1. Sammendrag
- 1.1 Innledning
- 1.2 Dokument nr. 3:11 (1997-1998) Riksrevisjonens undersøkelse av Sosial- og helsedepartementets oppfølging av de helsepolitiske forutsetningene for byggingen av nytt Rikshospital
- 1.3 Dokument nr. 3:7(1999-2000) om Riksrevisjonens undersøkelse av styring og oppfølgning av prosjektet Nytt Rikshospital
Riksrevisjonen oversendte til Stortinget 8. juni 1998 Dokument nr. 3:11 (1997-1998) Riksrevisjonens undersøkelse av Sosial- og helsedepartementets oppfølging av de helsepolitiske forutsetningene for byggingen av nytt Rikshospital.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen vedtok i møte 2. november 1998 å utsette komiteens videre behandling av Riksrevisjonens dokument. Bakgrunnen for utsettelsen var bl.a. at Riksrevisjonen etter planen våren 1999 ville komme med en rapport vedrørende gjennomgåelse av utstyrsanskaffelser ved nytt Rikshospital. Komiteen var av den oppfatning at da Riksrevisjonens bebudede rapport vedrørende utstyrsanskaffelser ved nytt Rikshospital ventelig ville behandle enkelte spørsmål som også var omtalt i Dokument nr. 3:11 (1997-98) var det riktig å vente til denne forelå.
Med bakgrunn i St.prp. nr. 37 (1998-99) – Om utvidelse av kostnadsrammen for Nytt Rikshospital fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet hvor departementet i tillegg til å foreslå å utvide kostnadsrammen for Nytt Rikshospital ønsket å foreta en uavhengig og omfattende gjennomgang av prosjektet Nytt Rikshospital tilskrev komiteen Riksrevisjonen 29. januar 1999. Komiteen ønsket her å få opplyst hvorvidt Riksrevisjonen hadde vurdert å gå igjennom hele sakskomplekset vedrørende Nytt Rikshospital, da dette ville kunne ha betydning for komiteens videre behandling av en rekke spørsmål som knytter seg til prosjektering og bygging av Nytt Rikshospital.
Riksrevisjonen svarte i brev av 5. mars 1999 at de planla å oversende en rapport som tok for seg nevnte forhold høsten 1999. Riksrevisjonen oversendte til Stortinget 9. desember 1999 Dokument nr. 3:7 (1999-2000) Riksrevisjonens undersøkelse av styring og oppfølging av prosjektet Nytt Rikshospital.
Det vises for øvrig til at komiteen også tidligere behandlet saker vedrørende nytt Rikshospital, herunder Dokument nr. 3:10 (1996-1997) Riksrevisjonens gjennomgåelse av overordnet organisering av prosjektet Nytt Rikshospital, jf. Innst. S. nr. 218 (1996-1997).
Som ledd i sin saksbehandling besluttet komiteen å holde åpne høringer for nærmere å belyse saken. Tema for høringene var bl.a. de forhold som var fremkommet i Riksrevisjonens dokumenter. Det var videre nødvendig for komiteen å berøre dokumenter som ikke spesifikt er oversendt Stortinget til behandling, men som har dannet grunnlaget for vedtakene og inngått i departementets saksbehandling.
Tidligere sosialminister Tove Veierød (03.11.1990 - 04.09.1992), tidligere sosialminister og helseminister Werner Christie (04.09.1992 - 07.11.1993 og 08.11.1993 - 22.12.1995), tidligere helseminister Dagfinn Høybråten (17.10.1997 - 17.03.2000), tidligere administrasjonsminister Nils O. Totland (07.10.1993 - 25.10.1996), tidligere administrasjonsminister og planleggings- og samordningsminister Bendik Rugaas (29.11.1996 - 31.12.1996 og 01.01.1997 - 17.10.1997), samt tidligere arbeids- og administrasjonsministre Eldbjørg Løwer (17.10.1997- 31.12.97 og 01.01.1998 - 15.03.1999) og Laila Dåvøy (15.03.1999 - 17.03.2000).
Tidligere helseminister Gudmund Hernes (22.12.1995 – 17.10.1997)
Helseminister Tore Tønne med bisitter fra departementet: Ekspedisjonssjef Vidar Oma Steine og prosjektleder Harald Myrseth
Arbeids- og administrasjonsminister Jørgen Kosmo med bisittere fra departementet: Departementsråd Brit Denstad og ekspedisjonssjef Kaspar Holand
Arbeids- og administrasjonsminister Jørgen Kosmo med bisittere fra Statsbygg: Administrerende direktør Halvor Stormoen, utbyggingsdirektør Erik Sunde og prosjektleder Kjell A. Johannessen
Tidligere finansministre Jens Stoltenberg (25.10.1996 – 17.10.1997) og Gudmund Restad (17.10.1997 - 17.03.2000)
Stenografisk referat fra høringene følger som vedlegg til innstillingen.
Komiteen gjennomførte 16. februar 2000 en befaring ved det nye Rikshospitalet. Her deltok foruten komiteens medlemmer også representanter fra Rikshospitalets ledelse ved styreleder Tor Espedal og direktør Åge Danielsen samt Sosial- og helsedepartementet ved departementsråd Anne Kari Lande Hasle. I tillegg møtte Arbeids- og administrasjonsdepartementet ved ekspedisjonssjef Kaspar Holand, avdelingsdirektør Unni Korsnes og seniorrådgiver Thorvald Wetterstad. Fra Statsbygg møtte administrerende direktør Halvor Stormoen, utbyggingssjef Erik Sunde og prosjektleder Kjell A. Johannessen.
