2.1 Viktige internasjonale tendenser

Viktige aspekter ved internasjonal politikk er blitt betydelig endret de siste ti årene. Dette gjelder spesielt med hensyn til sikkerhetspolitiske utfordringer og potensielle trusler - for Norge, NATO samlet, og det euro-atlantiske området mer generelt.

Lokale konflikter knyttet til oppløsningen av Jugoslavia har ført til et betydelig internasjonalt engasjement på Balkan. Samtidig har andre typer potensielle trusler, spesielt fra aktører som er villige til å ty til terrorisme og/eller bruk av masseødeleggelsesvåpen, kommet mer i forgrunnen. Stikkord for det siste er asymmetriske trusler, det vil si trusler om bruk av virkemidler som er vesensforskjellige fra de virkemidler en selv benytter eller er villig til å benytte.

Denne utviklingen har gitt seg flere viktige utslag. Blant annet er både det kvantitative og kvalitative omfanget av internasjonale fredsoperasjoner langt høyere i dag enn for ti år siden. Det har dessuten vært en tendens bort fra de "klassiske" og rent fredsbevarende operasjoner i retning av mer komplekse og flerfunksjonelle operasjoner. Det har også blitt vanligere at regionale organisasjoner har tatt ansvaret for den praktiske gjennomføringen av operasjoner på vegne av FN. En annen viktig konsekvens av de senere års utvikling er at NATO spiller en stadig viktigere rolle i internasjonal krisehåndtering og fredsoperasjoner.

Ikke artikkel 5-operasjoner, det vil si operasjoner utenfor alliansens kjerneområde, vil ventelig bli tillagt stadig større vekt i NATO i årene fremover. Forpliktelsen til å delta i slike operasjoner er ikke så sterk som forpliktelsen til å delta i artikkel 5-operasjoner, det vil si det kollektive forsvaret. Et utvidet NATO og forventninger om at Norge må kunne "eksportere" så vel som "innføre" sikkerhet, medfører at Norge i større grad må være forberedt på å delta i artikkel 5-operasjoner utenfor vårt eget nærområde.

Parallelt med disse nye utviklingstrekk fortsetter FN å engasjere seg for fred flere steder i verden. Klassiske fredsbevarende operasjoner i FN-regi vil også i fremtiden være viktige for Norge. Samtidig er presset på FNs ressurser stort, og regionale organisasjoner vil derfor også spille en rolle i denne sammenheng.

2.2 Sikkerhetspolitiske utfordringer og potensielle trusler

I dag eksisterer det ingen konkret militær trussel mot Norge. Norges strategiske og geopolitiske posisjon gjør imidlertid at vår sikkerhet forblir avhengig av utviklingen både internt i Russland og av Russlands forhold til omverden.

Til tross for at det ikke er rettet noen eksistensiell trussel mot Norge i dag, kan vi likevel identifisere et bredt spekter av potensielle fremtidige trusler av mer begrenset art, blant annet som følge av regionale konflikter utenfor Norges nærområde, eventuelle trusler mot olje- og gassinstallasjoner på norsk sokkel, mot vår handelsflåte, eller mot begrensede mål i Fastlands-Norge. Videre kan heller ikke Norge se bort fra muligheten for fremtidig bruk av masseødeleggelsesvåpen mot oss.

Også utviklingen i det videre euro-atlantiske området har betydning for Norges sikkerhet, om enn på en mer indirekte måte. Noen land i og rundt det euro-atlantiske området preges av alvorlige økonomiske, sosiale og politiske problemer. Etnisk og religiøs rivalisering, omstridte landområder, utilstrekkelige eller mislykte forsøk på reform, brudd på menneskerettighetene og oppløsning av stater kan føre til lokal eller regional ustabilitet. Vi kan heller ikke se bort fra at kriser og væpnet konflikt utenfor NATOs kjerneområde kan spre seg til og involvere ett eller flere allierte land (såkalt spill-over). Heller ikke en omfattende europeisk storkrig som følge av ukontrollert spredning av regionale konflikter kan utelukkes.

Norge har begrensede ressurser til at vi kan eller bør søke å beskytte våre interesser og vår sikkerhet alene. Dette er en realitet, som ikke bare er knyttet til Norges store territorielle utstrekning og relativt lille befolkning. Poenget forsterkes av at det blir stadig mer ressurskrevende å opprettholde et kvantitativt og kvalitativt moderne forsvar, særlig fordi den teknologiske utvikling har ført til en kostnadseksplosjon og fordi det kan være svært ressurskrevende å forsvare seg selv mot begrensede militære trusler.

Vår sikkerhet er og forblir derfor til syvende og sist en funksjon av vårt NATO-medlemskap og av at alliansen opprettholder sine evner til troverdig kollektivt forsvar og bevarer og videreutvikler de transatlantiske bånd som er NATOs livsnerve.

