Til Stortinget

Sammendrag

Stortingsrepresentant Tor Nymo har den 29. november 1999 fremsatt følgende forslag:

«Stortinget ber Regjeringen styrke vernet av kriminalitetsofre. Herunder vurdere oppnevnelsen av et bredt sammensatt utvalg som gis som mandat å komme med forslag som styrker offerets rettigheter, nasjonalt og internasjonalt.»

I begrunnelsen for forslaget vises det til at hvert år påføres et stort antall mennesker til dels meget store skader, tap og lidelser på grunn av kriminalitet, og mange kriminalitetsofre forfølger ikke selv sine legitime rettigheter. Et godt rettslig vern for voldsofrene må etter forslagsstillers syn ta hensyn til ofrenes ofte svake utgangspunkt, og gi staten en plikt til å ivareta ofrenes rettigheter i disse situasjoner.

Det bør etter forslagsstillers oppfatning vurderes om enkelte spesielt utsatte grupper (eldre, barn, uføre og andre) bør gis et særskilt vern.

Overgrepsproblemene i det norske samfunn fanges i dag, ifølge forslagsstiller, ikke opp av Den Europeiske Menneskerettighetskonvensjonen (EMK) eller i tilstrekkelig grad av nasjonal lovgivning, og det er behov for tiltak som styrker kriminalitetsofrenes menneskerettslige stilling i henhold til EMK og nasjonal lovgivning.

Forslagsstiller mener at det bør settes ned et utvalg som skal vurdere og eventuelt lage utkast til et norsk forslag om tillegg til EMK, for å styrke ofrenes vern etter konvensjonen. I tillegg bør et slikt utvalg vurdere ofrenes rettslige beskyttelse mot overgrep fra andre mennesker eller grupper, etter Grunnloven og etter formell norsk lov.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Vidar Bjørnstad, Astrid Marie Nistad, Jan Petter Rasmussen og Ane Sofie Tømmerås, fra Fremskrittspartiet, Jan Simonsen og Jørn L. Stang, fra Kristelig Folkeparti, Finn Kristian Marthinsen og Åse Wisløff Nilssen, fra Høyre, lederen Kristin Krohn Devold og Bjørn Hernæs og fra Senterpartiet, Tor Nymo, vil peke på at det hvert år i følge levekårsundersøkelsen for 1997 er ca. 180 000 mennesker i Norge som utsettes for vold og trusler om vold. Dette tallet har vært relativit stabilt de siste 10 årene. En regner med at om lag 14-15 pst. av disse tilfellene anmeldes. Av dette blir en stor del henlagt. Tallene illustrerer at det kun er i begrenset grad at rettsapparatet kan gi voldsofre beskyttelse. Komiteen er enig med forslagsstilleren i at mange kriminalitetsofre ikke selv er i stand til å forfølge sine legitime rettigheter, enten fordi de føler avmakt, fordi de ikke har de nødvendige krefter eller ressurser, eller fordi de er utsatt for trusler og press fra lovbryteren. Det er derfor viktig å treffe tiltak som kan bedre voldsofrenes situasjon.

Komiteen viser til at FNs generalforsamling har vedtatt en prinsipperklæring om rettigheter for ofre for kriminalitet og maktmisbruk, resolusjon 40/30 av 29. november 1985, som anbefaler tiltak på det internasjonale og regionale plan for bedre adgang til rettsvesenet og rettferdig behandling, gjenoppretting, erstatning og sosial støtte for ofre for kriminalitet. Komiteen vil understreke at norske myndigheter bør føle seg forpliktet til å følge opp de bestemmelsene som fremgår av denne prinsipperklæringen. I FNs prinsipperklæring om rettigheter for ofre for kriminalitet og maktbruk slås det blant annet fast at en person kan anses som offer i forhold til prinsipperklæringen uansett om gjerningsmannen er identifisert, pågrepet, tiltalt eller dømt. Ofre bør behandles med medmenneskelighet og respekt for deres verdighet. De er berettiget til adgang til rettsapparatet og til rask oppreisning, og det bør opprettes rettslige og administrative mekanismer som gjør det mulig for ofre å oppnå oppreisning gjennom formelle eller uformelle saksbehandlingsregler som er raske, rettferdige, medfører små utgifter og er tilgjengelige. Ofrene bør informeres om sine rettigheter når det gjelder å søke oppreisning ved hjelp av disse mekanismene. Det slås også fast at ofrene bør motta nødvendig materiell, medisinsk, psykologisk og sosial bistand ved hjelp av midler som kommer fra statlige eller frivillige kilder, at personer som arbeider i politiet, rettsvesenet, helse- og sosialvesenet og andre berørte organer bør gis opplæring for å bevisstgjøre dem når det gjelder ofrenes behov, og at forsvarlig bistand bør ytes ofrene gjennom hele den rettslige saksgangen. Videre bør det tas skritt til å minimalisere besværet for ofrene, til å beskytte deres privatliv der det er nødvendig og til å sikre at de og deres familie ikke utsettes for trusler eller hevnaksjoner. Selv om det er truffet en del tiltak de siste årene for å bedre voldsofres situasjon, er komiteen ikke overbevist om at norske myndigheter på en god nok måte har fulgt opp kravene i FNs prinsipperklæring for ofre for kriminalitet og maktmisbruk.

