2.1 Institusjonens alminnelige forhold - om virksomheten og forholdet til forvaltningen

2.1.2 Personal- og kontorforhold

Ombudsmannens kontor hadde pr. 31. desember 1999 36 stillinger, hvorav 6 kontorsjefstillinger og 1 assisterende kontorsjefstilling. Den assisterende kontorsjefen er gitt delvis tjenestefri fra ombudsmannens kontor for å gjøre tjeneste som sekretær for Stortingets utvalg for kontroll med EOS-tjenestene. Kontoret hadde videre 18 juridiske saksbehandlerstillinger, hvorav 11 rådgiverstillinger og 7 førstekonsulent-stillinger. Det er 10 kontorstillinger.

2.1.2 Institusjonens alminnelige forhold og forholdet til forvaltningen

Sakstallet økte i 1999 i forhold til tidligere år. Både klagetallet og antallet saker tatt opp av eget tiltak har vært større enn noen gang tidligere. Også tallet på behandlede og avsluttede saker var i 1999 høyere enn noen gang før.

De høye sakstallene og antallet medarbeidere reflekterer den omfattende aktiviteten. Ved siden av behandlingen av klager fra borgerne, har det vært tatt opp en rekke spørsmål av eget tiltak. Systematiske undersøkelser, særlig med sikte på å kartlegge praksis på ulike forvaltningsområder, har vært satt i gang og avsluttet. Undersøkelsene har vært gjort på ulike områder av den offentlige forvaltningen. Reiser og besøk i forvaltningen og ved ulike forvaltningsinstitusjoner har vært foretatt. Fengsler og psykiatriske sykehus har også vært besøkt. I september 1999 gjennomførte hele kontoret en reise til Ålesund og de omkringliggende kommunene. Meningen med besøkene var å gjøre seg kjent med forholdene i lokalforvaltningen og å informere om Sivilombudsmannsordningen.

Ombudsmannsordningen gir borgerne en praktisk, lett tilgjengelig, billig og enkel mulighet til å få undersøkt problemer de måtte ha i forhold til myndighetene. I praksis er det særlig undersøkelser omkring forvaltningens avgjørelser borgerne henvender seg til ombudsmannen om. Det er imidlertid ikke uvanlig at klager også dreier seg om myndighetenes og offentlige tjenestemenns handlemåte i konkrete saker.

Det er et alminnelig inntrykk at de rettslige spørsmål klagene reiser blir mer og mer kompliserte. Lov- og regelverk kan være utilgjengelig, komplisert og vanskelig å forstå. Den offentlige lovgivningen gir i økende grad borgerne "rettigheter". Den økende rettsliggjøringen av forvaltningens forhold til borgerne har styrket den enkeltes rettsstilling. Forventningene til at forvaltningen skal imøtekomme borgernes behov, interesse og ønsker øker. Borgernes rettsstilling er også styrket i saksbehandlingen, ikke bare gjennom de generelle reglene i forvaltningsloven og offentlighetsloven, men også gjennom skjerpede regler i spesiallovgivningen. At rettighetene er forankret i skjønnsmessige ord og uttrykk, kan imidlertid gjøre undersøkelsene i klagesakene mer tid- og ressurskrevende.

Ombudsmannens oppgave består i å undersøke saker og gi uttalelser. En behandling av en sak hos ombudsmannen vil alltid måtte avgrenses til spørsmål som må antas å ha en reell betydning - enten for klageren selv eller med sikte på å få gjort forbedringer i forvaltningen.

