Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Inger Lise Husøy, Laila Kaland, lederen Jørgen Kosmo og Gunnar Skaug, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Vidar Kleppe, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Kari Økland, fra Høyre, Elisabeth Aspaker, og fra Sosialistisk Venstreparti, Kristin Halvorsen, viser til Dokument nr. 3:9 (1998-1999) om Riksrevisjonens undersøkelse om trygdeetatens oppfølging av sykmeldte. Formålet med undersøkelsen har vært å se nærmere på i hvilken grad trygdeetaten følger opp de forutsetningene Stortinget har knyttet til vedtak om styrking av etatens arbeid med oppfølging av sykmeldte.

Komiteen viser til at det som ledd i sin behandling av Riksrevisjonens dokument har hatt NHO, LO samt statsråden med følge til høring i komiteen. Komiteen viser videre til den korrespondanse komiteen har hatt med departementet, NHO, LO samt Statens arbeidsmiljøinstitutt. Disse følger som vedlegg til innstillingen

Komiteen har merket seg at rapporten dokumenterer at trygdeetaten har kommet kort når det gjelder oppfølging av sykemeldte, og at bruken av tiltak samlet sett er lav. Videre har komiteen merket seg at Riksrevisjonen konkluderer med at resultatene ikke er i samsvar med målsettingene i attføringsmeldinga fra 1993, jf. Innst. S. nr. 11 (1992-1993). Komiteen vil understreke at det fortsatt er et hovedmål å redusere sykefraværet og viser til at bare Folketrygdens utgifter til sykmeldte i 1998 var på i overkant av 16 mrd. kroner. Arbeidsgiverne utbetalte nesten det samme i sykepenger. Komiteen viser videre til det store antall sykemeldte, ca. 475 000 tilfeller pr. år og at ca. 6 pst. av arbeidstakerne utgjør 80 pst. av forbruket av sykepengedager.

Komiteen viser til at satsingen på oppfølgingen av sykmeldte til nå har gitt seg utslag i en større andel 12-ukersvedtak fattet til riktig tid, og fortsatt beskjeden bruk av aktiv sykmelding på tross av en viss økning. Når det gjelder bruken av de øvrige virkemidlene, viser undersøkelsen at trygdeetaten har kommet kort, og at de forventningene og kravene som ble stilt til trygdeetaten i forbindelse med Stortingets behandling av Attføringsmeldingen, ikke synes å være tilstrekkelig oppfylt. Komiteen viser også til at ifølge departementet er trygdeetaten kommet forholdsvis kort når det gjelder flere aspekter ved oppfølging av sykmeldte, men at videreutvikling av oppfølgingsarbeidet er en løpende prosess som pågår i etaten.

En samlet komité vil understreke betydningen av at resultatene av Riksrevisjonens undersøkelse gjennomgås med største alvor for å iverksette nødvendige tiltak for å nå de målsettinger Stortinget allerede har vedtatt. Komiteen viser til at den som ledd i behandlingen av Riksrevisjonens dokument bl.a. har bedt om redegjørelse av tiltak som var iverksatt av trygdeetaten etter at Riksrevisjonen avsluttet sine undersøkelser. Av de supplerende opplysninger som er oversendt komiteen ved Sosialministerens brev av 17. desember 1999, går det bl.a. frem at det i etterkant av og som følge av handlingsplanene for oppfølging av sykemeldte er gjort vesentlige forbedringer. Dersom målsetningene ikke er realiserbare, må Stortinget raskt informeres om dette med en velbegrunnet forklaring på hvorfor det ikke lar seg gjøre. Komiteen viser for øvrig til at sykefraværsnivået siden 1994 har vært stigende, og at flere går lengre sykmeldt.

Komiteen er bekymret over at trygdeetatens arbeid med oppfølging av sykmeldte har kommet sent i gang og synes å ha gitt få dokumenterte resultater så langt. Komiteen er godt fornøyd med at Riksrevisjonen har grepet fatt i dette, og har merket seg at departementet i hovedsak slutter seg til Riksrevisjonens vurderinger og konklusjoner. Komiteen viser til at både LO og NHO også slutter opp om Riksrevisjonens konklusjoner. Selv om oppfølgingen av sykmeldte har vært høyt prioritert, er det påvist mangelfull oppfølging og svakheter i arbeidet overfor sykmeldte.

