1. Innledning
- 1.1 Komiteens generelle merknader
- 1.2 Samferdselsdepartementet
- 1.3 Komiteens merknader
- 1.4 Sosial- og helsedepartementet
- 1.5 Utenriksdepartementet - saker vedrørende Utviklings- og menneskerettigheter
Riksrevisjonen la 3. november 1999 frem Dokument nr. 3:2 (1999-2000) - Riksrevisjonens kontroll med statsrådens (departementets) forvaltning av statens interesser i selskaper, banker, m.v. for 1998. Dette er i samsvar med Stortingets instrukser for:
– Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statens interesser i statsbedrifter, aksjeselskaper og enkelte organer m.v. organisert ved særskilt lov, vedtatt 27. mai 1977,
– Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av virksomheter organisert etter lov om statsforetak av 30. august 1991, vedtatt 10. mars 1992, samt
– Instruks for Riksrevisjonens kontroll vedrørende Norges Bank, vedtatt 10. april 1987.
Som utrykte vedlegg følger vedkommende statsråds beretning om forvaltningen av statens interesser i 1998 samt årsoppgjør, årsberetninger, bedriftsforsamlingsprotokoller, generalforsamlingsprotokoller m.m.
Målet for Riksrevisjonens kontroll er å ta standpunkt til om statsråden har utøvet sin oppgave som forvalter av statens interesser i selskaper, banker, m.v. i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.
Riksrevisjonens kontroll omfatter 24 heleide aksjeselskaper, 28 deleide aksjeselskaper, 6 statsforetak, 11 virksomheter organisert ved særskilt lov og 26 studentsamskipnader.
Samlet aksjekapital i de heleide aksjeselskapene utgjør 15,6 mrd. kroner. De største er Telenor AS med 8,4 mrd. kroner og Statoil med 4,94 mrd. kroner. Innskuddskapitalen i statsforetakene utgjør samlet 18,5 mrd. kroner. Høyest innskuddskapital har Statkraft SF med 15,4 mrd. kroner. Særlovsselskapene, herunder selskaper med begrenset ansvar, har en samlet grunnkapital/innskuddskapital på 10,1 mrd. kroner.
Riksrevisjonen har tatt opp prinsipielle spørsmål vedrørende Arcus AS, Den norske stats oljeselskap AS, Medinnova SF, Nordic Aviation Resources AS, NORFUND, NSB BA, Oslo Lufthavn AS, Statkorn Holding AS og Studentsamskipnadene. I tillegg er det tatt opp et prinsipielt spørsmål direkte under Samferdselsdepartementet og under forvaltningsbedriften Luftfartsverket.
Samtlige heleide virksomheter hvor Riksrevisjonen har opprettet kontroll er omtalt, herunder stiftelsestidspunkt, formål og nøkkeltall m.v.
Deleide selskaper inngår ikke i oversendelsen til Stortinget, men omtales imidlertid i de tilfeller resultatet av kontrollen gir grunnlag for bemerkninger eller orienteringer fra Riksrevisjonens side. Dette er i henhold til tidligere praksis, jf. retningslinjer fastsatt av Stortingets presidentskap 20. desember 1989. Riksrevisjonens kontroll er her rettet mot statsråden i hans rolle som eier, direkte eller gjennom underliggende etat/forvaltningsbedrift, sett i relasjon til rettigheter og plikter i henhold til lov og gjeldende regelverk.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Inger Lise Husøy, Ottar Kaldhol, lederen Jørgen Kosmo og Gunnar Skaug, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Vidar Kleppe, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Kari Økland, fra Høyre, Elisabeth Aspaker, og fra Sosialistisk Venstreparti, Kristin Halvorsen, viser til at Riksrevisjonen gjennom Dokument nr. 3:2 (1999-2000) fortsetter praksisen med å redegjøre for statsrådens (departementets) forvaltning av statens interesser i selskaper, banker, m.v.
Komiteen påpeker at målet for Riksrevisjonens kontroll er å ta standpunkt til om statsråden har utøvet sin oppgave som forvalter av statens interesser i selskaper, banker m.v. i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. Komiteen ser viktigheten av at Riksrevisjonen i den forelagte form følger opp statens interesser.
Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen for 1998 har tatt opp prinsipielle spørsmål vedrørende Arcus AS, Den norske stats oljeselskap AS, Medinnova SF, Nordic Aviation Resources AS, NORFUND, NSB BA, Oslo Lufthavn AS, Statkorn Holding AS og Studentsamskipnadene. Komiteen har videre merket seg at det er tatt opp et prinsipielt spørsmål direkte under Samferdselsdepartementet og under forvaltningsbedriften Luftfartsverket.
Komiteen vil i de følgende kapitler kommentere enkelte av sakene som er omhandlet i dokumentet. Når det gjelder de øvrige sakene i Dokument nr. 3:2 (1999-2000) slutter komiteen seg uten ytterligere bemerkninger til Riksrevisjonens vurderinger og konklusjoner.
Det heter i vedtektene for NSB BA § 10 tredje ledd:
«Styret skal hvert år legge fram for generalforsamlingen en plan for virksomheten med datterselskaper, som foruten saker som nevnt i første og annet ledd, skal omfatte bl.a. følgende forhold:
1. Konsernets hovedvirksomhet de kommende år, herunder større omorganiseringer, videreutvikling av eksisterende virksomheter og utvikling av nye. Det samme gjelder større endringer av tjenestetilbudet.
2. Konsernets økonomiske utvikling.
3. Vesentlige investeringer, med finansieringsplaner for disse.»
Vedtektene for Posten BA og Telenor AS har tilsvarende ordlyd.
Riksrevisjonen påpekte i brev til NSB BA av 24. august 1998 at det var avholdt generalforsamling i 1997 og 1998 uten at "§ 10-planen" hadde vært behandlet. Hittil har det ikke vært praksis å legge fram "§ 10-planene" på generalforsamlingsmøte. Departementet anså heller ikke dette som hensiktsmessig. Planene har vært lagt fram for generalforsamlingen ved oversendelse av vanlig brev.
Departementet opplyser at det etter deres mening er i overensstemmelse med § 10 i vedtektene for Telenor AS, NSB BA og Posten BA å legge fram planene for departementet/statsråden ved formelt brev. Selskapene sender utkast av "§ 10-planen" til departementet for kommentar. Generalforsamlingen/departementet foretar en gjennomgåelse av planen og vurderer bl.a. om det er omtalt saker i planen som krever realitetsbehandling.
Riksrevisjonen redegjorde for sin oppfatning i et møte med departementet 18. mars 1999. I Samferdselsdepartementets brev av 26. mars 1999 ble det opplyst at Riksrevisjonens synspunkter tillegges stor vekt. Departementet vil derfor påse at framtidige "§ 10-planer" blir tatt opp som egen sak på generalforsamlingsmøtene i NSB BA, Posten BA og Telenor AS.
Oslo Lufthavn AS` årsregnskap for 1998 viser at selskapets aksjekapital på 210 mill. kroner er tapt, og at selskapet har en negativ egenkapital på 354 mill. kroner. Regnskapet viser videre at Oslo Lufthavn AS har fått overført 3 200 mill. kroner i ansvarlig lån fra Luftfartsverket.
Aksjeloven av 1997 § 3-4 stiller krav om at et selskap til enhver tid skal ha en egenkapital som er "forsvarlig ut fra risikoen ved og omfanget av virksomheten i selskapet". I henhold til § 3-5 annet ledd, tredje punktum, jf. annet punktum, har styret handleplikt hvis egenkapitalen er lavere enn halve aksjekapitalen. Handleplikten innebærer at styret skal foreslå tiltak for å bringe egenkapitalen til minimum samme nivå som aksjekapitalen.
I statsrådens beretning om Oslo Lufthavn AS for 1998, datert 2. juni 1999, er selskapets kapitalsituasjon kommentert på følgende måte:
«Styret gjør oppmerksom på at aksjekapitalen på 210 mill. kroner er tapt. Styret viser til at eieren pr. 31.12.1998 har innbetalt 900 mill. kroner som ansvarlig lån, samt at 2300 mill. kroner ble tilført selskapet i januar 1999 som ny ansvarlig lånekapital. Eieren har avgitt erklæring om at de ansvarlige lån er etterprioritert annen gjeld. Under henvisning til dette, samt at utbyggingen er fullfinansiert ved lån fra staten, anser styret at selskapet har en betryggende finansiering og at videre drift er sikret.