I enhver sak må ombudsmannen avgjøre hvilke spørsmål han finner grunn til å ta opp. Hvis ombudsmannen ikke finner grunn til å undersøke en sak nærmere, det vil si å forelegge saken for forvaltningen, er det naturlig å forstå den avgjørelsen som da blir truffet som en avgjørelse om å "avvise" saken fra behandling av ombudsmannen. En klage til ombudsmannen blir derfor "avvist" for det første når den finnes å ligge utenfor ombudsmannens arbeidsområde. For det annet blir en klage avvist når klagefristen er oversittet og for det tredje når de administrative klagemuligheter ikke har vært utnyttet. Endelig må det sies at en klage blir avvist når det finnes at det ikke foreligger "tilstrekkelig grunn" til å behandle den. Det er grunn til å påpeke i denne forbindelse at selv om en klage blir "avvist" fordi det ikke foreligger "tilstrekkelig grunn" til å behandle klagen, vil den undersøkelsen som blir gjort av ombudsmannen og hans kontor kunne være av stor hjelp for klagerne. De har fått sin sak gjennomgått og vurdert av en uavhengig instans.

Et særpreg ved Stortingets ombudsmannsordning er ombudsmannens personlige medvirkning i behandlingen av sakene. Sivilombudsmannen må tilstrebe å legge opp arbeidet slik at instruksens § 9 første ledd kan bli virkeliggjort. For at ombudsmannsordningen skal kunne fremstå som et korrektiv til forvaltningen, er det viktig at det personlige preget ved institusjonen blir søkt ivaretatt. Arbeidet må organiseres slik at Sivil-ombudsmannen settes i stand til personlig å ta stilling til de spørsmål de konkrete klagesakene reiser, og ikke utvikler seg til å bli en "forvaltningsetat". Instruksens pålegg om at ombudsmannen "personlig skal ta standpunkt i alle saker", er derfor viktig, men det legger et betydelig ansvar og et omfattende arbeid på ombudsmannen personlig.

I lys av det betydelige klagetallet vi nå har kommet opp i og ikke minst det klagepotensialet vi står overfor, må ombudsmannen finne frem til ordninger som gjør det praktisk mulig å ivareta institusjonens personlige preg.

Mye kan gjøres gjennom den praktiske ordningen av saksbehandlingen og særlig forberedelsene og undersøkelsene av vilkårene for å behandle klagene. Ombudsmannen har alltid kunnet overlate forberedelsene av sakene til medarbeidere. Kontorsjefene har dessuten vært gitt fullmakt til å avslutte saker som åpenbart må avvises. Hittil har denne fullmakten bare vært brukt til å la kontorsjefene avslutte saker som kan avvises av formelle grunner, det vil si de grunner som er knyttet til arbeidsområde, klagefrist og utnytting av klagemuligheter. Når det klages på forvaltningsvedtak, foreligger ikke "tilstrekkelig grunn" til behandling hvis den foreløpige undersøkelsen viser at det er klart at det ikke er gjort feil som det kan være grunn til å undersøke nærmere. På den annen side vil det ikke foreligge "tilstrekkelig grunn" for ombudsmannen til å undersøke en sak nærmere hvis det ikke finnes sannsynlig at det er gjort feil av nevneverdig betydning. Da vil klagene bli avsluttet uten nærmere undersøkelser. I så fall er det naturlig å si at klagen blir "avvist" fra nærmere behandling.

Ombudsmannen har tidligere gitt uttrykk for at det kan være aktuelt å gi kontorsjefene fullmakt til å avslutte saker om klager på forvaltningsvedtak når det fremstår som klart at en nærmere undersøkelse fra ombudsmannen ikke vil ha noen utsikt til å føre frem. Forutsetningen for å gi kontorsjefene en slik fullmakt er i så fall at det fremstår som åpenbart at klagen ikke vil føre frem. Å praktisere reglene slik vil kunne gi institusjonen den nødvendige fleksibilitet som er nødvendig for å kunne opprettholde det personlige preget. Så lenge ombudsmannen personlig holder seg orientert om klagene som kommer inn og de avslutningsavgjørelser som kontorsjefene treffer ser jeg få betenkeligheter ved en slik fullmaktsordning.

Det er viktig å styrke informasjons- og opplysningsvirksomheten til ombudsmannen. Det er av stor betydning at kjennskap til ombudsmannsordningen blir formidlet ut til borgerne. Det er merkbart at omtale av Sivilombudsmannen i presse, radio og fjernsyn påvirker klageantallet. Det er viktig å få ut relevant informasjon om sakene ombudsmannen behandler til publikum. Bedre innsyn i ombudsmannens saksdokumenter kan bidra til å bedre informasjonen om ombudsmannssakene og dermed også ombudsmannsordningen, se nedenfor pkt. 3.