Byggingen av nytt Rikshospital er et av de største og mest komplekse byggeprosjektene fram mot år 2000 med omfattende helsepolitiske og økonomiske ringvirkninger. Stortinget ga ved behandlingen av St.meld. nr. 38 (1987-88) Om nytt rikshospital, klarsignal om å begynne planleggingen av prosjektet Nytt Rikshospital (NRH). Det nye sykehuset ble opprinnelig planlagt med mindre kapasitet enn det gamle, og det ble forutsatt at fylkeskommunene i helseregion 2 skulle bygge ut sin kapasitet tilsvarende. Videre ble det lagt til grunn årlige driftsinnsparinger på 320 mill. 1988-kroner. Det ble understreket at det endelige resultatet bl.a. var avhengig av en sterk styring og et godt samarbeid mellom de berørte partene, samt aktiv brukermedvirkning i gjennomføringen av prosjektet.
På bakgrunn av dette har Riksrevisjonen i 1997 gjennomført en undersøkelse av de helsepolitiske forutsetningene for prosjektet NRH. Formålet har vært å vurdere om og på hvilken måte Sosial- og helsedepartementet (SHD) har fulgt opp Stortingets vedtak og forutsetninger.
Riksrevisjonens analyse baserer seg på en omfattende dokumentanalyse av en rekke proposisjoner, stortingsmeldinger og innstillinger fra Stortinget, samt informasjon innhentet særskilt fra departementet, fylkeskommuner og pasientorganisasjoner.
I Generalplanen for nytt Rikshospital presiseres nødvendigheten av en grundig prosess, sterk styring og godt samarbeid med de berørte partene for å sikre et vellykket sluttresultat. På tross av dette har fylkeskommunene i helseregion 2 ikke blitt trukket inn gjennom en formell høringsrunde ved utarbeidelsen av Generalplanen. Fylkeskommunene i helseregion 2 har selv gitt uttrykk for at deres deltakelse i planleggingen av det nye sykehuset har vært varierende. Flere av fylkene har opplyst til Riksrevisjonen at SHD har gitt få styringssignaler i forbindelse med sykehusprosjektet. De årlige planskrivene fra departementet til fylkeskommunene har vært av mer informativ art. I brev fra helseministeren til sosialkomiteen framgår det at fagmiljøene i helseregion 2 ønsker en mer omfattende bruk av Rikshospitalets tjenester enn opprinnelig forutsatt. Etter Riksrevisjonens vurdering burde departementet på et tidligere tidspunkt i byggeprosessen enn våren 1996, undersøkt om fylkeskommunene hadde økt sin sykehuskapasitet tilstrekkelig.
Departementet har gjennom rundskriv understreket behovet for å forsterke samarbeidet på tvers av fylkesgrensene gjennom de regionale helseplanene som skal legges fram for Sosialdepartementet til godkjenning. Riksrevisjonen kan imidlertid ikke se at planene har blitt benyttet til å følge opp den forutsatte kapasitetsøkningen i fylkeskommunene i helseregion 2. Det er ikke etablert administrative rutiner for å godkjenne planene i departementet.
Gjeldende sykehuslovs hjemler for statlig styring av spesialisthelsetjenesten har praktisk talt ikke vært benyttet. Etter Riksrevisjonens vurdering synes departementet heller ikke å ha utviklet noe alternativt plansystem for institusjonshelsetjenesten.
Riksrevisjonen stiller spørsmål om SHD har brukt tilstrekkelig ressurser til arbeidet med prosjektet NRH til å ivareta kravene til god styring og samordning og om departementet i tilstrekkelig grad har tatt hensyn til behovet for nasjonal styring av det samlede sykehustilbudet innenfor helseregion 2.
Departementet beregnet de årlige driftsinnsparingene ved NRH til å være 320 mill. 1988-kroner. Forventede driftsinnsparinger var en vesentlig faktor for Stortingets beslutning om å bygge et nytt rikshospital.
SHD har i perioden fra vedtaket ble fattet og fram til i dag foreslått flere endringer i de opprinnelige forutsetningene og i denne sammenheng foretatt sammenligninger som etter Riksrevisjonens vurdering verken er i overensstemmelse med Stortingets forutsetninger eller egnet til å gi et korrekt bilde av de forventede driftsinnsparingene ved det nye sykehuset.
Det var knyttet betydelig usikkerhet til de opprinnelige kostnadsberegningene. Etter revisjonens vurdering, kan det stilles spørsmål ved departementets opplegg for å håndtere usikkerheten underveis i prosjektet, ettersom det ikke er foretatt nye analyser av de opprinnelig noe usikre beregningene.
Riksrevisjonens undersøkelse viser at sentrale pasientorganisasjoner ikke er tilfreds med hvordan departementet har tilrettelagt brukermedvirkningen.
Sosialkomiteen har ved flere anledninger understreket betydningen av at revmatikerne ikke skal få et dårligere tilbud ved det nye Rikshospitalet enn de tidligere hadde ved sine respektive sykehus. Pasientorganisasjonene har i denne sammenheng særlig hatt kritiske innvendinger til spørsmålet om reduksjon av liggetid.
Riksrevisjonens undersøkelse viser bl.a. følgende:
– Det har vært en mangelfull kommunikasjon mellom forvaltningsnivåene.
– Det hefter usikkerhet ved de opprinnelige beregningene av forventede innsparinger på driftsbudsjettet.
– Departementet har ikke fulgt god praksis med formell høringsrunde for Generalplanen.
