4. Virkemidlene
Det understrekes at fordi en så stor andel av tjenestene finansieres av kommunenes frie inntekter, må en for å kunne vurdere effekten av virkemidlene i forhold til gjennomføringen av handlingsplanen for eldreomsorgen, også vurdere utviklingen i kommunesektoren generelt. Det framholdes bl.a. at underskuddet i kommunesektoren har økt fra 1 milliard kroner i 1996 til 11 milliarder kroner i 1999. Det påpekes at budsjettunderskuddet som skyldes investeringer i handlingsplanen for eldreomsorgen, vil bli redusert i årene etter investeringsperioden som følge av de statlige tilskuddsutbetalingene. I kommunene (unntatt fylkeskommunene og Oslo) gikk netto driftsresultat ned fra 4,9 pst. i 1997 til 1,6 pst. i 1999.
Det redegjøres i meldingen for de øremerkede driftstilskuddene i handlingsplanen; omsorgstjenestetilskuddet og skjønnstilskuddet. Det understrekes at tilskuddene til drift i planperioden har vært forutsatt brukt til reell styrking av pleie- og omsorgstjenesten, og at både i 1998, 1999 og i 2000 har fylkesmannen for enkelte kommuner holdt midler tilbake fordi kravene ikke har vært oppfylt. Ved første terminutbetaling i 1999 var det tre av ti kommuner som ikke oppfylte aktivitetskravene. Tett oppfølging fra fylkesmann/-lege har imidlertid medført at alle kommuner (ved årsskiftet 1999-2000), med unntak av én kommune, har fått utbetalt tilskudd fullt ut.
Det vises til at kommunalkomiteen i forbindelse med behandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen for 2000 ytret et behov for fleksibilitet ved tildelingen av omsorgstjenestetilskuddet. Departementet har derfor åpnet for et visst skjønn ved fylkesmannens tildeling av tilskuddet for 2000. Med en samlet ramme på inntil 50 mill. kroner av omsorgstjenestetilskuddet kan fylkesmannen la enkelte kommuner få anledning til å godskrive gjennomførte effektiviseringstiltak som aktivitetsvekst. Fylkesmannen skal i egen rapport til Sosial- og helsedepartementet redegjøre særskilt for hvilke kommuner som er tildelt omsorgstjenestetilskudd på dette grunnlaget.
Det redegjøres også for investeringsordningene i handlingsplanen; oppstartingstilskudd og kompensasjonstilskudd. Tilsagn gitt i løpet av handlingsplanens to første år fordeler seg på 323 kommuner. Så langt viser utviklingen at sykehjemsandelen er omtrent den samme i handlingsplanens to første år som den var i perioden 1994-97. En fylkesvis oppsummering av tilsagn fra Husbanken i 1998 og 1999 der en tar hensyn til variasjonen i antall eldre over 80 år, viser at fylkene så langt har benyttet tilskuddsordningene i svært ulik grad. Akershus og Finnmark fylke ligger klart høyest med om lag på 160 pst. av landsgjennomsnittet, mens Rogaland og Hordaland ligger lavest med om lag 60 pst. av landsgjennomsnittet. Det uttales at det er rimelig å forvente at de fylkesvise forskjellene vil endres i løpet av planens siste del. Det konkluderes bl.a. med at i tillegg til at planen har medført en betydelig investeringsaktivitet, så har den også hatt en viss utjevnende effekt i forhold til kommunale forskjeller. De store kommunene ligger så langt noe etter de mindre og mellomstore kommuner når det gjelder å benytte tilskudd fra Husbanken.
En analyse av kostnadsutviklingen 1997-1999 viser at gjennomsnittlig anleggskostnad pr. sykehjemsplass økte fra kr 828 000 i 1997 til kr 1 259 000 i 1999. Kostnadene ved en omsorgsbolig har økt i gjennomsnitt fra kr 842 000 i 1997 til kr 1 097 000 pr. bolig i 1999. Det framholdes at det er betydelige variasjoner i anleggskostnadene både for omsorgsboliger og sykehjem. Tall fra Husbanken viser at byggekostnadene i 1999 for om lag 5 pst. av omsorgsboligene og sykehjemmene beløp seg til over 1,5 mill. kroner per plass/boenhet. Enkelte prosjekter kostet over 2 mill. kroner per plass/boenhet.
Det er betydelige regionale forskjeller i byggekostnadene for omsorgsboliger og sykehjem. Størst er variasjonsbredden for sykehjem der Sør-Trøndelag i 1999 hadde lavest kostnader med kr 654 000 pr. sykehjemsplass, mens Sogn og Fjordane hadde de høyeste kostnadene med kr 1 496 000 pr. plass.