2.1.3 Dokumentoffentlighet ved ombudsmannens kontor

Et forslag til regelendringer i ombudsmannsloven og instruksen ble oversendt til Stortingets presidentskap ved brev 18. juni 1999. I forslaget er gjeldende regler og praksis gjennomgått og behovet for lov- og instruksendringer, herunder forholdet til offentlighetsloven, drøftet nærmere. Ombudsmannsloven § 9 er foreslått endret. I første ledd er det foreslått en bestemmelse om dokumentoffentlighet for ombudsmannens saksdokumenter, og i annet ledd en ny og noe mer begrenset taushetsplikt for ombudsmannen og hans personale.

Det vises til det arbeidet som pågår vedrørende dokumentoffentlighet for Stortinget og Stortingets organer.

2.2 Opplysninger om sakene og saksbehandlingen

I perioden 1980 til 1990 lå klagetallet nokså stabilt rundt 1 450 - 1 600 klager pr. år. I 1991 skjedde en forholdsvis stor økning i klagetallet, idet det innkom 1 734 klager. Også etter 1991 har det skjedd en økning i klagetallet. I alt kom det inn 2 310 klager i 1999. Dette er en økning på 143 saker i forhold til 1998. I tillegg ble 73 saker tatt opp av eget tiltak, herunder to systematiske undersøkelser.

I meldingsåret ble det totalt avsluttet 2 347 saker. Dette var 93 flere enn i 1998 og 180 flere enn i 1997. Blant de avsluttende sakene inngår en systematisk (generell) undersøkelse av to forvaltningsorganers praksis med å gjøre parten oppmerksom på adgangen til å få dekket sakskostnader etter forvaltningsloven § 36. I undersøkelsen ble 58 saker gjennomgått. Av de avsluttende sakene ble 1 215 saker (51,8 pst.) realitetsbehandlet og 1 132 (48,2 pst.) avvist. Tilsvarende tall for 1998 var 1 209 (53,6 pst.) og 1 045 (46,4 pst.).

Beholdningen av uavsluttede saker utgjorde 534 ved årsskiftet 1999-2000, mens tallet for det foregående årsskiftet var 498. Av de 534 sakene er 26 mer enn ett år gamle. I 1998 var tallet 50.

I 1999 ble det også registrert 1 883 (for 1998 1 976) generelle forespørsler (uten tilknytning til løpende klagesaker) over telefon. Tallet på personlige besøk har i 1999 vært 124, mot 138 året før.

Tilgangen på saker var i 1999 i alt 2 383, hvorav 2 310 var klager og forespørsler og 71 var saker tatt opp av eget tiltak, samt 2 systematisk undersøkelse.

Som tidligere er det ved den geografiske fordeling av sakene ikke tatt med henvendelser fra klientell i sentrale institusjoner eller klagere bosatt i utlandet m.m. I 1999 utgjorde disse klagene 208 saker. Tilbake blir da 2 310 - 208 = 2 102 saker.

Av beholdningssakene var om lag 370 under behandling ved ombudsmannsinstitusjonen, mens resten var til uttalelse hos vedkommende forvaltningsorgan eller hos klageren.

Ombudsmannen har i 1999 rehabilitetsbehandlet, dvs. 51,8 pst. av de som totalt ble avsluttet. I 1998 var tallet 1 209 (53,6 pst.)

Klagene var, som i tidligere år, fordelt på en rekke sakstyper. I meldingsåret utgjorde plan- og byggesakene det største saksområdet. Mange saker gjaldt også tilsettings- og tjenesteforhold, skatt, landbruk og fengselsforhold. Også klager som gjaldt dokumentinnsyn og taushetsplikt utgjorde et relativt stort antall. Klager over saksbehandlingstiden utgjorde et meget stort antall saker, til sammen ca. 400 saker. Spesielt i trygdesakene og plan- og byggesakene var det mange klager som gjaldt saksbehandlingstiden. Det var ingen vesentlige endringer i saksfordelingen sammenlignet med 1998, men det er registrert en viss økning i plan- og byggesakene og en viss reduksjon i tilsettingssakene.