Komiteen viser til at det i løpet av de siste årene er satt i verk flere enkelttiltak for å styrke voldsofrenes situasjon. Det er imidlertid på bakgrunn av det store antall voldstilfeller og de mange mørketall grunn til å foreta en helhetlig gjennomgang av voldsofrenes rettigheter. Dessuten må det sikres at de tiltak som er vedtatt faktisk følges opp i praksis av domstol, politi og hjelpeapparat. Som en del av en slik gjennomgang er komiteen av den oppfatning at det også er naturlig å vurdere voldsofrenes vern etter Den Europeiske Menneskerettighetskonvensjonen.

Blant de tiltakene komiteen vil peke på er en videreføring av ordningen med voldsalarmer til personer som blir utsatt for trusler om grov vold. Komiteen mener at denne ordningen bør ha en lav inngangsterskel, og at det ikke bør være påkrevet med anmeldelse for å kunne få tildelt alarm. Det er dessuten viktig med rask saksbehandlingstid for søknader om voldsalarmer, og at politiet rykker raskt ut ved alarm.

Komiteen vil videre understreke behovet for tilstrekkelig opplæring om voldsofres rettigheter for de offentlige personene som kommer i kontakt med voldsofre. Ved samtlige politikamre skal det være tilgjengelig utarbeidet materiell med nødvendige informasjoner blant annet om ordningen med voldsoffererstatning og rett til bistandsadvokat. Alle som anmelder tilfeller av vold bør bli grundig informert om denne ordningen muntlig samtidig som de inngir anmeldelse, og de skal samtidig få overlevert informasjonsbrosjyren. Justisdepartementet skal påse at et slikt system fungerer ved samtlige politistasjoner og lensmannskontor.

Komiteen vil be departementet vurdere om det antall advokattimer som stilles til rådighet for voldsofre er tilstrekkelig, eller om timetallet bør økes. Det bør også vurderes å gi advokatbistand også etter at rettssaken er ferdig, dersom det er behov for det. Ordningen med rådgivningskontor for voldsofre må utvides.

Komiteen er kjent med at Landsforeningen for Voldsofre i brev til Justisministeren har påpekt at flere voldsofre føler den behandlingen de får av fylkesmannen og voldsoffererstatningsnemnda som et nytt overgrep. Årsaken er tolkningen av forskriftene som har ført til en praksis som har gjort det vanskelig å få erstatning i saker med ukjent gjerningsmann. Landsforeningen mener også at forskriftene er kompliserte og derfor vanskelig tilgjengelige for mange voldsofre. Komiteen vil be departementet foreta en vurdering av både forskrifter, praksis og sammensetningen av nemnda, og deriblant vurdere om en representant for brukerorganisasjonene bør få plass i erstatningsnemnda. Komiteen vil også be departementet vurdere om det er behov for en generell økning av erstatningsbeløpene for ikke-økonomisk skade.

Komiteen viser til at Stortinget i forbindelse med behandlingen av Innst. S. nr. 96 (1995-1996) enstemmig gjorde følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen utrede etablering og finansiering av et voldsofferfond som skal gi direkte eller indirekte støtte til voldsofre, med sikte på å fremme forslag til en slik ordning.»