Komiteen viser til arbeidslinja, dvs. tiltak som går ut på å holde folk i eller hjelpe dem inn i arbeid, slik at flest mulig fortsetter i arbeid framfor å motta passiv trygdestønad. Arbeidslinja betyr at virkemidler og velferdsordninger – enkeltvis eller samlet – utformes, dimensjoneres og tilrettelegges slik at de støtter opp under målet om arbeid til alle (Velferdsmeldinga). Omfanget av utbetalinger må ses i lys av dette. Komiteen mener at både for den enkelte arbeidstaker og fra et samfunnsøkonomisk synspunkt vil det være av stor betydning at arbeidstakere ikke faller helt ut av arbeidslivet. Komiteen mener at arbeid gir den enkelte økonomisk selvstendighet og sosial tilhørighet. Komiteen viser til trygdekontorenes ansvar for å bidra til å hindre at sykmeldte arbeidstakere unødig blir utstøtt fra arbeidslivet på grunn av passivisering og manglende tilbud om tiltak. Komiteen viser også til nyere forskning som viser at passivitet ofte kan forverre tilstanden for den sykmeldte.

Komiteen har registrert at nesten samtlige trygdekontorer i undersøkelsen opplever at mangel på ressurser hemmer dem i deres oppfølgingsarbeid, og mange har opplyst at oppfølging av sykmeldte krever mer ressurser enn trygdekontoret finner det forsvarlig å kunne bruke. Ifølge trygdekontorene går dette i særlig grad ut over kontakten med de sykmeldte og arbeidsgiverne. Komiteen har merket seg at oppfølging av sykmeldte har vært et prioritert og fokusert tema i etatsstyringsdialogen mellom departementet og Rikstrygdeverket, og at oppfølgingen av sykmeldte er omtalt jevnlig i St.prp. nr. 1 og i sentrale styringsdokumenter. Komiteen konstaterer imidlertid at dette ikke ser ut til å ha vært offensivt og målrettet nok.

Komiteen har merket seg at undersøkelsen viser mht. bruken av de 100 stillingene som ble tilført etaten i forbindelse med attføringsreformen i 1993, er bare en tredjedel direkte brukt til oppfølging av sykmeldte.

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen viser til at stillingene, både ved tildelingen av nye tidsbegrensede stillinger og ved omgjøringen til faste stillinger, var forutsatt brukt til oppfølging av langtidssykmeldte. Komiteen viser til at Riksrevisjonen mener at så lenge tilgangen til rehabilitering og uførepensjon vil avhenge av det oppfølgingsarbeidet som gjøres i sykmeldingsfasen, burde bruken av de øremerkede stillingene ha vært konsentrert nettopp om denne tidlige fasen.

Komiteenmener at dette kan tyde på for lav prioritering av selve oppfølgingsarbeidet selv om over 90 prosent av ressurstilførselen ifølge departementet er brukt til arbeid med sykepenger, rehabilitering og uførepensjonering.

Komiteen har merket seg at det har vært en vridning mot å fokusere på nivået på sykefraværet til å fokusere på bruk av aktive tiltak som yrkesrettet attføring, aktiv sykmelding (bedriftsintern attføring) og graderte sykepenger. Komiteen er enige i dette. Komiteen synes det er en svakhet at det ikke er utviklet gode nok systemer som gjør det mulig å vurdere om tiltakene gir raskere tilbakeføring til arbeid, slik at man vet om og i hvilken grad tiltakene virker på sykefraværet. Komiteen viser også til at det er uheldig å sette klare mål for eksempel om at sykmelding 2 skal være mottatt i tide (innen åtte uker), samtidig som etaten manglet konsesjon fra Datatilsynet for å kunne måle forsinkelser maskinelt. Det hersker dermed usikkerhet mht. andel sykemelding 2 som mottas i tide.

