon ved to Aetat lokal. Revisjonene avdekket ingen vesentlige avvik. I tillegg har Aetat Arbeidsdirektoratets fagenhet gjennomført en rekke revisjoner av de rutinene som ikke er ISO-sertifiserte. Disse revisjonene har avdekket avvik, men ikke av en slik karakter eller i et slikt omfang at avvikene har utløst gjennomgripende tiltak.

Veritas gjennomførte revisjon ved tre Aetat lokal i ett fylke i 1998, ni Aetat lokal fordelt på tre fylker og en i direktoratet i 1999 og ni revisjoner lokale fordelt på fire fylker inneværende år. Hovedkonklusjonen fra revisjonene viser at resultatet er tilfredsstillende og at sertifikatet fortsatt er gyldig.

I sum er det i løpet av de tre siste årene gjennomført en lang rekke revisjoner innenfor formidling og tilgrensende områder. Revisjonene har ikke gitt grunnlag for sentrale forføyninger.

Det er viktig å presisere at revisjonene ikke først og fremst har vært rettet mot registreringskvaliteten. Med utgangspunkt i de alvorlige avvikene som nå er avdekket er det imidlertid behov for å gjennomgå og videreutvikle revisjonssystemene for å sikre at de kan fange opp og motvirke eventuelle lokale "rutiner" som måtte utvikle seg på siden av det formelle kvalitetssystemet. Denne gjennomgangen vil bli iverksatt omgående med sikte på at rapport skal foreligge innen 01.01.01.

Nytt IT-system (SIAMO)

Arbeidet med innføring av nytt IT-system er ikke et særskilt tiltak som igangsettes for å løse den akutte situasjonen Aetat nå er oppe i. Men arbeidet som gjøres i SIAMO vil på flere punkter være med å sikre at formidlingen av arbeidssøkere vil følge de vedtatte kvalitetssikringsrutiner og retningslinjer. Hovedleveranse 1 av det nye saksbehandlingssystemet vil settes i produksjon om få uker, og vi har derfor i vedleggget gitt departementet en oversikt over de viktigste elementene som har relevans for registrering av formidlinger.

Ny/alternativ resultatindikator

Vi vil foreslå for departementet at vi i fellesskap vurderer om det kan være hensiktsmessig å etablere en ny resultatindikator som på en bedre måte enn nå kan fange opp aktiviteten på formidlingsområdet. Dette vil eventuelt fremstå som et alternativ eller supplement til indikatoren som ene og alene bygger på formidlingsregistreringene. Beskrivelsen nedenfor er ikke uttømmende, men gir en illustrasjon på en mulig målemetode. Vi nevner for ordens skyld at forslaget ikke er kostnadsberegnet.

En viktig del av Aetats veiledningsmetodikk går på å gjøre arbeidssøkerne selvhjulpne og aktive i forhold til selv å finne seg en jobb. På den måten kan Aetat konsentrere ressursene om de arbeidssøkerne som har problemer med å orientere seg på arbeidsmarkedet. Mange av Aetats virkemidler er tilrettelagt og baseres på aktive arbeidssøkere (selvbetjeningstjenester som www.aetat.no og oppslagstavle osv.).

Formidlingsindikatoren er en noe snever indikator som kun dekker en side av Aetats mange tjenester; bistand i forbindelse med den direkte koblingen mellom arbeidssøker og arbeidsgiver. Det vil være viktig å få frem en indikator som favner om en større del av Aetats tjenesteytelser. En resultatindikator basert på sluttmeldekortet vil være bredere og dekke en større del av Aetats tjenester og virkemidler. Sluttmeldekortet gir informasjon om hvilken hovedaktivitet registrerte arbeidssøkere har etter at de slutter å sende meldekort. Denne informasjonen kommer fra arbeidssøkerne selv og er derfor ikke påvirket av kvaliteten på registreringene. Det er derfor en nøytral informasjon som alle kan ha tillit til. Det er mulig å koble informasjon fra sluttmeldekortet opp mot annen registerinformasjon. Vi vil da kunne se konkret hvilken service brukerne har fått fra Aetat og se dette opp mot deres hovedaktivitet på arbeidsmarkedet. Ved hjelp av denne indikatoren vil vi få mer pålitelig informasjon om hva arbeidssøkerne går til etter at de har fått service fra Aetat. Dette gir igjen en god indikasjon på effekten av vår service. Denne indikatoren vil dekke den samlede servicen Aetat yter overfor arbeidssøkerne, og ikke bare formidlingsdelen som omfatter koblingen mellom arbeidssøkere og arbeidsgivere.