I de enstemmige komitémerknadene viste komiteen til den svenske ordningen som finansieres ved at personer som dømmes for et lovbrudd som kan gi fengselsstraff må betale kr 300 til fondet. Komiteen antydet at en liknende ordning burde innføres i Norge, uten at den tok stilling til beløpet. Komiteen ba departementet se utarbeidelsen av et forslag om voldsofferfond i sammenheng med den eksisterende erstatningsordningen, slik at fondet kunne bidra til å bedre erstatningsordningen. Samtidig skrev justiskomiteen i sin innstilling at midlene fra fondet bør være mest mulig målrettet mot å komme voldsofrene direkte til gode, og blant annet kunne brukes til støtte til ideelle organisasjoner, forskning, opplysningsarbeid, kriseterapi og voldsoffermottak i tillegg til direkte støtte til voldsofre for å bedre deres livssituasjon.

Komiteen konstaterer at det 5 år etter stortingsvedtaket fremdeles ikke foreligger noe konkret forslag for Stortinget.

Komiteen mener at det er behov for en gjennomgang av tiltak som kan bedre situasjonen for voldsofre. Med bakgrunn i misnøyen fra voldsofrene med voldsoffererstatningsnemndas praksis er det et spesielt behov for en totalgjennomgang av hele erstatningsordningen.

Komiteen er enig med forslagsstilleren i at Stortinget bør be Regjeringen styrke vernet av voldsofre. Komiteen vil derfor be Regjeringen foreta en grundig gjennomgang av tiltak som virker forebyggende mot overgrep, som styrker ofrenes stilling i helsevesenet og rettsapparatet, og som kan reparere og gjenopprette påførte skader. I denne sammenheng skal det også vurderes om det kan være hensiktsmessig å arbeide for et tillegg i Den Europeiske Menneskerettighetskonvensjonen som styrker vernet om voldsofre.

Komiteen vil til slutt understreke at rask saksbehandlingstid i rettsapparatet og utmålingen av straffereaksjonene for voldsbruk, også er av vesentlig betydning for å forebygge psykiske belastninger for voldsofre.

Komiteen fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber Regjeringen foreta en samlet gjennomgang av nasjonale og internasjonale tiltak som kan styrke voldsofrenes situasjon, og legge frem konkrete tiltak senest i forbindelse med statsbudsjettet for 2001.»

Komiteens tilråding

Komiteen viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:

Stortinget ber Regjeringen foreta en samlet gjennomgang av nasjonale og internasjonale tiltak som kan styrke voldsofrenes situasjon, og legge frem konkrete tiltak senest i forbindelse med statsbudsjettet for 2001.

Vedlegg 1: Brev fra Justisdepartementet til justiskomiteen, datert 19. januar 2000

Dok nr 8-22 (1999-2000) - Forslag fra stortingsrepresentant Tor Nymo om å utrede tiltak for å styrke voldsofrenes rettigheter

Jeg viser til Justiskomiteens brev 14. desember 1999 med vedlegg.

1. Innledningsvis vil jeg understreke at vi har et godt rettslig vern for av liv og helse i Norge. Jeg er imidlertid enig i at det foreligger et behov for å styrke kriminalitetsofrenes stilling, og at dette bør være en prioritert oppgave. Det er grunnen til at departementet i den senere tid har satt i gang en rekke tiltak, nettopp med dette for øye.

I dok 8:22 (1999-2000) foreslås det at det opprettes et utvalg for å vurdere og eventuelt lage utkast til et norsk forslag om tillegg til EMK og etter Grunnloven og norsk lov. Jeg stiller meg tvilende til om dette er et hensiktsmessig tiltak. Jeg vil også vise til at tilsvarende forslag har vært behandlet i Justisdepartementet tidligere, etter innspill fra Statsadvokatenes menneskerettighetsutvalg, Verdikommisjonen og Riksadvokaten. Statsråd Aures brev til Statsadvokatenes menneskerettighetsutvalg 14. januar 1999 og mitt brev til Verdikommisjonen 25. mai 1999 følger vedlagt. Riksadvokatens innspill er fremdeles under behandling i departementet.