– Riksrevisjonen stiller spørsmål om departementet har anvendt tilstrekkelig årsverk for å ivareta hensynet til god styring og oppfølging av de helsepolitiske forutsetningene for nytt Rikshospital.
– Det ser ikke ut til at forutsetningen om aktiv brukermedvirkning og hensynet til kronikerne er ivaretatt slik det var forutsatt.
Departementet burde ha etablert styringssystemer som sikrer en god styring og oppfølging av de helsepolitiske forutsetningene. Det reises tvil om departementet i tilstrekkelig grad har lagt vekt på hensynet til nasjonal styring ut fra behovet for å samordne det nye sykehuset med resten av helseregion 2.
Etter departementets oppfatning er Riksrevisjonens vurderinger på flere punkter basert på et forenklet og delvis feilaktig grunnlag. Departementet anmerker at det ikke er samsvar mellom tidsrekkefølgen for planleggingen av NRH og utarbeidelsen av de politiske dokumentene som Riksrevisjonens vurderinger er basert på. Etter departementets vurdering blir det noe skjevt at Riksrevisjonens kritikk av en mangelfull regional koordinering og statlig styring av planleggingsprosessen baseres på politiske dokumenter som er utarbeidet etter at den viktigste delen av planleggingen av NRH alt var skjedd.
Når det gjelder manglende styringssignaler fra SHD, understreker departementet at både representanter fra helseregion 2 og fra Akershus fylkeskommune deltok i planleggingen, og at det var forutsatt at disse skulle orientere dem de representerte.
Departementet sier videre at vilkårene for en dyptgripende statlig styring av det samlede helsetilbudet innen en helseregion på planleggingstidspunktet og i perioden, ikke var til stede i den grad Riksrevisjonen har lagt til grunn.
Ifølge departementet var det først i St.meld. nr. 24 (1996-1997) Tilgjengelighet og faglighet. Om sykehus og annen spesialisthelsetjeneste, at det ble foreslått en sterkere formalisering av en regionalt basert helsetjeneste, ved at man foreslo å lovforankre opprettelsen av regionale helseutvalg og utarbeidelsen av regionale helseplaner som skal vedtas av staten.
Når det gjelder de forventede driftsinnsparingene, viser departementet til at den medisinsk-tekniske utviklingen og endringene i behandlingsmetodene har bidratt til å komplisere kostnadssammenligningene innenfor en tiårsperiode, noe som ifølge departementet har betydning for å vurdere den økningen i driftsrammen som har funnet sted. SHD har ettersendt en alternativ beregning, og ifølge departementet samsvarer denne noenlunde med det opprinnelige innsparingskravet på ca. 400 mill. 1997-kroner (320 mill. 1988-kroner).
Departementet presiserer at både fylkeskommunene og pasientorganisasjonene har vært representert som brukere i prosjektorganisasjonen gjennom brukerstyret. Departementet viser også til sosialministerens svar i Stortingets spørretime 13. februar 1991 der det blant annet opplyses:
«Jeg synes at pasientorganisasjonene ved tilbudet om tre representanter av 16 i brukerstyret har fått en plass i planleggingen av nytt rikshospital som er unik i norsk sykehusplanlegging.»
Både SHD og planleggingsorganisasjonen har hatt egne kontaktmøter med pasientorganisasjonene.
Når det gjelder revmatikeromsorgen, var det ifølge departementet ikke forutsatt at de sentralsykehusfunksjonene som i 1988 ble dekket av Oslo Sanitetsforenings Revmatismesykehus og Rikshospitalets senter for ortopedi, skulle dekkes av det nye Rikshospitalet. St.meld. nr. 38 (1987-1988) forutsetter at det nye Rikshospitalet skal ivareta regionfunksjoner for helseregion 2 og landsfunksjoner. Landsfunksjoner gjelder barn med revmatisk sykdom og revmakirurgisk behandling av særlig krevende art. Det er et mål at disse pasientene skal behandles så nær hjemmet som mulig. Feltet er ulikt prioritert i fylkene, og tilgangen på spesialister varierer. Departementet mener at et for sterkt miljø i Oslo vil være med på å svekke tilbudet i distriktene.
Riksrevisjonens undersøkelse viser at det på sentrale områder har vært svikt i departementets oppfølging i forhold til fylkeskommunene i helseregion 2. De sentrale myndighetene har gitt få styringssignaler i forbindelse med prosjektet NRH. De årlige planskrivene fra departementet til fylkeskommunene har hatt en rent informativ karakter. De fylkeskommunale konsekvensene av byggingen av det nye Rikshospitalet har heller ikke vært nevnt fra departementet siden planskrivet av 1989. Når det gjelder tidsrekkefølgen kan det etter Riksrevisjonens vurdering ikke legges særlig vekt på at St.meld. nr. 50 (1993-94) ble lagt fram etter at byggingen av NRH ble igangsatt. Riksrevisjonen er av den oppfatningen at de statlige styringssignalene og samordningstiltakene kunne vært bedre gjennom hele byggeperioden.
Riksrevisjonen mener at departementet på et vesentlig tidligere tidspunkt i byggeprosessen enn våren 1996, burde ha gjort seg kjent med hvorvidt fylkeskommunene i helseregion 2 hadde planlagt å øke sin sykehuskapasitet i tilstrekkelig grad og tilpasset NRH.
Det kan etter Riksrevisjonens vurdering stilles spørsmål om departementets ressursbruk er tilstrekkelig til å ivareta effektiv oppfølging av de helsepolitiske forutsetningene for NRH.