En annen målsetting var å øke kvaliteten på oppfølgingen, kvalitet på 12-ukersvedtak, kontakt med leger, sykemeldte og arbeidsgivere. Det er bare i få saker at trygdekontorene har kontakt med de ulike aktørene. Komiteen er enig med Riksrevisjonen i at omfanget og intensiteten i innsatsen for å følge opp handlingsplan for oppfølging av sykmeldte, fase II om kvalitativ oppfølging, synes lav. Komiteen viser for øvrig til at dette arbeidet er fulgt opp i etatens mål og prioriteringer for 1999 og 2000.

Ifølge Riksrevisjonen er målsettingen om økt bruk av aktiv sykmelding nådd, jf. at andelen er økt fra 0,8 pst. av de sykmeldte i 1995 til 3,9 pst. i 1998. Det gjelder omlag 12 500 personer. Dette er etter komiteens mening en god ordning som brukes altfor lite. Graderte sykepenger ligger stabilt på 20 pst, og for yrkesrettet attføring er det minimal endring. Komiteen vil understreke at dette ikke er tilfredsstillende økninger. Etter komiteens mening må en økning betraktes ut fra en mer ambisiøs målsetting i forhold til det totale antall sykemeldte.

Komiteen har merket seg at Trygdeetaten mener det er mulig å øke bruk av attføring. Slik økning avhenger også av arbeidsmarkedsetaten, som har hovedansvar for yrkesrettet attføring.

Den lave bruken av tiltak må ses i sammenheng med at trygdekontorene ikke har etablert tilstrekkelig nær kontakt med den sykmeldte, behandlende lege og arbeidsgiver i tråd med Attføringsmeldingen. Etter komiteens mening er denne kontakten en forutsetning for å nå målsettingene.

Komiteen viser til at det i 40 pst. av sakene utover 12 ukers sykmelding, ikke er dokumentert kontakt mellom etaten og andre aktører. Dette synes å være for lavt, selv om en er oppmerksom på at ikke alle sykmeldte har behov for individuell oppfølging. Kontakten mellom trygdekontor og lege består vesentlig av utveksling av standardblanketter. Mulige oppfølgingsvedtak diskuteres lite mellom lege og trygdekontor. Også kontakten med arbeidsgiver er lav og stort sett begrenset til aktiv sykmelding. Rådgivende lege brukes lite og i liten grad til mulige oppfølgingstiltak. Etter komiteens mening kan dette være noe av årsaken til at målsettingen fra attføringsmeldinga ikke er nådd.

Komiteen har merket seg at trygdekontorene ifølge Riksrevisjonens rapport forklarer den lave innsatsen med at oppfølging av sykmeldte krever mer ressurser enn de finner forsvarlig å bruke, og at datautstyr og utilfredsstillende datastøtte på saksområdet virker hemmende i oppfølgingsarbeidet. Dette går mest utover den utadrettede kontakten med den sykmeldte og arbeidsgiverne, samt at tidsfristen på 12-ukersvedtakene gjør at kvaliteten blir salderingspost.

Komiteen viser til at Rikstrygdeverket erkjenner at den kvalitative siden i oppfølgingsarbeidet har vært for lite vektlagt. Komiteen viser også til at det i rapporten fra Riksrevisjonen hersker usikkerhet mht. trygdeetatens påvirkning av sykefraværet.

Etter komiteens mening synes ikke mål- og resultatsystemet i trygdeetaten å være godt nok utviklet til å kunne bidra til å fremme den politiske målsettingen om arbeidslinja. Målbare kvantitative størrelser har gått på bekostning av oppfølging av syke mennesker, som er tidkrevende, og det eksisterer ikke gode systemer for å måle dette kvalitativt. Komiteen frykter at for mye tid går med til kontroll, rapporteringer og administrasjon. Etter komiteens mening bør departementet gjennomgå trygdekontorenes rolle, oppgaver og virkemidler i oppfølgingen av sykmeldte og de ulike aktørenes ansvar og rolle med tanke på å finne ut hvorvidt det er hensiktsmessig bruk av ressurser, og hvorvidt de reelle problemene blir riktig fokusert. Komiteen utelukker ikke at det kan være for mange aktører som er involvert i oppfølgingen av sykmeldte. Komiteen mener at arbeidsgivere bør ta et større ansvar for oppfølging av sykmeldte.