Kommunene er anbefalt å benytte prinsippet om kostnadsdekkende husleie i omsorgsboligene. Det framholdes at husleiefastsettelsen må ses i sammenheng med den statlige bostøtteordningen, evt. egne kommunale bostøtteordninger, og at kommunene må sikre at særlig svake grupper ikke får urimelig høye utgifter knyttet til utleieboliger/omsorgsboliger. Når det gjelder selve nivået på husleiene i omsorgsboliger, vises det til stortingsmeldingen om Husbankens virksomhet som vil bli lagt fram høsten 2000.
Med hensyn til planer for sykehjem og omsorgsboliger uttales det at 314 av landets kommuner planlegger å bygge eller foreta omfattende utbedringer av sykehjemsplasser i løpet av handlingsplanen, og 246 av kommunene ønsker å øke tilbudet av sykehjemsplasser. Ifølge kommunenes planer vil 101 kommuner ha en sykehjemsdekning over 25 pst. (i forhold til innbyggerne over 80 år) i 2003, mens 21 kommuner vil få en dekning lavere enn 10 pst.
Rogaland, Møre og Romsdal og Nordland peker seg ut som fylker med flest kommuner som ønsker en omsorgsboligdekning over 25 pst. i 2003, mens Hedmark, Telemark og Sogn- og Fjordane er fylker der om lag halvparten av kommunene vil ha en planlagt omsorgsboligdekning lavere enn 10 pst. i 2003. Det framholdes at dersom en ser sykehjemsdekningen og omsorgsboligdekningen i sammenheng, vil den samlede dekningen i 2003 for kommuner med det svakeste økonomiske utgangspunkt nærme seg gjennomsnittet for kommunene.
Kommunenes rapporter og planer viser at det har vært og vil bli en klar styrking av hjemmetjenestene i perioden 1998-2001. Dette indikerer at der kommunene satser på omsorgsboliger som heldøgnstilbud, følges dette så langt opp med tjenester. Resultatene etter to år viser at kommunene har økt personellinnsatsen i et høyere tempo enn nye sykehjem og omsorgsboliger er blitt ferdigstilt, og at den største delen av styrkingen har skjedd i hjemmetjenesten.
Vurderingene av de økonomiske virkemidlene oppsummeres slik i meldingen:
– Veksten i pleie- og omsorgstjenesten er gjennomført i en periode med lav realvekst i kommunenes inntekter, noe som kan ha vært medvirkende til økt budsjettunderskudd og svekket netto driftsresultat. De øremerkede driftstilskuddene ser imidlertid ikke ut til å redusere utgiftene til andre sektorer.
– En analyse av regnskapstallene viser at det heller ikke er lekkasje av øremerkede tilskudd til andre sektorer. Skjønnstilskuddet som opprinnelig ble innført for å bedre tjenestetilbudet i de dårligst stilte kommunene, har hatt liten utjevnende effekt fordi ordningens formål er blitt endret for i sterkere grad å ivareta hensynet til kommuner som bygde ut tjenestene før handlingsplanen ble vedtatt.
– Tilskuddsordningene i Husbanken ser ut til å ha gjort det mulig for kommuner med svak kommuneøkonomi å bygge ut sykehjemsplasser og omsorgsboliger på lik linje med kommuner med god økonomi. I forhold til kommunenes inntektsnivå, ser det ut til at investeringstilskuddene bidrar til å utjevne forskjellene i tjenestenivå. Kommuner med svak økonomi satser likevel sterkest på omsorgsboliger, mens kommuner med god økonomi styrker sykehjemstilbudet sitt ytterligere. Forventede personellkostnader ved ulike driftsformer er sannsynligvis forklaringen på dette
– De store kommunene benytter i mindre grad Husbankens tilskuddsordninger enn små og mellomstore kommuner. Regjeringen vil derfor holde fast på at kommuner som trenger lenger tid, får to år utover handlingsplanperioden på å gjennomføre byggeprosjektene.
– Kostnadsveksten ved bygging av omsorgsboliger og sykehjem har vært betydelig i planperioden. Kommunenes høye plantall for perioden fram til 2003 er likevel uttrykk for at kommunene vurderer dagens finansieringsordning som svært gunstig. Regjeringen finner det på denne bakgrunn lite tjenlig å øke tilskuddssatsene, men vil i stedet sette i verk ytterligere kostnadsdempende tiltak.
Effekten av å stille særlige plankrav er også vurdert. Det uttales at for å sikre at utbyggingen som skjer blir videreført etter planperioden, må den forankres i den ordinære kommunale virksomhet. Regjeringen tilrår derfor at kommunene istedenfor å lage egne handlingsplaner, innarbeider tiltakene i sitt løpende plan- og budsjettarbeid. På bakgrunn av de resultatene som er oppnådd, og de planer som er lagt for resten av perioden, ser Regjeringen det ikke lenger nødvendig å opprettholde de stramme statlige styringsvirkemidlene etter endt handlingsplanperiode.