2.3 Målsettinger med deltakelse i internasjonale militære operasjoner

Det er Regjeringens syn at vi gjennom deltakelse i internasjonale militære operasjoner styrker Norges egen sikkerhetspolitiske stilling, samtidig som vi bidrar til internasjonal fred og stabilitet, økt respekt for menneskerettighetene og håndhevelse av formålet med og prinsippene i FN-pakten. Deltakelse i internasjonale militære operasjoner er et nødvendig og effektivt utenriks- og sikkerhetspolitisk virkemiddel i de situasjoner der politiske og diplomatiske virkemidler kommer til kort, og kombinerer samtidig egeninteresse og hjelp til andre.

I et nasjonalt og sikkerhetspolitisk perspektiv er det overordnede mål med Norges deltakelse i internasjonale militære operasjoner å demonstrere overfor våre allierte at vi er villige til å ta ansvar og gjøre en solidarisk innsats. Dessuten medvirker vi gjennom en aktiv innsats i NATO-sammenheng, til solidaritet innad i alliansen i en periode da dens tradisjonelle legitimitetsgrunnlag har endret seg betydelig. NATO er hjørnestenen i norsk sikkerhetspolitikk, og det er derfor avgjørende viktig å sørge for at NATO forblir en dynamisk og troverdig aktør i internasjonal politikk.

Det er også av grunnleggende betydning for Forsvarets legitimitet at det kan demonstreres at forsvarsutgiftene gir oss kapasiteter som også kan brukes som bidrag til å forhindre eller løse faktiske kriser, ikke alene som en forsikring mot en på kort sikt lite sannsynlig trussel.

Internasjonale fredsoperasjoner har ofte en annen militær karakter enn artikkel 5-operasjoner. Like fullt er fellestrekkene mange. Samtidig er det generelle trenings- og øvingsutbytte av slike operasjoner viktig, spesielt i lys av reduserte øvingsbudsjetter både i Norge og blant våre allierte.

2.4 Typer av operasjoner

For Norges del kan internasjonale militære operasjoner deles i to hovedgrupper, artikkel 5-operasjoner og internasjonale fredsoperasjoner. Artikkel 5-operasjoner er operasjoner foretatt i selvforsvar i henhold til artikkel 5 i Atlanterhavspakten, som igjen viser til artikkel 51 i FN-pakten, i NATO-sammenheng kollektivt selvforsvar innenfor det området som er definert i artikkel 6 i Atlanterhavspakten. Internasjonale fredsoperasjoner er i hovedsak operasjoner som ikke dreier seg om selvforsvar av eget område i henhold til artikkel 51 i FN-pakten.

2.5 Prinsipper for internasjonale operasjoner og for norsk deltakelse i slike

En internasjonal fredsoperasjons karakter avhenger i hovedsak av tre variabler:

• 1. konfliktens karakter og på hvilket tidspunkt i en konflikt operasjonen igangsettes,

• 2. med hvilket mandat og under hvilke engasjementsregler styrken opererer i, og

• 3. styrkens organisatoriske og utrustningsmessige standard.

De prinsipper som bør gjelde for internasjonale fredsoperasjoner har hovedsakelig å gjøre med forholdet mellom disse faktorene. I utgangspunktet er det et hovedprinsipp som må ligge til grunn for i hvilket format en internasjonal fredsoperasjon etableres: det må være samsvar mellom de krav situasjonen på bakken setter til en styrke og styrkens mandat og engasjementsregler samt dens utrustning og treningsnivå.

Regjeringen anser det som uaktuelt å bruke norske styrker i operasjoner der ikke forholdet mellom mandat, engasjementsregler og utrustning/treningsstandard er fullt ut forsvarlig fra et militærfaglig synspunkt. Et annet grunnleggende moment er at en militær fredsoperasjon bare bør utgjøre en del av det internasjonale samfunnets innsats.

Det er etablert en del grunnleggende prinsipper for hvordan vi søker å disponere våre egne styrker. For det første må vår deltakelse være rettet inn mot å oppfylle tidligere refererte målsettinger. Dette innebærer bl.a. at en operasjon i utgangspunktet bør ha sikkerhetspolitisk betydning for Norge og/eller for våre viktigste allierte, samt at operasjonen må ha en størst mulig grad av politisk og folkerettslig legitimitet.

For det andre legges det til grunn at vi i størst mulig grad skal konsentrere våre styrkesbidrag geografisk, dog gjelder ikke dette nødvendigvis militære observatører eller mindre spesialenheter. For det tredje er personellets sikkerhet et overordnet hensyn i forbindelse med internasjonale fredsoperasjoner.

Videre har folkeretten en sentral plass i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. Også av hensyn til Norges sikkerhetspolitiske interesser er det viktig at konkrete internasjonale krisesituasjoner håndteres på en slik måte at den internasjonale orden basert på rettsregler styrkes og ikke svekkes.