Riksrevisjonen har i denne sammenheng undersøkt trygdeetatens oppfølging. Etter komiteens mening er årsaksforholdene komplekse. For å komme til bunns i årsakene til at man har kommet for kort i oppfølgingen av sykmeldte, mener komiteen at man burde gjennomføre en mer omfattende undersøkelse hvor alle aktørers innsats og rolle ble kartlagt.

Komiteen ser med bekymring på at det synes å være relativt svak samhandling mellom trygdkontor, helsetjenesten og arbeidsplasser. Manglende koordinering og samarbeid mellom offentlige etater er et ikke ukjent fenomen. Komiteen har videre merket seg at trygdeetaten trolig har begrensete muligheter til å påvirke det samlete sykefraværet, og ber derfor departementet vurdere virkemidler og muligheten for omfordeling av oppgaver og virkemidler mellom de mest aktuelle aktørene. Komiteen mener at det bør vurderes å innføre incentiver/virkemidler for eksempel at arbeidsgivere som gjør en innsats for å redusere sykefraværet, innrømmes økonomisk gevinst fra myndighetenes side, gitt at de utformes slik at man fortsatt kan opprettholde arbeidslinja. Komiteen mener også at ledere i større grad må vurderes ut fra hvor godt arbeidsmiljøet er og hvor stort sykefraværet er på arbeidsplassen.

Komiteen har merket seg at enkelte mener at tiltakene ikke nødvendigvis reduserer sykefraværet, men at sykefraværet kan være sysselsettingsstyrt. Komiteen viser til at mye av økingen i sykefraværet på 1990-tallet har sammenheng med at det blir stadig flere med gjentatte og varige sykefravær, samtidig som sysselsettingen har vært høy og stigende. Likevel er det ikke tilstrekkelig dokumentert årsakssammenhenger her, også andre faktorer kan virke inn. I tillegg er det en stor økning i antall uførepensjonerte.

Komiteen er kjent med en rekke rapporter fra flere forsøk som har positive erfaringer med ulike tiltak for å redusere sykefraværet. Komiteen er også kjent med at Sandman-utvalget arbeider med disse spørsmålene. Komiteen mener på denne bakgrunn at departementet bør dokumentere sammenheng mellom tiltak og sykefravær og informere Stortinget om dette på en egnet måte.

Komiteen viser til at omfanget av kostnadene til sykemeldte i dag utgjør en svært stor andel av Folketrygdens utbetalinger. I tillegg kommer de samfunnsmessige kostnader. NHO antyder beløp opp mot 70-80 mrd. kroner årlig om man tar med utbetalinger til sykelønn, uføretrygd og rehabilitering. Dette er for det meste passive overføringer. Etter komiteens mening er dette et meget stort beløp og vil understreke at alle parter bør bidra for å redusere disse kostnadene.

Komiteen viser til at det er en forholdsvis omfattende satsing på helsetjenester, oppfølging av sykmeldte, rehabilitering, forsøksvirksomhet og informasjon, bl.a. med bakgrunn i årsbudsjetter, Rehabili-teringsmeldinga, Utjamningsmeldinga, sykefraværsforsøk, idébank for sykefraværsarbeid osv. Komiteen mener likevel at departementet bør ta initiativ til en mer offensiv handling for å forebygge sykmelding, uførepensjonering og få sykmeldte raskere tilbake i arbeid.

Komiteen mener videre at den dokumenterte dårlige kontakten i oppfølgingssaker mellom trygdekontor og lege, og trygdekontor og arbeidsgiver er særlig bekymringsfull. Det framgår også at kontakten mellom den sykmeldte, lege/helsevesen og arbeidsgiver ikke har vært god nok. Komiteen er imidlertid kjent med at fylkestrygdekontorene i henhold til etatens mål og prioriteringer for 2000 skal utarbeide planer for kontakt med helsetjenesten og arbeidsgivere lokalt.