Til tross for at det ble lagt stor vekt på betydningen av aktiv brukermedvirkning i gjennomføringen av prosjektet har pasientorganisasjoner gitt uttrykk for manglende tilfredshet med SHDs opplegg for brukermedvirkning.
Etter Riksrevisjonens vurdering kan det settes spørsmålstegn ved om Stortingets forutsetning om behandlingen av spesielt revmatiske pasienter vil bli ivaretatt på en tilfredsstillende måte.
Under henvisning til Sosial- og helsedepartementets tidligere kommentarer har departementet merket seg at Riksrevisjonen ikke har vektlagt eller hensyntatt noen av de merknader departementet har gitt. Etter anmodning fra departementet er derfor dets brev av 12. februar 1998 og 20. februar 1998 tatt inn i rapporten til Stortinget i sin helhet.
Departementet uttaler videre i brev av 8. mai 1998:
«Som omtalt i vårt brev av 12. februar 1998 er Riksrevisjonens vurderinger på flere punkter basert på en forenklet og annen forståelse av den beskrivelse av forholdet mellom staten og kommuneforvaltningen som er omtalt i St.meld. nr. 23 (1992-93). Vi vil derfor gjenta at vilkårene for en dyptgripende statlig styring av det samlede helsetilbudet innen en helseregion ikke var til stede. Etter vår oppfatning blir derfor Riksrevisjonens kritikk rettet mot de rammer og forutsetninger som lå til grunn for utformingen av helsepolitikken på det aktuelle tidspunktet. Dette bør derfor komme klarere frem når revisjonen påpeker strukturelle forhold som vanskeliggjør ønsket styring, og når det avdekkes kritikkverdige forhold gitt eksisterende rammebetingelser.»
Sosial- og helsedepartementet framhever at vilkårene for en sterkere grad av statlig styring av det samlede helsetilbudet innen en helseregion ikke var til stede på den tid da hovedarbeidet med planleggingen av NRH ble utført. Riksrevisjonen kan imidlertid ikke se at dette skulle hindre departementet i å etablere en forsvarlig dialog med fylkeskommunene i helseregion 2. Riksrevisjonen fastholder derfor at departementet på et vesentlig tidligere tidspunkt i byggeprosessen enn våren 1996, burde ha gjort seg kjent med hvorvidt fylkeskommunene i helseregion 2 hadde planlagt å øke sin sykehuskapasitet i tilstrekkelig grad og tilpasset NRH.
For øvrig viser Riksrevisjonen til at departementet har et overordnet nasjonalt ansvar for en samlet helsepolitikk, selv om viktige tjenester er lagt til fylkeskommunene. Riksrevisjonen viser dessuten til Generalplanen for nytt Rikshospital som presiserer nødvendigheten av bl.a. sterk styring og godt samarbeid med de berørte parter. Fra flere av fylkeskommunene i helseregion 2 har Riksrevisjonen fått opplyst at departementet har gitt få styringssignaler i forbindelse med byggingen av NRH.
Det kan etter Riksrevisjonens vurdering stilles spørsmål om departementet har stilt til rådighet tilstrekkelige ressurser, inntil 1 1/2 årsverk, til å ivareta effektiv oppfølging av de helsepolitiske forutsetningene for NRH.
Riksrevisjonen oversender saken til orientering.
Byggingen av Nytt Rikshospital er et av de største og mest komplekse byggeprosjektene i Norge på 1990-tallet. Ved behandlingen av St.prp. nr. 87 (1991-1992) Om nytt rikshospital. Bygging og drift, jf. Innst. S. nr. 215 (1991-1992), fattet Stortinget utbyggingsvedtak med en kostnadsramme på 2 820 mill. kroner og en arealramme på 109 000 m2. Innflytting og ibruktakelse ble opprinnelig forutsatt gjennomført medio 1997. I innstillingen påpekte flertallet i sosialkomiteen at det blant annet var en hovedoppgave å sikre at utbyggingen skulle skje i overensstemmelse med planene og de økonomiske rammene.
Riksrevisjonen har gjennomført en analyse av styringen og oppfølgingen av prosjektet. Formålet har vært å belyse Sosial- og helsedepartementets (SHD) og Arbeids- og administrasjonsdepartementets (AAD) overordnede tilsyn og oppfølging av prosjektgjennomføringen. Videre er det foretatt en gjennomgåelse av Statsbyggs administrative styring og oppfølging av prosjektet. Det er lagt særlig vekt på planlegging og oppfølging, håndtering av grensesnitt mellom bygg og utstyr samt Statsbyggs håndtering av endringer.
Ansvars- og myndighetsfordelingen ved statlige byggeprosjekter framgår av Dokument nr. 7 (1972-1973) og en klargjøring fra Statsministerens kontor datert 25. mai 1981. I byggesaker der Statsbygg står som byggherre på oppdrag fra andre vil det være et delt ansvar mellom flere departementer. Det overordnede prosjektansvaret for Nytt Rikshospital er delt mellom SHD som oppdragsgivende departement, og AAD som har etatsstyringsansvaret for Statsbygg. SHD har ansvaret for prioritering av byggeprosjektet, størrelse og kvalitativ utforming og forhold knyttet til departementets behandling av byggesaken. I tillegg har departementet ansvar for eventuelle kostnadsøkninger som skyldes at det endrer krav til standard, romvolum og andre brukerkrav. AAD er ansvarlig for eventuelle feil begått av Statsbygg i forbindelse med planleggingen og gjennomføringen av byggeoppdraget.