Samferdselsdepartementet vil understreke at kapitalsituasjonen i selskapet ikke anses å være i strid med bestemmelsene i aksjeloven.»
På bakgrunn av disse opplysningene ba Riksrevisjonen i brev om Samferdselsdepartementets nærmere vurdering av kapitalsituasjonen i Oslo Lufthavn AS.
I svarbrev meddelte Samferdselsdepartementet at det har forelagt saken for Luftfartsverket. Av Luftfartsverkets svar til departementet framgår:
«En utvidelse av aksjekapitalen i Oslo Lufthavn AS forberedes og vil bli foreslått gjennomført så snart det pågående utredningsarbeidet er avsluttet. Det legges foreløpig opp til at spørsmålet om kapitalutvidelse vil bli framlagt for ekstraordinær generalforsamling innen utgangen av året.»
I henhold til aksjeloven § 3-5 annet ledd annet punktum skal styret "innen rimelig tid" innkalle generalforsamlingen, gi den en redegjørelse for selskapets økonomiske stilling og foreslå tiltak som vil gi selskapet en forsvarlig egenkapital.
Riksrevisjonen regner med at departementet vil følge opp spørsmålet om kapitalutvidelsen i form av budsjettforslag.
Komiteen har merket seg Riksrevisjonens forståelse av vedtektenes § 10 for NSB BA, Posten BA og Telenor AS, om at det hvert år skal legges fram for generalforsamlingen en plan for virksomheten med datterselskaper, og hvilke forhold som skal omfattes av planen. Komiteen har merket seg at framtidige ”§ 10-planer” vil bli tatt opp som egen sak på generalforsamlingsmøtene.
Komiteen har merket seg at NSB BA i tillegg til det ordinære årsoppgjøret, også har utarbeidet kunderegnskap, medarbeiderregnskap og miljøregnskap, og at disse regnskapene gir verdifull informasjon til Riksrevisjonen.
Komiteen viser til at Oslo Lufthavn hadde en negativ egenkapital på 354 millioner kroner i 1998, og at Riksrevisjonen har tatt opp spørsmålet om handleplikt for styret for at OSL skal få en forsvarlig egenkapital. Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen regner med at departementet vil følge opp spørsmålet om kapitalutvidelse i form av budsjettforslag.
Medisinsk Innovasjon Rikshospitalet (Medinnova) ble etablert i 1986 etter lov om visse statsbedrifter m.m. av 25. juni 1965. Fra 1. januar 1993 er virksomheten videreført gjennom statsforetaket Medinnova SF.
Foretakets formål er å bidra til økt utnyttelse av Rikshospitalets kapasitet innen forskning og utredning, herunder å skaffe økte forskningsmidler til hospitalet.
Medinnova SF hadde i 1998 driftsinntekter på 68,1 mill. kroner, en økning på 1,1 mill. kroner fra året før. Foretaket hadde i 1998 et overskudd på 0,2 mill. kroner mot et underskudd året før på 10,1 mill. kroner. På grunn av det regnskapsmessige underskudd i 1997, besluttet styret i foretaket at det ikke skulle deles ut midler i 1998.
Pr. 31. desember 1998 var foretakets egenkapitalandel 12,4 pst. mot 12,3 pst. ved utgangen av 1997.
Foretakets administrasjon har i 1998 bestått av 10 personer.
I Dokument nr. 3:4 (1996-97) og Dokument nr. 3:4 (1997-98) orienterte Riksrevisjonen om enkelte forhold vedrørende internkontrollen i foretaket.
I Dokument nr. 3:2 (1998-99) orienterte Riksrevisjonen om at det for regnskapsåret 1997 bl.a. ble avdekket svakheter i internkontrollen i foretaket.
Det ble valgt nytt styre og revisor på foretaksmøtet i Medinnova SF 16. oktober 1998.
I henhold til instruks gitt på foretaksmøtet, er det utarbeidet en granskningsrapport for avklaring av årsaks- og ansvarsforholdene vedrørende Medinnova SF.
Rapporten konkluderer med at det er problemer med sannsynliggjøring av årsakssammenheng og om staten har lidd økonomisk tap. Det er vanskelig å knytte ansvar til konkrete personer. Rapporten gir heller ikke grunnlag for å holde revisor ansvarlig. En videre granskning vil binde opp store ressurser i foretaket. Det er også knyttet vesentlig økonomisk risiko for foretaket ved en eventuell sak. Styret anbefaler av ovennevnte årsaker ikke å gå til sak.