Det er etter komiteens mening nødvendig at trygdeetaten intensivere sitt kontakt- og informasjonsarbeid mot rettet bedrifter, BHT og helsepersonell om aktive tiltak for å hindre utstøtning fra arbeidslivet.

Komiteen har merket seg at både NHO og LO mener at passive økonomiske virkemidler må gjøres aktive og gå til de som skal gjøre sykefravær- og attførirngsarbeidet i bedriften, den sykmeldte og BHT. Komiteen ber departementet fremme tiltak som bidrar til at passive stønadsmottakere i større grad kan komme over i aktivitet.

Komiteen mener at god helse, friske bedrifter og friske arbeidstakere vil være et av våre fremste konkurransefortrinn med økende globalisering og konkurransepress. Det er derfor i alle parters interesse at man lykkes med arbeidslinja. Komiteen vil understreke at ønsket om at også mennesker med lav arbeidsevne er i arbeid vil ha samfunnsmessige kostnader. Komiteen mener likevel at det er riktig vei å gå.

Komiteen understreker den betydning et godt arbeidsmiljø har for omfanget av sykmeldte. Et godt arbeidsmiljø styrker både arbeidstakeres fysiske og psykiske helse. Et godt arbeidsmiljø er først og fremst et lederansvar. Mange arbeidsgivere som har satset på å bedre arbeidsmiljøet og å senke sykefraværet, har lykkes med det.

Komiteen viser til at det gjennom mange år har vært gjengs mening at enten var man syk eller frisk. I dag mener man at de fleste er på en skala fra syk til frisk. Etter komiteens mening bør vi i større grad rette fokus på hvor frisk man er og hvor mye man kan arbeide i sykeperioden fremfor å henvise folk til passivitet. Særlig ved skjelett- og muskelplager, mentale lidelser og hjerte/karsykdommer er det bedre med aktivitet framfor passivitet. (Fra heftet ”Aktivitet som medisin”). Disse plagene står for den største delen av sykemeldingene her i landet.

Komiteen ser ikke bort fra at praktiseringen med full sykmelding hadde sin hensikt da sykdomsårsakene og -forløpet var annerledes enn i dag. Komiteen ønsker ikke å svekke dagens ordninger. Tvert imot er det grunner til å styrke arbeidet med oppfølging av sykmeldte, forutsatt at ordningen fungerer etter hensikten.

Komiteen stiller spørsmål om vi har tilpasset regelverket og virkemidlene godt nok i forhold til dagens situasjon og utfordringene framover.

Komiteen viser til at årsakene til stort og langvarig sykefravær er sammensatt. Komiteen mener dette bl.a. har sammenheng med tøffe krav på arbeidsmarkedet og stress i arbeidssituasjonene. Komiteen mener derfor helsearbeidet i større grad må være innrettet mot det forebyggende arbeidet.

Komiteen viser til at arbeidsgiveren i dag kan utvide egenmeldingsordningen både med hensyn til antall dager og antall ganger egenmelding kan brukes pr. år. Komiteen viser til at det er åpnet adgang til forsøk med utvidet bruk av egenmeldinger med sikte på å forankre ansvar for sykefraværet og tilretteleggende tiltak i større grad til arbeidsplassen.

Komiteen viser til at erfaring og forskning viser at jo lenger et sykefravær varer, jo mindre er sjansen for å komme tilbake i ordinært arbeid. Over halvparten av de som er sykmeldt i mer enn tre måneder kommer ikke tilbake til jobb. Tidlig intervensjon er derfor viktig. Derfor må man komme tidligst mulig i gang med aktivitet og tilrettelegging på arbeidsplassen. Lederes oppfølgingsansvar og tillitsvalgtes ansvar og engasjement er også viktig.

Forskning viser at forebyggende arbeid kan gi gode resultater og hindre at arbeidstakere støtes ut av arbeidslivet. Komiteen mener at slik innsats bør styrkes.