Riksrevisjonen har fulgt prosjektet ved en løpende gjennomgåelse av kvartalsrapporter fra både Statsbygg og Prosjektsekretariatet samt relevant inn- og utgående korrespondanse hos Statsbygg. Riksrevisjonen har også gjennomgått en rekke stortingsdokumenter som ligger til grunn for vedtaket om bygging av Nytt Rikshospital og endringer underveis i prosjektet. For å få belyst departementenes oppfølging av prosjektet er møtereferater, prosjektnotater m.v. fra styringsgruppen for Nytt Rikshospital og aktuelle råd og utvalg, blitt gjennomgått og analysert. Det er også innhentet særskilt informasjon fra SHD, AAD, Statsbygg og representanter for brukerne av sykehuset.
Arealrammen for prosjektet Nytt Rikshospital er i løpet av byggeperioden økt med 25 pst. i forhold til opprinnelig plan, og antall ansatte er økt med 35 pst. Kostnadsrammen er økt nominelt med 89 pst., fra 2 820 mill. kroner i 1992 til 5 336 mill. kroner våren 1999. 1 656 mill. kroner er bevilget av Stortinget som følge av reelle utvidelser, mens 860 mill. kroner er bevilget i 1999 som følge av merkostnader på prosjektet. Ferdigstillelsen av sykehuset har blitt utsatt en rekke ganger.
SHD har ivaretatt sitt overordnede prosjektansvar ved mottak av kvartalsrapporter fra Statsbygg og representasjon i styringsgruppen for nytt Rikshospital og dets arbeidsutvalg. Det framgår av undersøkelsen at departementets løpende oppfølging av prosjektet har blitt vanskeliggjort av at Statsbygg ikke har rapportert korrekt i forhold til økonomi og framdrift. For å overvåke og påvirke totalkvaliteten i prosjektet har SHD opprettet et kvalitetsråd. Rådet har ikke hatt innsynsrett i Statsbyggs prosjektstyringssystemer og har således etter SHDs vurdering hatt begrensede muligheter til å foreta egne undersøkelser. Så sent som i juni 1998 konkluderte kvalitetsrådet med at det var god styring i forhold til gjenstående arbeider, og at det ikke var vesentlig risiko for at prøvedrift og pasientbehandling ikke kunne starte på en forsvarlig måte på de på forhånd fastlagte tidspunktene.
Analysen avdekker betydelige svakheter ved Statsbyggs systemer for styring og oppfølging av prosjektet, og det kan i denne sammenheng stilles spørsmål om AAD har ivaretatt sitt kontrollansvar overfor Statsbygg godt nok. AADs løpende oppfølging av Statsbyggs gjennomføring av prosjektet har vært forholdsvis begrenset. Rikshospitalprosjektet er i liten grad omtalt i referater fra etatsstyringsmøtene mellom AAD og Statsbygg. Rutinene med egne evalueringsmøter i tilknytning til Statsbyggs rapportering ble først formalisert i 1997. Det er heller ikke gitt spesielle føringer for prosjektet i tildelingsbrev og annen korrespondanse til Statsbygg.
Riksrevisjonen avsluttet våren 1997 en gjennomgåelse av overordnet styring av prosjektet Nytt Rikshospital, jf. Dokument nr. 3:10 (1996-1997). Gjennomgåelsen viste at SHD har utformet organiseringen av prosjektet Nytt Rikshospital uten å ta til følge merknadene fra et klart flertall i sosialkomiteen om at den overordnede organiseringen av prosjektet skulle skje gjennom et overordnet utbyggingsstyre, med et totalt prosjektansvar overfor departementet. Det ble videre klarlagt at mandatet for styringsgruppen for prosjektet ikke avspeilte de reelle myndighetsforholdene.
Riksrevisjonens rapport ble behandlet av Stortinget våren 1997. I Innst. S. nr. 218 (1996-1997) uttrykker medlemmene av kontroll- og konstitusjonskomiteen at den har merket seg at Riksrevisjonens undersøkelse avdekker uklarheter hva gjelder ansvars- og myndighetsforhold i den overordnede organiseringen av prosjektet Nytt Rikshospital. Komiteen understreket også at Stortinget i det minste burde bli orientert om det dersom Regjeringen velger ikke å legge vekt på et komitéflertalls merknader.
Etter utvidelsene i 1994 og 1995 ga Statsbygg offentlig uttrykk for at ytterligere utvidelser av sykehuset kunne medføre store og uforutsette kostnadsøkninger. Kostnadene ved utvidelsen, som ble vedtatt i 1996, ble likevel betydelig undervurdert. Det kan stilles spørsmål ved om Statsbygg utviste tilstrekkelig godt skjønn ved utarbeidelsen av den nye kostnadsrammen, og om utredningsinstruksens krav om grundige og realistiske kostnadsvurderinger ble fulgt. Ved presentasjonen av forslaget til den nye kostnadsrammen tok Statsbygg forbehold om liten tid til disposisjon for å utrede kostnadene og kvaliteten på plangrunnlaget. Det kan derfor stilles spørsmål ved om SHD som ansvarlig fagdepartement for prosjektet Nytt Rikshospital burde ha lagt til rette for en grundigere kostnadsvurdering, og om departementet i tilstrekkelig grad oppfylte sitt ansvar for å vurdere om den nye kostnadsrammen, som ble lagt fram for Stortinget, var basert på en forsvarlig kostnadsvurdering.