Det er også mulig å koble opplysninger fra sluttmeldekortet opp mot opplysninger fra brukerundersøkelsen rettet mot de registrerte arbeidssøkerne. Brukerundersøkelsen gir blant annet informasjon om hvilken type service arbeidssøkerne har fått fra Aetat og hvordan de vurderer denne servicen og møte med Aetat generelt. Også denne informasjonen kommer direkte fra arbeidssøkerne. Det vil være mulig å presentere en indikator basert på sluttmeldekortet og brukerundersøkelsen halvårlig.

Sluttmeldekortet har vært i drift i 2 H år. Svarprosenten har vært noe varierende og ligger i dag på rundt 40 prosent. Dette mener vi er for lavt. For å få opp svarprosenten kunne vi legge om rutinene knyttet til sluttmeldekortet med sikte på en svarprosent på antydningsvis 60-70 prosent. En svarprosent godt over 60 vil det være fullt faglig forsvarlig å bygge en resultatindikator på.

Dersom det er ønskelig, kan utprøving av ny indikator starte fra årsskiftet. I prøveperioden må en så vurdere om ny indikator kan erstatte en eller flere av de någjeldende.

5. Andre tiltak

De tiltak som er angitt under punkt 4 har til hensikt å bringe registreringen av formidlinger i samsvar med interne retningslinjer og forsikre seg om at det ikke finnes andre tilsvarende problemområder. Tiltakene iverksettes umiddelbart og vil ha høy prioritet i Aetat.

Men det er også behov for å treffe tiltak av en noe annen karakter. Det kan reises en del grunnleggende spørsmål om Aetats organisering, styringssystemer, revisjonsmetoder, styringsdialog og utøvelse av ledelse. Videre påpeker både ledere og ansatte at situasjonen de seneste ukene har vært en belastning for den enkelte og dermed for arbeidsmiljøet i etaten.

Aetat står dels overfor utfordringer i forhold til å utnytte midlene bedre. Stikkord vil være å overføre mer av resurssene til operativ tjenesteyting direkte mot kundene. Videre er det viktig å gjennomgå de interne styringssystemer, blant annet slik at dialogen mellom ledere på ulike nivåer bedres for å skape en sterkere og mer åpen organisasjon. Etter vår oppfatning er det nå for tidlig å ha en sikker mening om hvordan disse noe mer omfattende og kompliserte spørsmål bør håndteres, men eksempler på tema som må vurderes er ledelsesutvikling og organisatoriske tiltak. Vi vil senere komme tilbake til hvilke tiltak som kan være aktuelle, men ser for oss at vi i 1. kvartal 2001 vil gjøre omfattende utviklingstiltak.

6. Avslutning

I samsvar med departementets ønske har vi utformet dette brevet på kort tid. Det har ikke vært praktisk mulig å gi brevet den interne organisatoriske behandling som kunne vært ønskelig, blant annet ved å innhente innspill fra ytre etat eller fra arbeidstakerorganisasjonene. Dersom vi i det videre arbeidet kommer til at vi skal iverksette ytterligere tiltak eller vesentlig modifisere de som er nevnt ovenfor vil vi orientere departementet fortløpende.

Det fremgår av det vi har beskrevet foran at vi umiddelbart setter i verk en rekke tiltak. Dersom departementet ønsker endringer eller tilføyelser ber vi om kommentarer raskt.