Uttrykket realitetsbehandlet brukes her om alle saker som ikke er avvist. I dette ligger da nærmere at ombudsmannen har gitt uttrykk for et standpunkt i saken, eller har fått saken ordnet.

Det ombudsmannen har sett på, vil imidlertid ikke alltid være innholdet i en avgjørelse, men kan ofte bare referere seg til saksbehandlingen. Et forhold som mange klager over, er at et offentlig organ ikke svarer på henvendelser eller at behandlingen tar for lang tid. Ombudsmannens medvirkning kan i slike saker ofte begrenses til en telefon til vedkommende forvaltningsorgan. I statistikken vil imidlertid også slike saker bli registrert som realitetsbehandlede.

2.3 Noen forvaltningsrettslige spørsmål av generell interesse

2.3.1 Enkeltvedtak etter forvaltningsloven

Etter forvaltningsloven av 10. februar 1967 § 2 første ledd bokstav a er "vedtak" definert som "en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter)". Forvaltningsloven deler vedtakene i to undergrupper - enkeltvedtak og forskrifter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b og c. Enkeltvedtakene er vedtak som "gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer", jf. § 2 første ledd bokstav b. Forskriftene er generelle vedtak som "gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer", jf. § 2 første ledd bokstav c. Som det fremgår, har vedtaksbegrepet i forvaltningsloven et snevrere innhold enn den mer generelle betegnelsen "avgjørelse", som også nyttes i forvaltningsloven, se f.eks. lovens § 6 om habilitetskrav. Avgrensingen av vedtak mot andre avgjørelser som det offentlige treffer, kan volde problemer. I det følgende vil ombudsmannen ta opp enkelte sider ved avgrensingen av enkeltvedtakene som har skapt problemer i praksis.

Skillet mellom enkeltvedtak og andre avgjørelser har stor betydning for hvilke prosessuelle rettigheter partene og andre berørte i forvaltningssaken har, og for hvilke regler offentlige forvaltningsorganer må følge ved behandlingen av saken. Saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kap. IV-VI om bl.a. forhåndsvarsel, utrednings- og opplysningsplikt, dokumentinnsyn, begrunnelse og klage får bare anvendelse i saker som gjelder enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 3 første ledd.

Spørsmål knyttet til enkeltvedtaksbegrepet har vært oppe i en rekke klagesaker.

Den nærmere avgrensingen må skje etter en konkret vurdering. Utgangspunktet må tas i ordlyden, men vurderingen kan ikke begrense seg til å drøfte om avgjørelsen etter en språklig tolkning faller inn under legaldefinisjonen i lovens § 2. De reelle hensyn vil stå sentralt. Det må spørres om avgjørelsen er av en slik karakter at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak bør komme til anvendelse. Hensynet til partenes rettssikkerhet, forvaltningens arbeidsbyrde og andres praktiske forhold vil måtte tillegges vesentlig vekt.

Avgrensingen av hva som skal anses som "utøvelse av offentlig myndighet" har i en del tilfeller vist seg vanskelig i flere av de sakene ombudsmannen har behandlet de siste år.

Spørsmål har vært reist om enkeltvedtakene skal begrenses til avgjørelser om goder en borger har rettskrav på, jf. at uttrykket "rettighet" er benyttet i lovens § 2. "Rettskrav-kriteriet" kan i seg selv skape avgrensningsproblemer. Bruk av skjønnsmessige ord og uttrykk innebærer at det blir opp til forvaltningens skjønn å ta stilling til om vilkårene for å tildele et gode foreligger. Det ville være urimelig og i strid med forvaltningslovens formål å la slike avgjørelser falle utenfor enkeltvedtaksbegrepet. Viktige reelle hensyn kan også anføres mot en så restriktiv tolkning.