Statsbygg har gitt utrykk for at utvidelsene som ble vedtatt i 1996, har vært en vesentlig årsak til de store overskridelsene. Dette begrunnes særlig med at utvidelsene medførte store ombygginger av arealer som på det daværende tidspunktet langt på vei var ferdigbygd.
Analysen har vist store svakheter ved Statsbyggs opplegg for prosjektstyring. De administrative systemene har ikke vært tilstrekkelig dimensjonert og fulgt opp. Statsbygg har ikke organisert planleggingsfunksjonen godt nok. Funksjonen har vært lavt bemannet sett i forhold til prosjektets størrelse og kompleksitet. Planleggernes ansvar og roller har ikke vært tilstrekkelig klargjort. Det har heller ikke vært etablert gode nok rutiner og systemer for å holde oversikt over framdriften og kostnadsutviklingen i prosjektet. Statsbygg har ikke foretatt løpende og systematiske utredninger av økonomiske, framdriftsmessige og funksjonelle konsekvenser av endringsforslag før godkjennelse. Dette har gjort det vanskelig for Statsbygg og brukerne å styre endringene innenfor kostnadsrammen, og det har bidratt til at Statsbygg ikke har hatt tilstrekkelig oversikt over samlet arbeidsomfang, total framdrift og gjenstående arbeid i de ulike fasene av prosjektgjennomføringen. Svakhetene ved prosjektstyringen har medført at prosjektledelsen og ledere på ulike nivåer i prosjektorganisasjonen ikke har fått god nok informasjon til å styre og samordne prosjektarbeidet. Dette har bidratt til at det ikke tidlig nok har blitt framskaffet indikasjoner på trender og avvik, og at korrektive tiltak har blitt iverksatt for sent. For dårlig framdriftsmåling har også medført at Statsbygg over lengre tid har rapportert ukorrekt framdrift til ansvarlige myndigheter.
I undersøkelsen framheves det dessuten at Statsbygg heller ikke har gjort nok for å identifisere og forebygge kostnadsrisikoen i prosjektet. Det er tatt forbehold ved kostnadsanslagene en rekke ganger, men det har vært begrenset aktivitet for å avdekke risikoen. I januar 1998 ble det foretatt en analyse hvor det ble konkludert med at kostnadsrisikoen ved å fullføre prosjektet var liten. Det stilles spørsmål ved kvaliteten på Statsbyggs opplegg for risikohåndtering.
Analysen viser videre at Statsbygg har viet grensesnittet mellom bygget og medisinsk-teknisk utstyr for liten oppmerksomhet. Disse områdene har vært organisert som to atskilte enheter, uten at det har gått klart fram hvem som har ansvaret for å koordinere grensesnittet mellom dem. Det synes også å ha vanskeliggjort samordningen at byggeprosjektet og anskaffelsene av utstyr har vært håndtert i to atskilte planverk. Disse forholdene, sammen med forsinkede utstyrsavklaringer og dårlig styring av endringer, har vært en medvirkende årsak til at Statsbygg har måttet foreta vesentlige bygningsmessige modifikasjoner i sluttfasen av prosjektgjennomføringen.
Etter departementets vurdering gir det et skjevt bilde av departementets håndtering av prosjektet når det i Riksrevisjonens rapport etter deres mening utelukkende fokuseres på de formelle etatsstyringsmøtene, og ikke tas hensyn til den løpende skriftlige og muntlige dialogen som også er en del av etatsoppfølgingen.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet minner dessuten om at Sosial- og helsedepartementet er oppdragsgiver overfor Statsbygg for prosjektet Nytt Rikshospital, og at midler til prosjektet helt fram til 1998 ble bevilget over Sosial- og helsedepartementets budsjetter. Rapportene som AAD mottok fra Statsbygg, styringsgruppen for prosjektet (hvor AAD ikke er medlem) og Kvalitetsrådet gjennom perioden, ga ifølge departementet ingen indikasjoner på avvik fra planer og programmer som skulle foranlediget aksjon fra departementets side.
Etter departementets mening bygger Riksrevisjonens framstilling av Kvalitetsrådets oppgaver og innsynsmuligheter på en misforståelse av den faktiske situasjonen. Departementet peker på at Statsbyggs interne kvalitetssikring av egne oppgaver og egen intern organisasjon ikke vurderes og kontrolleres av Kvalitetsrådet. Statsbyggs organisasjon er statsråden i AAD sitt ansvar og kan ifølge departementet ikke bli gjenstand for granskning av et utvalg nedsatt av et annet departement uten uttrykkelig fullmakt fra statsråden i AAD. Det pekes også på at representanter for Kvalitetsrådet ikke har rettet noen formell henvendelse til departementet om innsyn i Statsbyggs interne styring og rutiner. Ifølge departementet viser referatene fra møtene i Kvalitetsrådet og fra prosjektets styringsgruppe at Veritas, med ett unntak i forbindelse med utstyrsprosjektet, ble gitt innsyn, deltok i alle relevante møter og fikk tilgang til ønsket informasjon.
Departementet understreker at man på et tidlig stadium fant det riktig å foreta en spesiell oppfølging av dette prosjektet, blant annet ved å innføre egne rutiner med kvartalsvise rapporter. Rutinene ble introdusert for Statsbygg i tildelingsbrevet for 1996 fra departementet, og formalisert i et eget kontroll- og innsynsdokument i mars 1997.
