1. Innledning
Gjennom behandlingen av St.meld. nr. 23 (1992-1993) Om forholdet mellom staten og kommunene sluttet Stortinget seg til sterkere grad av mål- og resultatstyring av kommunesektoren, samtidig som kommunene i størst mulig grad burde få sine inntekter i form av "frie inntekter", jf. Innst. S. nr. 156 (1992-1993). Fra et flertall i kommunal- og miljøvernkomiteen ble det samtidig framhevet at bruken av øremerkede tilskudd i gitte situasjoner vil være et aktuelt virkemiddel for å oppnå bestemte formål, blant annet for å etablere et tilbud som kommunene ellers ikke ville gitt. I 1998 utgjorde de øremerkede tilskuddene til kommunesektoren ca. 32 mrd. kroner, mens rammeoverføringene utgjorde ca. 47 mrd. kroner.
Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å belyse bruken av øremerkede tilskudd som et statlig virkemiddel i styringen av kommunesektoren, og å undersøke i hvilken grad staten gjennom øremerkede tilskudd oppnår de ønskede virkninger på kommunenes prioriteringer. Samtidig er det lagt vekt på å få fram eventuelle utilsiktede virkninger et slikt styringsvirkemiddel har overfor kommunesektoren og belyse kommunalt og statlig regionalt nivås administrasjonskostnader i tilknytning til øremerkede tilskudd.
Undersøkelsen er gjennomført ved analyse av en rekke sentrale stortingsdokumenter og behandlingen av disse, en spørreskjemaundersøkelse til ni departementer, og intervju med rådmenn/sektorsjefer i et utvalg kommuner, og hos fylkesmannen og Statens utdanningskontor i tre fylker. Utfra kommuneregnskapene for 1996 er det sett nærmere på hvordan øremerkede tilskudd fordeler seg mellom kommunene.
På oppdrag av Riksrevisjonen har ECON Senter for økonomisk analyse undersøkt hvordan ulike typer øremerkede tilskudd påvirker kommunenes prioriteringer i perioden fra 1985 til 1997.
Endringen i systemet for overføring av økonomiske ressurser fra staten til kommunesektoren i 1986 var i vesentlig grad begrunnet med ønsket om å legge til rette for lokale politiske prioriteringer, jf. Innst. S. nr. 305 (1983-1984) til St.meld. nr. 26 (1983-1984). Antallet øremerkede tilskuddsordninger skulle reduseres og de statlige overføringene skulle dreies mot rammefinansiering.
Undersøkelsen viser at siden 1986 har det vært en sterk beløpsmessig økning i bruken av øremerkede tilskudd. Andelen øremerkede tilskudd har økt fra 20 pst. av de totale overføringene i 1988 til 40 pst. i 1998. Dette viser at utviklingen ikke har vært i samsvar med intensjonen fra Stortinget om at overføringene til kommunene i størst mulig grad bør inngå i inntektssystemet.
Den betydelige veksten i bruken av øremerkede tilskudd på 1990-tallet, kan i stor grad forklares med den sterke veksten i øremerkede tilskudd over Sosial- og helsedepartementets budsjett. De andre departementene har en reell reduksjon i øremerkede tilskudd i perioden fra 1992 til 1998, men i forhold til 1986 har også disse departementene hatt en samlet vekst i bruken av øremerkede tilskudd.
Det har ikke vært noen økning i antall tilskuddsordninger etter 1986. Den beløpsmessige veksten skyldes i hovedsak noen få store tilskuddsordninger. I styringen av kommunalsektoren bruker staten et fåtall store og mange små tilskuddsordninger. De 20 største tilskuddene utgjør 90 prosent av samlet øremerket beløp, mens de 50 minste tilskuddene utgjør bare to prosent.
Et flertall av ordningene er etablert i de siste årene, men mange er også etablert før innføringen av det nye inntektssystemet i 1986.
For et flertall av ordningene er det ikke foretatt en kritisk vurdering av om tilskuddet bør opphøre eller innlemmes i inntektssystemet. I Innst. S. nr. 250 (1997-1998) til kommuneøkonomiproposisjonen for 1999 uttalte kommunalkomiteen i Stortinget at det bør foretas en løpende vurdering av bruken av øremerking.
Riksrevisjonens undersøkelse gir grunnlag for å hevde at det kan være et potensiale for å redusere antall øremerkede tilskuddsordninger.
Det skilles mellom to hovedtyper øremerkede tilskudd, prisvridende tilskudd og prisnøytrale tilskudd. De prisvridende tilskuddene er utformet som refusjonsordninger hvor kommunene mottar tilskudd fra staten i forhold til egen ressursinnsats. De prisvridende tilskuddene fører til at kommunenes enhetskostnader ved å produsere en tjeneste reduseres. Disse tilskuddene påvirker således både relative priser mellom tjenester og budsjettrammen for kommunene. For de prisnøytrale tilskuddene er overføringsbeløpet ikke knyttet direkte til kommunenes ressursinnsats, men fordeles etter skjønn eller objektive kriterier. Disse tilskuddene endrer bare budsjettrammen.