Tungtveiende reelle hensyn taler også mot at enkeltvedtaksbegrepet skal avgrenses til det private har rettskrav på dersom bestemte vilkår er oppfylt. De prosesuelle rettssikkerhetsgarantier forvaltningsloven oppstiller kap. IV-VI vil da få en svært begrenset betydning og innebære en svekkelse av loven i strid med det som har vært forutsetningen. Svært mange av myndighetsbestemmelsene i lovgivningen gir forvaltningen myndighet til å utøve forvaltningsskjønn basert på lovens formål og samfunnsmessige hensyn. Disse avgjørelser har i en rekke tilfelle stor økonomisk og velferdsmessig betydning for den enkelte. Rettssikkerhetsgarantiene i kap. VI, herunder retten til å få en avgjørelse overprøvd av et overordnet organ, vil i denne forbindelse være viktige for å ivareta grunnleggende hensyn til forsvarlig saksbehandling basert på saklige hensyn og likebehandling. Dette vil være egnet til å styrke tilliten til den offentlige forvaltningen, noe som må tillegges vesentlig vekt ved tolkning av reglene. Dersom det etableres hensiktsmessige prosedyrer og tjenestemennene blir bevisstgjort og får nødvendig opplæring, skulle normalt ikke saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kap. IV-VI medføre vesentlige problemer for de forvaltningsorganer og tjenestemenn som treffer slike vedtak.

2.3.2 Administrativ overprøving etter klage - enkelte sider ved klageinstansens kompetanse og saksbehandling

1. Klageretten er en sentral del av de rettssikkerhetsgarantier forvaltningsloven gir private som berøres av vedtak den offentlige forvaltning treffer. Klageretten er et utslag av et generelt forsvarlighetsprinsipp som gjelder for forvaltningen. De bærende hensyn bak klageretten i forvaltningsloven er dels knyttet til å ivareta berørte private interesser og rettssikkerhet, og dels knyttet til forvaltningens egen kontroll og styring med de vedtak som treffes.

Klageinstansens kompetanse etter forvaltningsloven til å overprøve det påklagede vedtak er omfattende. For klager som tas under behandling er det i forvaltningsloven § 34 annet ledd bestemt at "klageinstansen kan prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter". Videre "skal (klageinstansen) vurdere de synspunkter klageren kommer med, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt av ham". En begrensning ligger imidlertid i at klageinstansen må holde seg til samme sak som er avgjort av underinstansen, jf ordet "saken" i første punktum. Klageinstansen kan overprøve både rettsanvendelsen (lovforståelsen), saksbehandlingen, det faktum som er lagt til grunn og de rent skjønnsmessige sider av vedtaket (forvaltningsskjønnet) fullt ut. Det er heller ikke bundet av klagerens anførsler, påstander eller til den påklagde del av vedtaket.

Overprøvingskompetansen innebærer også et stykke på veg en overprøvingsplikt. Klageinstansen har således en plikt til å foreta en ny prøving av vedtaket i den utstrekning det er påklaget. Den må vurdere de argumenter klagere har gjort gjeldende i saken, jf. § 34 annet ledd annet punktum der det heter at klageinstansen "skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med". Dessuten må en foreta de undersøkelser som ellers trengs for å få saken tilstrekkelig opplyst, jf. § 33 femte ledd. Det er også antatt at klageinstansen plikter å vurdere om vedtaket har tilstrekkelig lovhjemmel uavhengig av om dette er påberopt av klageren.

2. Overprøving av underinstansens skjønnsmessige avgjørelser reiser enkelte særlige spørsmål, bl.a. i forhold til det kommunale selvstyret. På en rekke områder er vedtakskompetansen desentralisert til kommunene og prinsippet om kommunalt selvstyre fremhevet av statlige myndigheter. Dette står i et visst motsetningsforhold til statlig overprøving av kommunale vedtak og skjønn.