2. I forslaget i dok 8:22 (1999-2000) nevnes Grunnloven som et mulig redskap for å styrke voldsofrenes rettigheter. Jeg vil for det første påpeke at en bestemmelse i Grunnloven må bli svært generell, og at det derfor er begrenset hva man kan oppnå av praktisk beskyttelse med en slik bestemmelse. I motsetning til mange andre lands grunnlover er vår Grunnlov preget av en forsiktig holdning til endringer og grunnlovfesting av nye rettigheter. Det kan for så vidt hevdes at Grunnloven etter dagens oppfatning er den ufullstendig med hensyn til hvilke rettigheter og interesser som ventes. F eks inneholder Grunnloven ikke noen særskilt bestemmelse om en alminnelig rett til liv og helse, rasediskriminering, kvinnediskriminering, barns rettigheter, minoriteters rettigheter (med unntak av samene), retten til en verdig alderdom, organisasjonsfrihet osv. Det kan da reises spørsmål ved om det er forhold som tilsier at man trekker frem voldsofres stilling spesielt.

3. I dok 8:22 (1999-2000) foreslås det videre å la et utvalg vurdere og eventuelt lage utkast til et norsk forslag om tillegg til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon.

Det synes å være en sentral premiss for forslaget at Den europeiske menneskerettighetskonvensjon forskjellsbehandler gjerningsmenn og ofre, ved at de førstnevnte i langt større grad beskyttes av konvensjonen enn de sistnevnte. Jeg er ikke sikker på om det er riktig å se det slik. Den europeiske menneskerettighetskonvensjon beskytter alle mennesker som er underlagt statens myndighet fra visse typer inngrep i grunnleggende rettigheter. Når konvensjonens artikkel 6 gir personer som er siktet for straffbare handlinger rett til en rettferdig rettergang, er ikke dette en beskyttelse av gjerningsmenn, men en beskyttelse for alle borgere som måtte bli siktet mot å bli uskyldig dømt.

Det er bare stater som har forpliktelser etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjon, og bare disse som kan bringes inn for Den europeiske menneskerettighetsdomstol. Et vern mot overgrep fra andre må derfor formuleres som en positiv plikt for statene til å sørge for et slikt vern. Jeg vil påpeke at konvensjonen allerede i dag anses å inneholde visse positive plikter for statene. Bl a har domstolen innfortolket i konvensjonen en plikt for statene til å innrette sitt straffesystem slik at det er i stand til å yte borgerne beskyttelse mot angrep fra andre private.

Den europeiske menneskerettighetsdomstol har gått langt, etter enkeltes oppfatning for langt, i å detaljregulere spørsmål på straffeprosessens område. Jeg har forståelse for at dette kan oppfattes som å gå ut over balansen mellom siktedes rettssikkerhet på den ene siden og allmennhetens og ofres krav på rettsvern på den andre. Jeg vil imidlertid påpeke at det allerede i dag er relevant å ta hensyn til ofrenes rettstilling ved vurderingen av hva som er en rettferdig rettergang, og at konvensjonen gir statene en vid skjønnsmargin til å innføre bestemmelser som sikrer et godt rettsvern for allmennhet og ofre på nasjonalt plan.

Den europeiske menneskerettighetskonvensjon inneholder generelle bestemmelser. De fleste av de avveininger som foretas mellom kryssende hensyn vil ikke kunne foretas i konvensjonsteksten, men vil måtte foretas av nasjonal lovgiver, nasjonale domstoler og Den europeiske menneskerettighetsdomstol. Det er da et spørsmål om ikke dagens konvensjonstekst gir tilstrekkelig rom for slike avveininger, og at man har lite å vinne på å innføre nye offerrettigheter.

Jeg vil videre vise til at positive plikter for statene i stor grad er et spørsmål om å regulere statenes bruk av ressurser. Det er vanskelig å formulere regler om dette på en slik måte at de er rettslig håndhevbare, noe som er en forutsetning for at spørsmålet skal reguleres i konvensjonen. Det kan også reises spørsmål om det er ønskelig med økt internasjonal rettslig kontroll av nasjonalstatenes fordeling av ressurser.

En protokoll om offerrettigheter vil komme inn på spørsmål som i dag løses etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 6 om retten til rettferdig rettergang. Et forslag som det foreliggende vil derfor kunne oppfattes som kritikk av domstolens praksis på området. I verste fall kan det bidra til å svekke domstolens autoritet. Man bør derfor ha klart for seg om domstolens praksis anses som så kritikkverdig fra et norsk synspunkt at man er villig til å risikere å svekke domstolens autoritet.