Undersøkelsen viser at øremerkede tilskudd som hovedregel har virkning på tjenestetilbudet. Prisvridende driftstilskudd har virkning på aktivitetsnivået i det samme året som tilskuddssatsen blir endret. Alle de tre ordningene som inngår i undersøkelsen, har positiv virkning på aktivitetsnivået (tilskudd til barnehager, tilskudd til musikkskoler og tilskudd til skolefritidsordninger).
En mulig forklaring på at prisvridende tilskudd har virkning på aktivitetsnivået, kan være at kostnadene ved å produsere tjenestene blir lavere for kommunene slik at de grunnleggende kostnadsforholdene mellom sektorene blir endret. En annen mulig forklaring er at disse tilskuddene har innebygget en relativ enkel kontrollmekanisme ved at rapporteringen er knyttet opp mot utførelse av bestemte aktiviteter (f.eks. antall plasser) hos kommunene.
Undersøkelsen viser at virkningen av prisnøytrale tilskudd er mer usikker. For ett av tilskuddene (tilskudd til omsorgstjenester) er det ikke observert noen virkning på aktivitetsnivået. Hos de to andre prisnøytrale tilskuddsordningene (tilskudd til psykiatri og lønnstilskudd til omsorgstjenester) er det dessuten observert store lekkasjer til andre områder innenfor kommunal sektor.
En mulig forklaring på lekkasjene kan være at prisnøytrale tilskudd ikke påvirker kommunenes kostnader ved å produsere en tjeneste, men bare dens totale inntekter. Selv om kommunesektoren er forpliktet til å bruke de økte overføringene på det øremerkede området, kan det være vanskelig å kontrollere at kommunene ikke reduserer sitt forbruk av egne midler til formålet. Det er behov for å utarbeide presise oppfølgingskriterier for prisnøytrale tilskudd slik at man kan etterprøve om den tilsiktede virkningen oppnås.
De store lekkasjene for de prisnøytrale tilskuddene behøver ikke alltid å være uttrykk for at kommunene ikke prioriterer formålet. Undersøkelsen viser at prisnøytrale tilskudd har en større virkning på aktiviteten på noe sikt enn i det året økningen i tilskuddssatsen skjer. Tregheter i kommunenes tilpasning, for eksempel på grunn av knapphet på kvalifisert arbeidskraft, kan være en årsak til at virkningene på aktivitetsnivået først kommer etter noen år.
Virkningene av investeringstilskuddene er også usikre. Av de tre investeringstilskuddene (alle prisvridende) som er med i undersøkelsen, viser kun én å ha virkning på aktivitetsnivået (tilskudd til fosforrensing som ble etablert i 1982). En mulig forklaring er at beslutninger knyttet til investeringer er langsiktige og irreversible, og antas derfor å virke på noe lengre sikt. De to investeringstilskuddene som ikke viser noen virkning, ble etablert i henholdsvis 1992 og 1994 (tilskudd til nitrogenrensing og tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser).
Undersøkelsen viser at virkningene av øremerkede tilskudd i de fleste tilfellene avtar over tid. Dette understreker behovet for at departementene i større grad foretar en løpende (årlig) gjennomgang av tilskuddsordningene.
Undersøkelsen viser at prisvridende tilskudd har sterkest virkning på aktivitetsnivået i de mest velstående kommunene, mens prisnøytrale tilskudd derimot virker best i fattige kommuner. Årsaken antas å være at de mest velstående kommunene har større mulighet til å benytte seg av tilskuddsordninger som krever at de må bidra med midler fra de frie inntektene (rammetilskuddet og skatteinntekter) enn mindre velstående kommuner.
Prisvridende tilskudd synes å øke inntektsforskjellene mellom kommunene. Kommuner med god økonomi mottar i gjennomsnitt mer i prisvridende tilskudd pr. innbygger enn mindre velstående kommuner.
Undersøkelsen viser at det er relativ stor variasjon mellom kommunene i bruken av øremerkede tilskudd. Kommuner med svak økonomi mottar i gjennomsnitt ca. 30 prosent mindre i tilskudd pr. innbygger enn kommuner med god økonomi.
Videre viser undersøkelsen at det er betydelige regionale forskjeller. I 1996 mottok kommunene i Finnmark og i Sogn og Fjordane i gjennomsnitt mest i øremerkede tilskudd pr. innbygger (henholdsvis 6 300 kroner og 5 100 kroner), mens kommunene i Buskerud og Rogaland mottok minst (2 900 kroner).