Etter forvaltningsloven § 34 annet ledd har en statlig klageinstans i utgangspunktet adgang til å overprøve det kommunale forvaltningsskjønnet fullt ut uavhengig av om det er påklaget, med mindre kompetansen er begrenset ved særskilt lovbestemmelse slik som i sosialtjenesteloven § 8-7. Lovbestemmelsen fastsetter at fylkesmannen bare kan sette til side kommunens skjønn når det er "åpenbart urimelig". Dersom klagen gjelder forvaltningsskjønnet, følger det av § 34 annet ledd annet punktum at klageinstansen skal vurdere klagerens synspunkter. Klageinstansens overprøvingskompetanse (og plikt) begrenses imidlertid av § 34 annet ledd tredje punktum der det heter at statlig klageinstans "skal ... legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av de frie skjønn". Denne begrensningen, som ble vedtatt ved en lovendring i 1997, gjør det klart av klageinstansen både kan og skal legge vekt på lokale myndigheters vurdering som et selvstendig moment. I flere klagesaker ombudsmannen har behandlet de siste år, særlig i plan- og byggesaker, har klageinstansen (fylkesmennene) strukket denne bestemmelsen lenger enn det er grunnlag for, slik at klagen er blitt gjenstand for mangelfull overprøving i strid med forvaltningsloven. Se f.eks. årsmeldingen for 1997 s. 285 og årets melding s. 307. I den sistnevnte saken la fylkesmannen f.eks. til grunn at kommunens forvaltningsskjønn bare kunne overprøves dersom resultatet var "åpenbart urimelig". Dette er ikke i samsvar med forvaltningslovens § 34 annet ledd, jf. nedenfor.

Et annet forhold som har betydning for å sikre reell toinstans behandling av vedtak som påklages, er at klageinstansen sørger for at klagesaken blir forsvarlig opplyst. I forvaltningslovens § 33 femte ledd er det fastslått at klageinstansen, på samme måte som for førsteinstans etter forvaltningsloven § 17, "skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes". Forvaltningslovens krav til at saken er forsvarlig opplyst må for øvrig anses som utslag av et alminnelig forvaltningsrettslig prinsipp. For å ivareta denne plikten er det av avgjørende betydning at sakens dokumenter - herunder de dokumenter det er begjært innsyn i - undersøkes og gjennomgås slik at en reell overprøving av klagesaken blir sikret. I to saker som gjaldt klage over avslag på dokumentinnsyn etter henholdsvis offentlighetsloven og forvaltningsloven, fant ombudsmannen grunn til å kritisere at klageinstansen ikke hadde sørget for å innhente de aktuelle dokumentene det var begjært innsyn i for gjennomsyn før klagevedtaket ble truffet.

En slik form for klagesaksbehandling må bli mangelfull. Saksbehandlingen tilfredsstiller da ikke lovens krav om reell og selvstendig overprøving av klageinstansen på bakgrunn av en forsvarlig opplysning av saken. Skal klageretten være en reell rettssikkerhetsgaranti, må det i det minste kreves at klageinstansen sørger for å innhente det aktuelle dokumentet til nærmere gjennomsyn for å danne seg et forsvarlig grunnlag for å vurdere holdbarheten av innsynsavslaget. Det er også egnet til å svekke borgernes tillit til klageretten og offentlig forvaltning mer generelt, dersom klagen behandles på et mangelfullt grunnlag uten at det gjøres en selvstendig kontroll av opplysningene.

2.3.3 Offentlighetsloven og organinterne dokumenter

Ombudsmannen viser til årsmeldingen for 1998 der han tok opp spørsmålet om praktiseringen av meroffentlighet i forhold til dokumenter som kan unntas offentlighet etter offentlighetsloven § 5 første ledd (organinterne dokumenter). På bakgrunn av erfaring med to klagesaker referert i årsmeldingen for 1998 s. 115 og s. 117, fant ombudsmannen grunn til å understreke betydningen av å praktisere meroffentlighet ikke bare i forhold til dokumenter som omfattes av offentlighetsloven § 5 annet ledd, men også i forhold til organinterne dokumenter.