Jeg vil også nevne at det i dag er et meget vanskelig klima for å foreslå eller få gjennomslag for nye protokoller til konvensjonen. Mange stater ønsker ikke å innføre nye rettigheter nå. Jeg vil anta at motstanden er spesielt sterk hvis det er tale om å innføre positive forpliktelser som kan legge bånd på statenes fordeling av ressurser. I tillegg har domstolen allerede en svært stor arbeidsbelastning. I forbindelse med utvidelsen av Europarådet har domstolen fått et utvidet geografisk virkeområde. I desember 1999 hadde domstolen ca 12 000 ikke ferdigbehandlede saker liggende. Innføring av nye rettigheter kan føre til ytterligere søksmål. Jeg anser derfor muligheten for å få gjennomslag for et forslag til tilleggsprotokoll som relativt liten.

Til slutt vil jeg vise til at dersom man skal nedsette et utvalg slik som foreslått i Dok 8:22 (1999-2000) vil dette kreve ressurser, ikke minst personalmessige. Det er min mening at disse ressursene er bedre anvendt ved at de benyttes i arbeidet til å styrke kriminalitetsofres faktiske beskyttelse på det nasjonale plan.

4. Justisdepartementet har i den senere tid sett på ulike tiltak for å styrke voldsofrenes stilling. Det arbeides bl a med å lovfeste den statlige voldsoffererstatningsordningen. I den forbindelse vurderer jeg blant annet å foreslå en heving av den øvre beløpsgrense for å imøtekomme de hardest rammede ofrene. For å få et riktig bilde av tilbudet til voldsofrene og for å kunne utarbeide hensiktsmessige støttetiltak, er det imidlertid viktig at voldsoffererstatningsordningen også ses i sammenheng med de sosiale trygde- og støtteordninger som foreligger. Jeg har vært i kontakt med sosialminister Magnhild M. Kleppa for en nærmere gjennomgåelse av hvilke rettigheter voldsofre har etter gjeldende sosial- og trygdelovgivning. I samarbeid med Justisdepartementet skal Sosialdepartementet i nær fremtid utrede mulige utvidelser av sosiale trygde- og støtteordninger som kan imøtekomme voldsofrenes særskilte behov.

Ved lov 3. desember 1999 nr. 82 ble det innført en ny § 233 a i straffeloven. Bestemmelsen setter straff for den som inngår avtale om å begå grov legemsskade eller drap. På den måten strafflegges forberedelseshandlinger som tidligere var straffrie.

Departementet har i et høringsnotat 10. januar 2000 foreslått flere endringer av betydning for voldsofre. Departementet går inn for å endre straffeprosessloven § 172 om såkalt rettshåndhevelsesarrest. I dag er det et vilkår for fengsling etter denne bestemmelsen at det gjelder en forbrytelse med en strafferamme på fengsel i minst 10 år. Etter forslaget skal en del grove voldsforbrytelser omfattes av bestemmelsen selv om straffen er lavere enn fengsel i 10 år.

Departementet foreslår også å endre straffeloven § 342 om blant annet brudd på besøksforbud. Formålet er blant annet å få hjemmel til å varetektsfengsle den som bryter besøksforbud.

Departementet arbeider for tiden med en proposisjon om tiltak for å beskytte politiet og vitner mot trusler og represalier. Blant annet vurderer departementet om det på nærmere vilkår bør åpnes for bruk av anonyme vitner i alvorlige voldssaker. Departementet vurderer også om strafferammene for ulike voldsforbrytelser er strenge nok.

Det er en høyt prioritert oppgave for departementet å bidra til at saksbehandlingstiden i straffesaker reduseres. I tillegg til at raskere straffesaksavvikling vil ha en preventiv effekt, vil dette være en fordel for de fornærmede, og ikke minst voldsofre, som på den måten raskere kan legge saken bak seg.

Jeg nevner endelig at det også flere ganger tidligere i løpet av 1990-årene er foretatt lovendringer av betydning for voldsofre. Blant annet er bistandsadvokatordningen utvidet slik at også voldsofre på visse vilkår har adgang til bistandsadvokat. En rekke endringer ble vedtatt på grunnlag av en egen utredning som særlig tok sikte på voldsofre, NOU 1992:16 Sterkere vern og økt støtte til kriminalitetsofre.

Ved siden av lovgivningstiltakene er det å vedtatt å opprette fire nye rådgivningskontorer for kriminalitetsofre, i tillegg til de fem som allerede er etablert. På rådgivningskontorene skal ofre for kriminalitet kunne få veiledning til å håndtere sin sak, hvordan de skal kunne få profesjonell hjelp om man har behov for det, og informasjon om hva som skjer i retten ved en eventuell rettssak. Det har vist seg å være et stort behov for en slik tjeneste for kriminalitetsofre.