Det har etter departementets oppfatning vært av vesentlig betydning at representanter for eldre har deltatt aktivt og medvirket til utforming av kommunens framtidige tjenestetilbud innen pleie- og omsorgssektoren.
Komiteen støtter i denne fasen en prioritering som legger til grunn at sykehjem og omsorgsboliger med areal og driftsmessig tilrettelagt for heldøgns tjenestetilbud prioriteres foran omsorgsboligbygging uten slik tilrettelegging.
Komiteen er tilfreds med at Regjeringen i St.prp. nr. 1 (2000–2001) foreslår å videreføre handlingsplanens tilskuddsordning for bygging av sykehjemsplasser og omsorgsboliger med en utvidet tilsagnsramme tilsvarende 5 000 enheter i 2002 med ferdigstillelse innen utgangen av 2005. Komiteen har merket seg at dette innebærer om lag 3,9 mrd. kroner i oppstartingstilskudd og kompensasjonstilskudd etter dagens satser. Komiteen er enig i at dette er nødvendig for å sikre likebehandling mellom kommunene.
Komiteen vil understreke at målet må være en differensiert eldreomsorgskjede med tilstrekkelig kapasitet og god kvalitet i alle ledd i alle landets kommuner. Det er viktig at det er en balanse mellom de ulike tilbud, og komiteen vil understreke at sykehjemmene er et viktig fundament i eldreomsorgen, og at behovet for nok sykehjemsplasser må sikres.
Komiteen ser det som viktig at fristen for å søke om investeringstilskudd innenfor handlingsplanen fortsatt blir 30. juni 2001.
Komiteen er ellers enig i at det må kunne være grunnlag for en del kostnadsdempende tiltak.
Komiteen har fått signaler om at Husbankens regler for modernisering av eldre bygningsmasse er så strenge at kostnaden til modernisering og nybygg blir unødig høye. Komiteen ber om at Regjeringen vurderer disse reglene for å se om det er muligheter til endringer som kan få ned kostnadene, men som samtidig ivaretar kravene til en god standard og hensiktsmessig utforming av botilbudene.
Komiteen vil påpeke at dagens krav for å oppnå tilskudd gjennom Husbanken kan medføre at det blir dyrere å bygge om eldre bygningsmasse enn å bygge nytt fra grunnen av, samtidig som eksisterende sykehjem kan være velfungerende og trivselsmessig gode for beboerne også uten full ombygging tilsvarende kravet til helt nye sykehjem.
En annen effekt av at det stilles for strenge standardkrav ved ombygging, vil være at byggingen av nye sykehjemsplasser bare i begrenset grad fører til økt sykehjemskapasitet, fordi man parallelt med nybyggingen mister plasser ved eldre sykehjem gjennom nedleggelse, eller gjennom omgjøring av dobbeltrom til enerom.
Det bør etter komiteens syn finne sted en full gjennomgang av Husbankens regler for tilskudd til ombygging av sykehjem, med tanke på at tilskuddsordningene gjøres mer fleksible, og slik at man unngår at velfungerende sykehjem må erstattes av ny bygningsmasse.
Komiteen fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen om å gjennomgå Husbankens standardkrav til sykehjem, slik at kravene til ombygging kan differensieres noe fra kravene til nybygg."
Komiteen viser til den spesielle pleietyngde som de tidligere vertskommunene for de store HVPU–institusjonene og de kommunene som har en betydelig overtallighet av eldre i forhold til folketallet, har og vil få når det gjelder eldreomsorg. Komiteen ber om at situasjonen for disse kommunene vurderes spesielt for å sikre at alle får et likeverdig og godt eldretilbud innenfor de kommunale planer uansett hvilken kommunetype de er bosatt i.
Komiteen har merket seg at en del kommuner har arbeidet for å etablere bo- og omsorgstilbud for sine eldre i andre land.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Høyre, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener at dette kan være et bra tilbud for noen, men vil advare mot en så omfattende utbygging i utlandet at eldreomsorgen i egen hjemkommune svekkes. Flertallet viser til at det nå er åpnet for at Husbanken kan delta i finansieringen av bo- og omsorgsenheter i utlandet, men at dette må inngå som en del av den enkelte kommunes planer for eldreomsorgen.
Komiteen mener at det vil være en styrke for små kommuner dersom slike tilbud kan etableres i et interkommunalt samarbeid.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at Husbanken også må gi lån og tilskudd til private som vil bygge og drive omsorgsboliger og sykehjem uavhengig av kommunenes planer. Dette for å skaffe valgmuligheter for brukerne.