Selv om unntaket for organinterne dokumenter gjennomgående er godt begrunnet, jf. St.meld. nr. 32 (1997-1998), kan det være god grunn til å utvise meroffentlighet også i slike dokumenter. Dette kan f.eks. være tilfellet dersom saksforberedelsen er avsluttet og en avgjørelse er truffet, slik at hensyn til intern arbeidsro ikke lenger er noe tungtveiende hensyn. Spesielt gjelder det i forhold til dokumenter som inneholder faktiske opplysninger og forvaltningens beveggrunner i saker av offentlig interesse. En generell avvisning av å praktisere hel eller delvis meroffentlighet i forhold til slike dokumenter på grunn av deres organinterne og fortrolige karakter, vil etter mitt syn være i dårlig samsvar med lovens offentlighetsprinsipp. Loven forutsetter at det foretas en konkret vurdering på bakgrunn av dokumentets innhold og sakens karakter.

Klagesakene nevnt ovenfor, som gjaldt to departementer, viser at det skal svært meget til før det utvises meroffentlighet i organinterne dokumenter, iallfall i sentralforvaltningen.

2.3.4 Kommunenes saksbehandling og vedtak i forbindelse med tjenestetilbudet til utviklingshemmede

Fra og med 1. januar 1991 overtok kommunene ansvaret for tilretteleggingen av omsorgen for de ut-viklingshemmede. Ansvaret ble overført fra fylkeskommunen, som gjennom det fylkeskommunale helsevernet for psykisk utviklingshemmede (HVPU) til da hadde hatt hovedansvaret for denne omsorgen (som institusjonsbasert særomsorg). Reformens rettslige forankring var midlertidig lov av 10. juni 1988 nr. 48 (avviklingsloven) med forskrifter.

Ombudsmannen har i de senere år mottatt en del enkeltklager som gjelder kommunenes tilbud til utvik-lingshemmede. Det har vært klaget både over at kommunene ikke treffer individuelle vedtak om den enkeltes tjenestetilbud, og over innholdet og utformingen av de vedtakene som har vært truffet. Det har også vært klaget over kommunenes saksbehandling, herunder at kartleggingen av den enkeltes behov har vært mangelfull og at brukerne og deres pårørende/hjelpeverger ikke har fått uttale seg før vedtak er truffet (brukermedvirkning). Forholdet til kravene som følger av forvaltningsloven har her stått sentralt. Ombudsmannen har også mottatt klager fra pårørende over at det ikke er noen som fører tilsyn med kommunenes tjenesteyting.

Etter å ha mottatt en generell klage fra Kongsberg lokallag av Norsk Forbund for Utviklingshemmede, igangsatte ombudsmannen i 1998 en systematisk undersøkelse av Kongsberg kommunes saksbehandling i forbindelse med de kommunale tjenestetilbudene til de utviklingshemmede. Det viste seg at kommunen på det aktuelle tidspunktet manglet vedtak for 20 av de 44 personene som mottok tjenester. Undersøkelsen ble avsluttet med flere kritiske merknader til kommunens saksbehandling. Dette gjaldt særlig kommunens praksis når det gjaldt kartlegging av behov, brukermedvirkning, vedtakenes innhold (presiseringen av behov og tjenester) informasjon/melding om vedtak og klageadgang, samt saksbehandlingstid. For en fullstendig redegjørelse for saken, se årsmeldingen for 1998 s. 83-91.

I forlengelsen av denne undersøkelsen fant ombudsmannen grunn til å undersøke praksis i fire kommuner på omtrent tilsvarende størrelse (Rana, Sør-Varanger, Ringebu og Øyer). Kommunene ble bedt om å besvare en del av de samme spørsmålene som var tatt opp i Kongsberg-undersøkelsen, samt å oversende kopier av sine vedtak. Kommunenes svar bekreftet det inntrykket ombudsmannen til da hadde fått, selv om det også var store forskjeller mellom kommunene. Fortsatt syntes det å være kommuner som ikke traff individuelle vedtak, f.eks. ble det i en av kommunene truffet vedtak om tildeling av leilighet i et bofellesskap, under henvisning til at det der ble gitt "heldøgns omsorgstjenester" uten ytterligere presisering av tjenestens omfang og innhold. Mange av de vedtakene ombudsmannen fikk oversendt var standardiserte og generelt utformet. Det fremgikk i liten grad hvordan brukernes behov var vurdert, og begrunnelsene var jevnt over knappe. Det kunne også helt mangle angivelse av omfanget av tjenestene og om de var gitt som en individuell tjeneste (1:1-tjeneste) eller som andel av en personalressurs.