5. På denne bakgrunn vil jeg aktivt fortsette arbeidet med å lette situasjonen for voldsofre gjennom forslag om lovendringer og praktiske tiltak. Jeg vil samtidig frarå at man legger opp til å nedsette et utvalg med slikt mandat som foreslått i dok 8:22 (1999-2000).

Vedlegg 2: Kriminalitetsofrenes menneskerettslige stilling

Kriminalitetsofrenes menneskerettslige stilling

Det er et overordnet mål for påtalemyndigheten å medvirke til at norsk strafferettspleie foregår i samsvar med straffeprosesslovgivningen og menneskerettslige konvensjonsforpliktelser. I de senere år har særlig menneskerettighetene i økende grad kommet i fokus. Menneskerettighetene er universelle rettigheter som skal tilkomme ethvert individ i kraft av å være menneske. Betegnelsen "menneskerett" er et honnørord som bare bør brukes om de høyest verdsatte og udiskutable verdier. Det menneskerettslige vern må derfor ikke forfordeles, eller tilsidesette enkeltindivid eller grupper. Vi har alle samme verdi og verdighet, og derfor et moralsk krav på lik rettsbeskyttelse. Slik oppleves situasjonen ikke i dag.

Den Europeiske Menneskerettighetskonvensjon av 4. november 1950 (EMK) ble til i skyggen av krigens redsler, som sluttsten i et arbeid uført i regi av Europarådets medlemsstater. Nazistatens overgrep var grusomme, og det var et intenst ønske blant krigens mange ofre at slikt aldri måtte skje igjen. Vedtakelsen av EMK var en viktig begivenhet. En rekke uavhengige stater ble enige om et felles forpliktende, overnasjonalt system for ivaretagelse av grunnleggende menneskerettigheter.

Frem mot slutten av 1980-årene hadde EMK beskjeden oppmerksomhet i Norge, fordi norsk lov allerede ivaretok grunnleggende menneskerettigheter. Det siste tiåret har menneskerettighetsorganene truffet flere avgjørelser som har medført en fornuftig utbygging av straffeprosesslovgivningen på enkelte områder.

Selv om EMK ikke direkte kan sies å ha ført til vesentlige reformbehov i norsk straffeprosesslovgivning, har dens innflytelse likevel vært betydelig. EMK påberopes stadig oftere i straffesaker. Og selv om Norge svært sjelden får avgjørelser mot seg i Kommisjonen eller Domstolen, har konvensjonens eksistens og nærvær alene - bevisst eller ubevisst - stor psykologisk effekt på rettsapparatets aktører. Menneskerettighetene omgis med respekt. EMK har fått en viktig symbolfunksjon i strafferettspleien.

Med EMKs økende innflytelse i strafferettspleien, er det synliggjort en grunnleggende svakhet ved systemet. I Norge skjer det hver dag alvorlige overgrep mot mennesker, og grove brudd på de grunnleggende menneskerettslige friheter til liv, legeme, eiendom mm. Forsvinnende få, heldigvis, som følge av lovstridig myndighetsutøvelse - som EMK primært beskytter mot. For kriminalitetsofrene er dette til liten hjelp. Den altoverveiende del av krenkelser mot menneskers friheter i Norge, skjer i form av overgrep begått av andre mennesker og grupper.

Vurdert fra en realistisk synsvinkel har kriminalitetsofrene i Norge meget svak positiv beskyttelse etter EMK, og ingen selvstendige prosessuelle rettigheter av betydning. Det hører til de absolutte unntak at det på noe stadium i strafferettspleien er mulig for påtalemyndigheten å vise til menneskerettslige konvensjonsforpliktelser som gir støtte for kriminalitetsofrene. Slik burde det ikke være når statene etter EMK art 1, bl a må innrette sitt (straffe)system slik at den er i stand til å yte borgerne beskyttelse mot angrep fra andre private personer eller grupper. Enda vanskeligere er det å innpasse et menneskerettslig perspektiv i reguleringslovgivningen, som mer indirekte skal ivareta eller beskytte vanlige menneskers grunnleggende interesser. Dette er urimelig og kan bare forklares i lys av konvensjonens opprinnelsesgrunnlag, da oppmerksomheten var rettet mot nazistatens grusomheter.