AAD konkluderer med at departementet som etatsstyrer innførte særskilte prosedyrer og rutiner for prosjektet Nytt Rikshospital for å kunne ha en tettere oppfølging enn hva som er vanlig i den enkelte byggesak. Det uttrykkes videre at departementets etatsstyring for øvrig er preget av styring på aggregert nivå og reaksjoner på avviksrapporter i forhold til de resultatkrav som er forankret i AADs St.prp. nr. 1 og etatenes tildelingsbrev.
Erfaringene fra prosjektet Nytt Rikshospital viser ifølge departementet at slike komplekse byggeprosjekter stiller store krav til alle involverte parter. AAD regner med at en fullstendig gjennomgåelse av prosjektet som skal utføres i 1999 og 2000, vil avdekke forhold hvor etatsstyringen kan forbedres i forhold til gjennomføringen av større byggeprosjekter. Departementet opplyser at det allerede er i gang med å vurdere forbedringstiltak og vil ytterligere gjennomgå egen organisasjon når konklusjonene fra denne gjennomgåelsen foreligger.
Riksrevisjonens undersøkelse av AADs oppfølging av Statsbyggs rolle i prosjektet er basert på en samlet gjennomgåelse av departementets formelle skriftlige kommunikasjon med Statsbygg, inklusive referater fra etatsstyringsmøter m.v. Departementets muntlige kommunikasjon med Statsbygg utover dette er ikke vurdert som etterprøvbar dokumentasjon i denne undersøkelsen.
Etter Riksrevisjonens vurdering viser undersøkelsen at AAD ikke har gjort nok for å ivareta sitt kontrollansvar i forhold til Statsbyggs økonomiforvaltning og prosjektstyring av Nytt Rikshospital. Statsbygg rapporterte over en lang periode at økonomien og framdriften var stram, men under kontroll. Rapporteringsrutinene er basert på departementets eget kontroll- og innsynsdokument og sikter nettopp mot "spørsmål som kan gi foranledning til (...) instruksjon" fra departementet overfor Statsbygg på et overordnet nivå. Systemet har åpenbart ikke fungert etter intensjonene, og departementets behandling av kvartalsrapportene fra Statsbygg har vært begrenset. Riksrevisjonen har ikke funnet spor etter aktiviteter på bakgrunn av behandlingen av kvartalsrapportene.
Kvalitetsrådet, der AAD har to representanter, skal ifølge sitt mandat blant annet "skape forsikring om at kvaliteten er tilfredsstillende og bidra til at det tas løpende initiativ for forbedrende tiltak, og at disse blir satt raskt ut i livet", jf. brev fra SHD til Riksrevisjonen av 15. juni 1995. Etter Riksrevisjonens vurdering synes Kvalitetsrådet bare i begrenset grad å ha bidratt til å sikre "totalkvaliteten i samsvar med Stortingets rammer og suksesskriterier for prosjektet". Fra SHD er det framhevet at Kvalitetsrådet har manglet innsynsmuligheter i Statsbyggs prosjektstyringssystemer, mens det fra AAD understrekes at ingen formell henvendelse om innsyn er mottatt. Etter Riksrevisjonens vurdering har resultatet uansett vært at ingen instanser (verken Styringsgruppen, Arbeidsutvalget, Kvalitetsrådet eller berørte departementer) på et tidlig nok tidspunkt og i tilstrekkelig grad har vektlagt behovet for å etterprøve den løpende rapporteringen fra Statsbygg. Riksrevisjonen vil for øvrig bemerke at når to departementer er involvert i et prosjekt som dette, må det kunne forventes at det finnes en løsning på slike spørsmål under prosjektgjennomføringen.
Undersøkelsen har videre vist at Statsbyggs administrative styring av prosjektet Nytt Rikshospital ikke har vært tilstrekkelig sett i forhold til prosjektets størrelse og kompleksitet. Ledelsen i Statsbygg har ikke lagt ned nok ressurser i organiseringen av planleggings- og oppfølgingsfunksjonen og har ikke utnyttet de metoder og verktøy innen prosjektstyring som er tilgjengelige. Statsbygg har heller ikke hatt gode nok rutiner og systemer for å håndtere endringer underveis i prosjektet. Disse forholdene har medvirket til at Statsbygg ikke har hatt tilstrekkelig oversikt over framdriften og kostnadene. Det vises dessuten til at Statsbyggs opplegg for risikohåndtering etter Riksrevisjonens vurdering har vært mangelfull. Det er derfor grunn til å stille spørsmål ved at ingen av de overordnede instansene på et tidligere stadium har iverksatt nødvendige kontrolltiltak.
Utvidelsen av prosjektet som ble vedtatt i 1996, var et meget viktig beslutningspunkt. Etter Riksrevisjonens oppfatning har verken SHD eller Statsbygg håndtert denne utvidelsen på en tilfredsstillende måte. Selv om det er tidspress, så fritar ikke dette for å legge fram et mest mulig realistisk kostnadsoverslag for Stortinget. I ettertid har det vist seg at den nye kostnadsrammen som ble lagt fram for Stortinget, har vært klart utilstrekkelig. I denne sammenheng har Riksrevisjonen merket seg at det i St.prp. nr. 1 (1999-2000) varsles nye betydelige merkostnader utover den godkjente kostnadsrammen som ble fastlagt gjennom Stortingets behandling av St.prp. nr. 67 (1998-1999).
– "Som Riksrevisjonen selv peker på er prosjekt Nytt Rikshospital (NRH) et av de største og mest komplekse byggeprosjekter i Norge på 90-tallet. Det sier seg derfor selv at den grunnleggende prosjektorganisering og oppdragsgivers valg av styringsmodell i oppstartfasen (dvs i årene 1991-93), legger føringer som det kan være meget vanskelig, eller i praksis nærmest umulig, å endre ved avslutningen av prosjektet.