Ombudsmannen henvendte seg deretter til Sosial- og helsedepartementet for å informere om sine inntrykk av kommunenes praksis på dette feltet, og for å be departementet kommentere enkelte spørsmål som syntes å være sentrale. Det viste seg særlig at uklare vedtak gjør det vanskelig å etterprøve om tjenestetilbudet står i rimelig forhold til behovet, og om brukerne får tildelt de tjenestene de har krav på etter sosialtjenesteloven § 4-3, jf. § 4-2. I avsluttende brev ble departementet bedt om å vurdere behovet for å utarbeide nærmere retningslinjer for utformingen og presisjonen av vedtak, samt behovet for opplæringstiltak for de kommunalt ansatte.

I departementets svarbrev ble det vist til departementets forslag om innføring av internkontroll, utvidelse av fylkesmannens tilsyn og endring av tilsynsmetode for pleie- og omsorgssektoren i kommunene som er omtalt over (høringsnotat av 8. oktober 1999). Videre ble det opplyst at en stortingsmelding om innhold og kvalitet i de kommunale omsorgstjenestene var nær forestående.

Denne ville bl.a. inneholde et forslag om en opplæringspakke overfor kommunene.

St.meld. nr. 28 (1999-2000) om "Innhald og kvalitet i omsorgstenestene" foreligger nå. På s. 23-26 i meldingen foreslås en rekke tiltak.

(Saken er referert i kap. VI s. 194).

2.3.5 Tilsynsråd for fengslene

Som det er redegjort for i kap. I pkt. 6, er formålet med Ombudsmannens besøk i offentlige organer og institusjoner å innhente generell kunnskap til bruk i sin behandling av klagesaker og å gjøre ombudsmannsinstitusjonen bedre kjent. Meningen er ikke å foreta inspeksjon eller systematisk tilsyn. Slik virksomhet må eventuelt utføres av andre organer.

2.4 Påviste mangler ved lover, forskrifter, praksis m.v.

I flere saker har vedkommende departement eller andre organer som direktorat, fylkeskommune eller kommune blitt bedt om å vurdere endringer eller tilføyelser til lover og forskrifter eller omlegging av administrativ praksis, jf. kapittel VI i meldingen.

I tillegg er følgende saker nevnt:

• – Rutiner for å sikre saksfremdriften ved sykefravær.

• – Rutiner for registrering av post og omfordeling av saker.

• – Rutiner for bruk av foreløpig svar og forsinkelsesmeldinger i Folketrygdkontoret for utenlandssaker.

• – Behandlingstiden for søknad om benådning.

• – Rutiner for formidling av post fra de innsatte i Ullersmo landsfengsel.

• – Saksbehandlingsrutiner ved Statens utdanningskontor i Oslo og Akershus.

• – Rutinar for underretting om avslag på søknad om sal av verlam.

• – Rutinene for oversending av Klagenemnda for merverdiavgiftsavgjørelser.

• – Behandling av søknader om ettergivelse/nedsettelse av skatt og arbeidsgiveravgift m.v.

• – Tilsetting av lærer i strid med fastsatte kompetansekrav.

• – Krav til dokumentasjon ved søknad om stipend fra Forsvarets overkommando.

I forbindelse med komiteens behandling av dokumentet ble ombudsmannen tilskrevet 22. mai 2000 hvor komiteen bl. a. ønsket ombudsmannens vurdering av bakgrunnen for økning av antall klagesaker ombudsmannen mottar. Komiteens brev samt ombudsmannens svar av 26. mai 2000 følger vedlagt.