Virkeligheten i Norge er og har alltid vært en annen enn den nazistaten representerte. Dersom EMK skal få en viktig og alment respektert plass i vår rettsbevissthet, må EMK tilpasses forholdene i dag. Grunnleggende menneskerettigheter og friheter må heller ikke forfordeles mellom borgerne.

Statsadvokatenes Menneskerettighetsutvalg er av den oppfatning at det nå er nødvendig å foreta en prinsipiell utvidelse av rettighetsvernet. Straffelovgivningen skal direkte eller indirekte beskytte en rekke private og offentlige ideelle interesser. Disse interesser må vurderes helhetlig i en menneskerettslig sammenheng. Ofrene er ikke like utsatt ved alle former for lovbrudd, men er sårbare for krenkelser i form av incest, voldtekt, barnemishandling, vold i ekteskapet, vold mot eldre mm. Dette gjelder i utgangspunktet ofte svake grupper.

Statsadvokatene inntar rollen mellom offer og gjerningsmann. På den ene side har vi hensynet til overgriperne, som kan ha krenket andre på det groveste - men har krav på rettferdig behandling. På den annen side står hensynet til ofrene, som først krenkes av gjerningsmannen, så følger etterforskning og rettsoppgjør - ofte med beskyldninger, ydmykelser, mistenkeliggjøring og mistro, hva enten saken ender med frifinnelse eller fellelse. Enkelte ganger kan det være opprørende å se hvilke fornedrelser ofrene må tåle under en rettssak. I tillegg til overgrepet, til tross for at de ufrivillig er brakt opp i situasjonen. Etter innføringen av toinstans-ordningen er problemene forsterket. Årsakene ligger ikke i dommernes prosessledelse, - men er snarere uønskede følger av systemet. De svakeste ofrene blir rettsapparatets tapere. At kriminalitetsofrene kan pådras uopprettelige skader er helt påregnelig.

Som illustrasjon på problemet vil vi nevne voldtektssaker, fordi vi her har nøyaktig tallmateriale å bygge på. Et arbeidsutvalg opprettet av Riksadvokaten har undersøkt utfallet av anmeldte voldtekter i perioden 1993-96. Av 426 saker ble tiltale reist i 56 tilfeller, hvorav 11 endte med frifinnelse. Tallene taler for seg. Påtalemyndigheten henlegger 9 av 10 voldtektssaker, selv om knapt noen på alvor tror at 9 av 10 kvinner innleverer falsk anmeldelse. Antall overgrep er sannsynligvis betydelig større enn antall anmeldelser. Mørketallene må forventes å være store. Mange orker ikke den oppmerksomhet og ekstra krenkelse det er å gå gjennom en kritisk etterforskning, og en ydmykende rettssak i flere instanser. Situasjonen kan også beskrives slik: Mer enn 90 % av anmelderne må påregne at de ikke blir trodd på av rettsapparatet. De som til slutt blir trodd - hvis saken ender med fellelse - må med stor sannsynlighet være forberedt på å gjennomgå nedverdigende oppmerksomhet av betydelig omfang.

Etter vårt system skal det offentlige forfølge lovbrudd og overgrep. Dette skal sikre at samfunnet reagerer overfor gjerningsmannen. Samtidig skal det forhindre selvtekt og fysisk gjengjeldelse. Etter EMK er konfliktbildet et annet. Staten som myndighetsutøver er definert som den potensielle krenker, og gjerningsmannen den potensielle krenkede. Det har bidratt til den paradokse og ulykkelige situasjon at kriminalitetsofrenes menneskerettslige stilling ikke er tildelt plass i systemet. Et urimelig utslag av systemet er at statens monopol på myndighetsutøvelse "sperrer" for kriminalitetsofrenes menneskerettslige beskyttelse. Overgriperen kan prøve sine rettigheter ved menneskerettighetsorganene i Strasbourg, men ikke den kan krenker eller forhåner. Dersom konfliktbildet man la til grunn, på bakgrunn av en krigssituasjon, skal opprettholdes også i fremtiden, er det åpenbart nødvendig å gi kriminalitetsofrene et helt annet og selvstendig menneskerettslig vern.