– …
– Jeg har også registrert Riksrevisjonens omtale og merknad når det gjelder Kvalitetsrådets manglende innsynsmuligheter i Statsbyggs interne rutiner og prosedyrer. Selv om denne saken ble drøftet flere ganger i Kvalitetsrådet, viser referatene fra møtene i Kvalitetsrådet og fra prosjektets Styringsgruppe at Veritas, med ett konkret unntak, fikk tilgang på ønsket informasjon ...
– I ettertid ser jeg at det kan reises spørsmål ved alle aktørers håndtering av prosjektet Nytt Rikshospital. Riksrevisjonen har i sin behandling av de formelle sider ved prosjektstyringen, pekt på sentrale problemstillinger som departementet vil ta hensyn til i arbeidet med å videreutvikle en bedre metodikk for etatsstyring. På den annen side bør et departement, ut fra moderne internrevisjonsmetodikk, normalt ikke gå inn og korrigere eller kvalitetssikre etatens/bedriftens eget prosjektstyringsverktøy, selv om de skulle ha de faglige og ressursmessige forutsetninger for dette. Departementet skal, i et mål- og resultatorientert styringssystem, etter min mening primært stille krav og styre på grunnlag av avviksrapportering, mens forvaltningsbedriften for øvrig gis en betydelig grad av frihet i sin operative virksomhet. Jeg tror det er en riktig og klok fordeling av ansvar og oppgaver, der departementet spiller en strategisk og overordnet rolle.
Avslutningsvis vil jeg minne om den beslutning som Regjeringen nylig har truffet med hensyn til kvalitetssikring av store statlige investeringsprosjekter, og som jeg vil sørge for blir implementert innenfor mitt ansvarsområde. Som Riksrevisjonen kjenner til har jeg i tillegg tatt initiativ til en større evaluering av NRH, som vil bli gjennomført så snart nødvendige bevilgninger foreligger.»
I departementets svar framheves det at den grunnleggende prosjektorganiseringen og oppdragsgivers valg av styringsmodell legger føringer som det kan være meget vanskelig, eller i praksis nærmest umulig, å endre ved avslutningen av prosjektet. Riksrevisjonen viser til at spørsmål vedrørende ansvars- og myndighetsforhold i prosjektet ble tatt opp av Riksrevisjonen i 1997, jf. Dokument nr. 3:10 (1996-1997). I dokumentet ble det konkludert med at den styringsmodellen som var vedtatt av Stortinget, ikke innebar noe unntak i forhold til de ansvarsforhold som er vanlige ved statlige prosjekter hvor Statsbygg er byggherre. Dette innebærer blant annet at AAD har det konstitusjonelle ansvaret for de feil som blir begått av Statsbygg ved planlegging og gjennomføring av byggeoppdraget fra oppstart til avslutning av prosjektet. Riksrevisjonen viste også i dokumentet til at den modellen som var valgt, ga SHD svakere styringsmuligheter enn hva flertallet i sosialkomiteen opprinnelig forutsatte, jf. Innst. S. nr. 215 (1991-1992). Det ble den gang framhevet fra Riksrevisjonen at uklarheter knyttet til ansvars- og myndighetsforhold i prosjektet Nytt Rikshospital kunne bidra til svak politisk styring og dårlig effektivitet. Fra SHD ble det imidlertid i den sammenheng gitt forsikringer til Riksrevisjonen om at organiseringen fungerte, og at departementet ved en eventuell irregulær utvikling i prosjektet hadde tilstrekkelige styringsmuligheter, blant annet gjennom arbeidet i Kvalitetsrådet.
Etter Riksrevisjonens vurdering har Kvalitetsrådet under SHDs ledelse og med deltakelse fra blant annet AAD i begrenset grad gitt økt sikkerhet for at totalkvaliteten i prosjektet har blitt i samsvar med Stortingets rammer. Det er vanskelig å finne dokumentasjon for at utvalget på et tidlig nok tidspunkt har tatt initiativ til forbedrende tiltak.
Undersøkelsen har vist at Statsbyggs administrative styring av prosjektet ikke har vært tilstrekkelig sett i forhold til prosjektets størrelse og kompleksitet. Statsbygg har derfor ikke hatt god nok oversikt over framdriften og kostnadene i prosjektet. Kontrollordninger som ville sikret at disse alvorlige svakhetene ved økonomiforvaltningen ble avdekket i tide, har manglet. I henhold til økonomireglementet har AAD som ansvarlig departement for Statsbygg, et ansvar for å påse at slike ordninger blir etablert. Samtidig har Statsbyggs ledelse og departementet i fellesskap et løpende ansvar for at systemene rapporterer rimelig pålitelige data om blant annet økonomi og framdrift. Dette er etter Riksrevisjonens vurdering en nødvendig forutsetning for god internkontroll.
Etter Riksrevisjonens vurdering kunne både AAD og SHD ha ivaretatt sitt ansvar for å følge opp prosjektet Nytt Rikshospital på en bedre måte. Riksrevisjonen har i denne sammenheng merket seg at AAD i ettertid gir uttrykk for at det kan stilles spørsmål ved alle aktørenes håndtering av prosjektet, og at departementet i arbeidet med å videreutvikle en bedre metodikk for etatsstyring vil ta hensyn til de forhold Riksrevisjonen har pekt på i forbindelse med prosjektstyringen i Statsbygg.