Foretaksmøtet 10. juni 1999 sluttet seg til styrets anbefaling om at det ikke anlegges sak.
Statsråden bemerket i foretaksmøtet at styret har fulgt opp instruksen gitt i foretaksmøte 16. oktober 1998 på en måte som departementet vil uttrykke tilfredshet med.
Av statsrådens beretning for 1998 framkommer bl.a. følgende:
«[---] På forholdsvis kort tid har styret skaffet seg oversikt over problemene i selskapet og satt i gang en rekke tiltak som på noe sikt vil kunne gjenreise tilliten til Medinnova SF. Et betydelig arbeid gjenstår på noen punkter, bl.a. …»
Av revisors beretning for 1998 framkommer bl.a. følgende:
«[---] På grunn av svakheter i foretakets forretningsrutiner og interne kontroll, har det ikke vært mulig å utføre de revisjonshandlinger vi anser nødvendige for å uttale oss om fullstendigheten og riktigheten av de bokførte forskningsforpliktelsene. Disse forhold er behandlet i brev til foretakets administrasjon og styre.»
På foretaksmøtet bekreftet imidlertid revisor på spørsmål fra statsråden at det avlagte regnskapet er i tråd med regnskapslovens regler og kan fastsettes. Statsråden ga følgende protokolltilførsel:
«[---] Jeg viser til revisjonsberetningen og ber styret følge opp de svakheter som revisor har kommentert.»
I statsrådens beretning for 1997 ble det opplyst at Sosial- og helsedepartementet ikke har utarbeidet særskilte retningslinjer i henhold til Økonomireglementet § 22 for Medinnova SF, men at dette arbeidet vil bli prioritert. I statsrådens beretning for 1998 framgår det at departementet tar sikte på å fastsette retningslinjer i henhold til økonomireglementet § 22 i løpet av 1999.
Riksrevisjonen vil følge gjenstående arbeid og departementets oppfølging av dette, og har for øvrig ingen merknader til statsrådens forvaltning for regnskapsåret 1998.
Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen også i Dokument nr. 3:2 (1999-2000) har prinsipielle spørsmål angående Medinnova SFs manglende oppfølgning av retningslinjer til økonomireglementet.
Komiteen ser alvorlig på revisors beretning for 1998 der det også fremkommer svakheter i foretakets forretningsrutiner og interne kontroll, slik at det ikke har vært mulig å revisjonsbehandle det revisor anser som nødvendig for å uttale seg om fullstendigheten og riktigheten av de bokførte forskningsforpliktelsene.
Komiteen vil understreke viktigheten av at departementet snarest prioriterer arbeidet med å utarbeide retningslinjer til økonomireglementet § 22 for Medinnova SF slik Riksrevisjonen anfører.
Lov av 9. mai 1997 nr. 26 om Statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland trådte i kraft 1. juni 1997. Fondet var operativt fra desember 1997.
I henhold til lovens § 1 har NORFUND til formål å medvirke med egenkapital og annen risikokapital, samt yte lån og stille garantier til utvikling av bærekraftig næringsvirksomhet i utviklingsland.
Utenriksdepartementet har utarbeidet "Instruks for NORFUND" med hjemmel i lovens § 8.
NORFUND er i 1998 tilført 175 mill. kroner over Utenriksdepartementets kapittel 160 NORFUND. I tråd med instruksens § 9 er det foretatt en tapsavsetning på 25 pst. tilsvarende 43,75 mill. kroner av den tilførte kapital. Fondet var ved utgangen av 1998 totalt på 230,9 mill. kroner (grunnfondskapital, reservefondskapital og overskuddsfond) mot 51,4 mill. kroner året før.
NORFUND hadde i 1998 sitt første hele driftsår. Fondet hadde i 1998 ikke driftsinntekter av betydning, mens driftskostnadene var på 4,2 mill. kroner. Som følge av betydelige finansinntekter, ble årsresultatet på 4,4 mill. kroner i 1998 mot 1,4 mill. kroner i 1997. Overskuddet er tilført fondskapitalen i et overskuddsfond.
Ved utgangen av 1998 hadde fondet 5 ansatte.
Ett av styremedlemmene i NORFUND er avdelingsdirektør i Utenriksdepartementet.