Komiteen viser til brev fra sosialministeren hvor hun sier seg enig i at arbeidsgiveren har hovedansvaret for forebygging av sykefravær, oppfølging og tilrettelegging av arbeidet for den sykmeldte, og at hun bl.a. har merket seg LOs og NHOs synspunkter om behov for endrede rammebetingelser for å kunne ivareta oppfølgingsansvaret bedre. Komiteen går ut fra at dette også vil bli vurdert av Sandman-utvalget som skal utrede tiltak for å redusere sykefraværet og tilgangen på nye uførepensjonister.

Komiteen viser til notat fra trygdedirektøren hvor han gjennomgår Rikstrygdeverkets planer. Komiteen er enig i trygdedirektørens påpekninger når det gjelder trygdeetatens oppfølging skal rettes mot sykmeldte som har behov for tiltak og oppfølging. Komiteen har merket seg at trygdeetatens satsning på oppfølgingsarbeidet har skjedd i en situasjon med sterk volumøkning innen de sykdomsrelaterte ytelsene, mens det ikke har skjedd en tilsvarende økning av administrative ressurser. Komiteen har også merket seg at da trygdeetaten ble gitt en ny og mer utadrettet rolle, skjedde dette bl.a. fordi andre instanser i liten grad fanget opp sykmeldte med behov for tiltak utover medisinsk behandling.

Komiteen finner det naturlig at trygdeetaten har iverksatt en del nye tiltak for å nå målsettingene om oppfølging av sykmeldte. Komiteen mener at resultatene tidligere ikke har vært tilfredsstillende. Etter komiteens oppfatning kan det på bakgrunn av tidligere erfaringer likevel herske noe tvil om dette er tilstrekkelig. Komiteen ønsker derfor en bredere vurdering av om vi i dag har de rette strukturer og regelverk for å nå målsettingene. Komiteen ber departementet utrede om ordningen om oppfølging av sykmeldte er slik at den kan fungere tilfredsstillende, og hvorvidt vi har det praktiske oppfølgingsapparat som er nødvendig.

Komiteen har merket seg at Regjeringen i Utjamningsmeldinga har tatt til orde for en mykere arbeidslinje, med tiltak som innebærer større fleksibilitet og bedre tilpasning til den enkeltes helse og arbeidsevne, og at regjeringen har nedsatt et bredt sammensatt offentlig utvalg til å utrede sykefravær og uføretilgang (Sandman-utvalget).

Komiteen er bekymret over at arbeidet med oppfølging av sykmeldte kan se ut til å ha gitt så små dokumenterte resultater foreløpig. Komiteen vil på denne bakgrunn be Regjeringen fremme en stortingsmelding om sykefravær og uførepensjonering, herunder vurdering av virkemidler, kunnskap, kompetanse og ressurser, samarbeid mellom etater, som trygdeetat, arbeidsmarkedsetat, sosialtjeneste og helsetjeneste, arbeidsplass og den sykmeldte m.v.

Meldingen bør også ta opp hele bredden av aspekter som Riksrevisjonens undersøkelser viser med særlig vekt på mål- og resutatsystemets innvirkning på resultatoppnåelse. I tillegg mener komiteen at en stortingsmelding må vektlegge de problemstillinger som kommer fram i LOs og NHOs synspunkter i forbindelse med denne saken.

Komiteen kan ikke se at Sandman-utvalgets mandat skulle stå i motsetning til dette. Tvert imot bør Sandman-utvalget også gjennomgå disse forholdene grundig og særlig de forhold som er påpekt i Riksrevisjonens undersøkelse.

Komiteen har merket seg at RTV vil øke bruken av kjøp av helsetjenester.

Komiteen ber om at man gjennomgår konsekvensene av kjøp av helsetjenester med tanke på hvorvidt dette fortrenger de som allerede står på venteliste, hvilke typer tjenester det er snakk om, og i hvilken grad kjøpet skjer ved offentlige og private helsetilbud. Stortinget bør også gjøres kjent med de samfunnsøkonomiske besparelser som oppnås ved kjøp av helsetjenester.