Undersøkelsen viser at informantene fra kommunene generelt er negative til sterk statlig styring, inkludert øremerkede tilskudd. Informantene er ikke fullt så negative når de skal gi konkrete eksempler på utilsiktede virkninger av øremerkede tilskudd. De peker på at det i mange tilfeller er samsvar mellom lokale og statlige prioriteringer, men at tidspunktet ikke alltid passer med den enkelte kommunes behov.
Den kommunale handlefriheten reduseres når en stadig større andel av de statlige overføringene til kommunalforvaltningen øremerkes. Mange kommuner gir uttrykk for at dette fører til en omprioritering av de kommunale ressursene som kan gå på bekostning av grupper eller oppgaver som ikke er lovfestet, eller som det ikke er knyttet øremerkede tilskudd til.
Undersøkelsen viser at de administrative kostnadene på kommunalt og statlig regionalt nivå varierer mellom ulike typer tilskuddsordninger. Varigheten til en ordning synes også å ha betydning, mens det synes å være liten sammenheng mellom tilskuddets størrelse og administrativ belastning.
For noen tilskudd stilles det krav om utarbeidelse av handlingsplaner. De kommunene som ikke har planer fra før, oppfatter planprosessen som svært tid- og arbeidskrevende. De små kommunene gir dessuten uttrykk for at de har mindre plankompetanse enn de store kommunene.
I undersøkelsen stilles det spørsmål om kontrollomfanget ved mange av de små tilskuddsordningene er hensiktsmessig, og om departementene i tilstrekkelig grad tar hensyn til de administrative konsekvensene for kommunene ved utformingen av tilskuddene. De administrative kostnadene blir i liten grad beregnet ved etablering av øremerkede tilskudd.
For de øremerkede tilskuddsordningene har departementene plikt til å formulere mål, utarbeide oppfølgingskriterier som svarer til Stortingets intensjon med bevilgningen, og innhente rapporter om resultatene i henhold til disse kriteriene (jf. økonomireglementet med tilhørende funksjonelle krav).
Undersøkelsen viser at departementene har utarbeidet mål for de fleste tilskuddsordningene. Stortinget får for mange av ordningene likevel ikke informasjon om resultatene, blant annet fordi det ikke er utarbeidet oppfølgingskriterier. For et flertall av tilskuddsordningene er det heller ikke gjennomført eller planlagt evalueringer.
Dette reduserer Stortingets mulighet til å vurdere om oppnådde resultater står i forhold til ressursinnsatsen. Videre vil grunnlaget for å prioritere, herunder å vurdere om tilskuddsordninger bør opphøre eller innlemmes i inntektssystemet, være mangelfull. Når departementene rapporterer til Stortinget, bør de derfor i større grad synliggjøre om resultatene står i forhold til målene.
Funksjonelle krav til økonomireglementet skiller mellom fire typer tilskudd: rundsumtilskudd, enhetstilskudd, prosenttilskudd og tilskudd som fordeles etter objektive kriterier. De funksjonelle kravene til økonomireglementet stiller kun krav om rapportering av økonomisk informasjon i forhold til tilskudd, der staten dekker en fastsatt andel av enten budsjetterte eller regnskapsførte utgifter (prosenttilskudd). Ifølge økonomireglementet vil det normalt være andre opplysninger enn økonomisk informasjon som er sentralt i oppfølgingen av de tre andre tilskuddstypene, selv om det kan være behov for å innhente økonomisk informasjon i enkelte tilfeller. Departementene krever likevel rapportering av økonomisk informasjon også for et flertall av disse tilskuddene.
En forklaring på dette kan være at det etter departementenes vurdering er behov for å dokumentere at midlene er brukt i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger. Det understrekes samtidig at det må tas hensyn til at Stortinget har uttalt at rapporteringen i forhold til øremerkede tilskudd bør forenkles, jf. Innst. S. nr. 250 (1997-1998) til St.prp. nr. 60 (1997-1998).
KOSTRA (det framtidige informasjonssystemet for styring og rapportering av kommunal økonomi og tjenesteproduksjon) har til formål å fange opp all regnskaps- og tjenesterapportering til staten som gjelder bruk av midler i kommunene, også for øremerkede tilskudd. I mandatet for KOSTRA tas det blant annet forbehold for tilskudd til spesielle prosjekter/investeringer, et bestemt antall kommuner eller en kort tidsperiode, og for tilskudd som krever særskilt regnskapsrapportering (prosenttilskudd). Undersøkelsen viser at en høy andel av tilskuddsordningene enten tildeles til mindre enn 100 kommuner eller er tidsbegrensede. For et flertall av ordningene kan det derfor reises spørsmål om KOSTRA vil kunne ivareta departementenes behov for resultatinformasjon. Det synes derfor å være behov for en nærmere gjennomgang av rapporteringen av økonomisk informasjon fra kommunalforvaltningen til staten for øremerkede tilskudd.