Statsadvokatenes Menneskerettighetsutvalg er av den oppfatning at ofrenes stilling er i ferd med å utvikle seg til det verre. Menneskerettighetsorganene fokuserer primært på overgripernes rettigheter, - ikke ofrenes. Dette har skapt en økende ubalanse i rettighetsvernet. Og det vil bli stadig vanskeligere å beskytte kriminalitetsofrene - som har meget svakt positivt vern, når fokus rettes mot overgriperens menneskerettigheter. Den holdningsskapende og psykologiske effekten av skjevheter i rettighetsvernet må ikke undervurderes - fordi vi er så ubevisst denne skjevheten,

I første rekke er dette et politisk problem, som gjelder hvilket samfunn vi vil ha, hvilke verdier vi ønsker å beskytte. EMK, dens fokusering og menneskerettighetsorganenes avgjørelser gir signaler om hvilke verdier samfunnet anser som mest beskyttelsesverdige - som menneskerettighet. EMK må respekteres, og brudd på konvensjonen må vi gjøre noe med. Menneskerettighetene skal forhåpentligvis bevisstgjøre oss, og påvirke samfunnet positivt. Det forutsetter at alle har reelt menneskerettighetsvern. Over tid vil det gi gale signaler dersom grunnleggende menneskerettigheter forfordeles mellom borgerne. At overgriperen skal ha menneskerettslig vern bør ikke være omstridt, men vi kan ikke lenger med åpne øyne godta at ofrene skal ha så beskjeden menneskerettslig beskyttelse etter EMK. Dette strider mot vår rettsfølelse, og er neppe egnet til å gi EMK den opphøyde plass den bør ha i en rettsstat.

Kriminalitetsofrene vil aldri utgjøre noen politisk pressgruppe. De er uorganiserte og lager ikke mye bråk. Få har krefter til å gjøre noe med situasjonen. Vi har et selvfølgelig ansvar for å ivareta mistenktes eller tiltaltes rettssikkerhet, men i tillegg må vi sørge for at ofrene får verdig behandling av samfunnet. Dette er bakgrunnen for at vi nå finner det riktig å påpeke ofrenes svake menneskerettslige stilling.

Statsadvokatenes Menneskerettighetsutvalg fremmer ingen konkrete forslag til hvilke tiltak som bør gjennomføres. I første omgang må ofrene få politisk støtte for at de har krav på et selvstendig rettighetsvern. Videre oppfølgning av ofrenes rettigheter er et omfattende arbeid, som krever brede og grundige drøftelser. I noen tilfeller kan ofrenes rettigheter utvikles uten å påvirke mistenktes/tiltaltes rettigheter. I andre tilfeller må det skje en interesseavveining der det oppstår motstrid mellom like beskyttelsesverdige rettigheter. Ofrenes rettigheter må nødvendigvis ikke gå ut på at noe skal være straffbart. Like viktig kan det være å se nærmere på straffeprosessen, gi ofrene krav på beskyttelsestiltak eller bedre rettsvern i form av oppreisning og erstatning etter overgrep. Offerutvalgets innstilling, NOU 1992:11, og påfølgende lovendringer kan være et eksempel på begrensede tiltak i riktig retning. Vårt forslag tar sikte på å se kriminalitetsofrenes rettsstilling i et videre menneskerettslig perspektiv.

Statsadvokatenes Menneskerettighetsutvalg er kjent med at FN i lengre tid har arbeidet med kriminalitetsofrenes rettslige stilling og tatt flere initiativ for å bedre deres situasjon. Deres arbeid vil vi ta nærmere rede på for å hente deres erfaring.

Det viktigste er å få slått fast et grunnprinsipp: at kriminalitetsofrene har krav på et positivt og selvstendig menneskerettslig vern etter EMK, som om nødvendig kan håndheves uten statenes medvirkning. Ved en senere anledning vil Statsadvokatenes Menneskerettighetsutvalg komme tilbake til konkrete forslag til endringer.

På denne bakgrunn tillater Statsadvokatenes Menneskerettighetsutvalg å anmode Justisministeren om å

• – støtte kriminalitetsofrenes prinsipielle rett til å få et reelt og selvstendig menneskerettslig vern

• – opprette et nasjonalt utvalg som kan klarlegge og fremme forslag til tiltak som kan bedre kriminalitetsofrenes menneskerettslige stilling i strafferettspleien

• – innlede en prosess som kan lede til at kriminalitetsofrene får positivt materielt og prosessuelt, selvstendig menneskerettslig vern etter Den Europeiske Menneskerettighetskonvensjon av 1950.

Oslo, i justiskomiteen, den 17. februar 2000