2.6 Delkonklusjon

Etter Regjeringens syn tilsier en helhetlig vurdering at Norge bør vise politisk vilje, og skape en tilstrekkelig militær evne, til å kunne delta i alle de typer artikkel 5-operasjoner og internasjonale fredsoperasjoner som tidligere er beskrevet. Våre allierte prioriterer nå internasjonale militære operasjoner og forventer substansielle bidrag også fra vår side i denne sammenheng. For å være i stand til å gjøre en innsats i slike operasjoner må vi opparbeide en beredskap og etablere militære kapabiliteter vi i dag ikke har.

2.7 Komiteens merknader

Komiteen viser til at i løpet av 1990-tallet er den kalde krigs klare frontsystem og "stabilitet" erstattet av et Europa hvor slumrende konflikter er blusset opp, særlig på Balkan og i Kaukasus, samtidig som store framskritt er gjort når det gjelder stabiliteten i Sentral-Europa. Situasjonen i Russland er preget av uforutsigbarhet. Utviklingen her vil være avgjørende for det framtidige sikkerhetspolitiske bildet i Europa og verden.

Komiteen viser videre til at for en rekke av NATOs medlemsland er situasjonen nå at et angrep mot eget territorium så å si er helt utelukket. De kan derfor begrense sin forsvarsinnsats til deltakelse i internasjonale operasjoner til dels fjernt fra eget territorium. Noen medlemsland ligger imidlertid fortsatt nær potensielle uro-områder. Disse må derfor forberede seg til både å kunne forsvare eget territorium og å kunne delta i internasjonale operasjoner. Norges geografiske posisjon gjør det nødvendig å ivareta begge hensyn.

Komiteen understreker at i en gitt situasjon kan en tilstrekkelig høy militær terskel på vår side være avgjørende for å bevare freden og stabiliteten i våre nærområder, og at Norge naturligvis selv må bidra vesentlig i denne sammenhengen. Komiteen vil her vise til følgende uttalelse av forsvarsminister Løwer i et foredrag i Oslo Militære Samfund 10. januar 2000:

«Det er også viktig å nevne i denne sammenheng, at en annen tilbakemelding fra våre allierte er at fred og stabilitet i nordområdet fortsatt er en viktig oppgave som det forventes at Norge skal bidra tungt for å ivareta. Dette er en tilbakemelding som ofte kommer litt i bakgrunnen nå som svært mye av oppmerksomheten er rettet mot det NATO gjør på Balkan.»

Komiteen peker på at dette understreker betydningen av at Norge finner den rette samordning og balanse mellom evnen til å forsvare eget land og deltakelse i internasjonale operasjoner og viser også til Innst. S. nr. 7 (1999-2000) hvor det heter:

«Komiteen er enig i at dette betyr at Norge fortsatt må planlegge for norsk militær deltakelse innenfor hele NATO-området, samtidig som det fortsatt må legges til grunn at forsvaret av Norge må baseres på felles alliert innsats.

Komiteen vil likevel understreke at Norge selv må ta et hovedansvar for forsvaret av Norge.»

Komiteen er enig i de prinsipielle målsettingene for deltakelse i internasjonale operasjoner som er skissert i meldingen og vil særlig understreke at dersom Norge skal få sikkerhet fra et større fellesskap, så må vi også være villig til å bidra utenom eget område. Det er også slik at dersom verden gradvis skal kunne utvikle en internasjonal rettsorden så kreves det et internasjonalt "politi" i FNs regi som i overskuelig framtid bare kan etableres ved at nasjonene stiller styrker til disposisjon i det enkelte tilfellet. Komiteen understreker at en slik utvikling i særlig grad er i små lands interesse.

Komiteen vil også peke på at deltakelse i internasjonale operasjoner vil gi erfaring som ofte vil ha stor betydning for kvaliteten på det norske forsvaret også i ren nasjonal sammenheng.

Komiteen viser til meldingens kap. 2.4 hvor det heter:

«USAs betydning for NATO forblir helt avgjørende og amerikanske krav om en endret byrdefordeling over Atlanterhavet må derfor tas ytterst alvorlig.»

Komiteen er enig i dette og understreker at slik endret byrdefordeling nødvendigvis vil måtte få ressursmessige konsekvenser.

Når det gjelder typer av operasjoner og prinsipper for internasjonale fredsoperasjoner og for norsk deltakelse i slike, støtter komiteen hovedtrekkene i de synspunkter som er lagt fram i meldingen og vil særlig understreke at Norge må stille strenge krav til styrkesammensetning, robuste engasjementsregler, klare mandat samt klare og effektive kommandoforhold i operasjoner der norske styrker skal delta.

Komiteen er også enig i at Norge i størst mulig grad skal søke å konsentrere sine styrkebidrag geografisk, men at dette ikke nødvendigvis gjelder militære observatører eller mindre spesialenheter. Komiteen har merket seg at deltakelse på bataljonsnivå vanligvis vil representere en nedre grense når det gjelder landstridskrefter.

Når det gjelder de folkerettslige aspekter ved internasjonale militære operasjoner viser komiteen til meldingens kap. 2.6.3 og sier seg enig i synspunktene som der er formulert.