Riksrevisjonen har i brev av 10. september 1999 til Utenriksdepartementet bedt om departementets vurdering av valg av embets- eller tjenestemann i departementet til verv som styremedlem i NORFUND, sett i forhold til bestemmelsene i Statens Personalhåndbok, § 3 i punkt 1.04.02, Adgangen til oppnevning av embets- og tjenestemenn i styrer og råd.
Departementet svarte:
«[---] NORFUND-lovens § 1 uttaler også at hensikten med NORFUNDs virksomhet er å etablere levedyktig, lønnsom virksomhet som ellers ikke ville bli igangsatt som følge av høy risiko. NORFUNDs virksomhet står derfor ikke i konkurranseforhold til private næringsdrivende.»
Departementet konkluderer med at avdelingsdirektørens verv som styremedlem i NORFUND er i samsvar med Statens Personalhåndboks regler om adgang til oppnevning av embets- og tjenestemenn i styrer og råd m.v.
Riksrevisjonen har merket seg departementets svar hvor det blir lagt til grunn at virksomheten ikke står i konkurranseforhold til private næringsdrivende.
Riksrevisjonen har reist tilsvarende spørsmål overfor Utenriksdepartementet vedrørende selskapet Nytt fra Norge AS, som er et deleid selskap, og hvor styreleder er avdelingsdirektør i departementet. Av departementets svar framgår at dette ikke er i strid med ovennevnte regelverk. Departementet begrunner dette med at selskapets virksomhet ikke er konkurranseutsatt.
Som et ledd i komiteens behandling av saken ble Utenriksdepartementet ved statsråden for utvikling og menneskerettigheter i brev av 3. februar 2000 bedt om å belyse bl.a hvilke forhold som gjør at statsråden finner det viktig å oppnevne en av departementets avdelingsdirektører som styremedlem av NORFUND. Videre ønsket komiteen en vurdering av saken sett i lys av behovet for å begrense den norske stats ansvar. Statsrådens svarbrev av 9. februar 2000 følger som vedlegg til innstillingen.
Komiteen har merket seg at Utenriksdepartementet i sin vurdering av bakgrunnen for oppnevning av en av departementets embetsmenn til styremedlem i NORFUND, legger vekt på at de hensyn som taler mot oppnevning av embetsmenn i denne typen styrer er forholdet til konkurrerende bedrifter og at dette i nærværende tilfelle ikke er en problemstilling. Komiteen har således merket seg at NORFUNDs virksomhet ikke står i konkurranseforhold til private næringsdrivende, og at styredeltakelse derfor ikke er i strid med reglene i Statens Personalhåndbok.
Komiteen vil imidlertid peke på at nærværende sak gjelder et statlig selskap med begrenset ansvar som har som formål å medvirke med egenkapital og annen risikokapital, samt yte lån og stille garantier til utvikling av bærekraftig næringsvirksomhet i utviklingsland. Hensikten er å etablere levedyktig, lønnsom virksomhet som ellers ikke ville bli igangsatt som følge av høy risiko. Poenget med å etablere et eget selskap er at den norske stats ansvar skal begrenses til deltakelsen i selskapet og at den norske stat ikke skal kunne påføres ansvar utover dette.
Komiteen viser tilbrev av 9. februar 2000 fra Utenriksdepartementet hvor statsråden bl.a uttaler at:
«1. Det var og er vektige grunner til å oppnevne en av departementets embetsmenn til styret i NORFUND.
2. Det faktum at en embetsmann fra departementet er oppnevnt til styret undergraver ikke den norske stats begrensede ansvar i NORFUND."
Komiteen ber departementet likevel vurdere de forhold komiteen påpeker i forbindelse med utarbeidelse av ny instruks, eventuelt forelegge spørsmålet for regjeringsadvokaten.
Komiteen viser for øvrig til at NORFUND er et viktig virkemiddel i norsk utviklingspolitikk. NORFUNDs virksomhet skal underbygge viktige målsettinger innenfor norsk utenrikspolitikk, og er en integrert del av norsk utviklingssamarbeid. Komiteen har videre merket seg at det er viktig å se NORFUNDs aktiviteter i sammenheng med andre elementer av samarbeidet med utviklingslandene, og påse at aktivitetene er i overensstemmelse med hovedlinjene i norsk utviklingspolitikk.