Innhaldet i meldinga

Meldingen inneholder en redegjørelse for en del av de erfaringer man har høstet når det gjelder en del sentrale forhold ved det nye losplikt- og losgebyrsystemet.

Evalueringsperioden omfatter tidsrommet mai 1995 til utgangen av 1998. Det har ikke vært meningen å ta opp alle sider i det nye systemet, men å trekke frem enkelte forhold der det enten har vært reist spørsmål om endringer eller der erfaringene tilsier at en nærmere vurdering er påkrevet for å gjøre systemet bedre og mer kostnadseffektivt.

Arbeidet med evalueringen av det nye losplikt- og losgebyrsystemet har avdekket flere forhold det er grunn til å vurdere nærmere med henblikk på endringer. Dette gjelder både selve lospliktsystemet og det gebyrsystemet som er knyttet til dette.

Når Regjeringen ikke fremmer konkrete endringsforslag nå, skyldes det kompleksiteten og de indre sammenhenger i lostjenesten. Det er viktig at alle konsekvenser av hvert enkelt endringsforslag er utredet, også de avledede konsekvenser for andre, samtidige endringsforslag.

Endring i lostjenesten har stor betydning for skipstrafikken og den enkelte bruker, og må nå danne grunnlag for et robust system. Det nye losplikt- og losgebyrsystemet utgjør en helhet der endringer på enkelte områder kan få konsekvenser for andre forhold. De fleste av de påpekte og konstaterte effekter er av en slik karakter at det bør foretas brede, og faglig sett grundige utredninger, før nye, konkrete endringsforslag kan fremmes.

Det er derfor i meldingen ikke fremmet konkrete endringsforslag i dagens losplikt- og losgebyrsystem. Regjeringen har konsentrert seg om å peke på en del områder der det kreves en nærmere gjennomgang av dagens system, og på noen av de mest sentrale problemstillinger som må gjøres til gjenstand for nærmere utredninger med sikte på endringer.

Regjeringen legger til grunn at det i regi av Fiskeridepartementet igangsettes ulike utredningsprosjekter for å følge opp de problemstillinger som evalueringen har identifisert. Videre tas det sikte på det at det oppnevnes et rådgivende utvalg for Kystdirektoratet. Dette vil være et permanent organ med representanter fra næringen og arbeidstakerorganisasjonene. Dette forum vil sikre at det etableres en løpende dialog mellom berørte aktører.

Bakgrunn

I 1994 fremmet Regjeringen St.meld. nr. 43 (1993-1994) Losgebyr og losplikt, og som et tillegg til denne, St.meld. nr. 11 (1994-1995) Geografisk verkeområde for reglar om plikt til å nytta los og om farleibevis. Disse to meldingene la grunnlaget for et nytt lospliktsystem og et nytt losgebyrsystem i samsvar med lov 16. juni 1989 nr. 59 om lostjenesten m.v.

De nye systemene avløste de militære lostvangsbestemmelsene, og medførte bl.a. en utvidelse av de geografiske områder der det er losplikt. Losplikten ble også utvidet til å gjelde norske fartøyer. Samtidig trådte det i kraft et system med farledsbevis som tok sikte på å gi særlig kvalifiserte navigatører adgang til å seile i lospliktig farvann uten å ha los om bord.

Det nye regelverket trådte i kraft 1. mai 1995.

Det ble lagt til grunn at ressursene i lostjenesten skulle holdes mest mulig uforandret etter at et nytt system var trådt i kraft, inntil man hadde fått en evaluering av de nye bestemmelsene. Fordi losgebyrene forutsettes å dekke lostjenestens kostnader, betydde dette i praksis at man tok sikte på å holde den samlede gebyrbelastningen på skipsfarten uendret frem til man kunne foreta en evaluering av de nye systemene.

I mai 1996 la Regjeringen frem St.meld. nr. 43 (1995-1996) Lostjenesten og losgebyrene - en bred beskrivelse. I denne meldingen ble det gitt en beskrivelse av utvikling og forutsetninger for dagens lostjeneste. Foranledningen til denne meldingen var dels at det etter hvert var blitt reist en rekke spørsmål knyttet til kostnadene ved lostjenesten og det nye lospliktsystemet, og dels at man ønsket å legge frem for Stortinget en bred gjennomgang av lostjenesten og lospliktsystemet. I meldingen pekte Regjeringen bl.a. på at overgangen til nytt losplikt- og losgebyrsystem skjedde relativt kort tid etter at den nye internasjonale målekonvensjonen for skip (1969-konvensjonen) trådte i kraft, og at mye av den økningen i gebyrene det var tale om kunne tilbakeføres til omleggingen av målereglene. Det ble bl.a. konkludert med at dette ga ulikt utslag for ulike skipstyper.

Dette sammen med en generell økning i skipstrafikken førte til at aktiviteten i lostjenesten økte mer enn de gitte bevilgningene ga rom for. I 1995 førte dette til kostnadsoverskridelser for lostjenesten som ikke fullt ut ble dekket ved økte inntekter. Høsten 1995 la Regjeringen fram St.prp. nr. 3 (1995-1996) Forslag om auka løyving på kap. 1066 Lostjenesten og andre endringar i budsjettet for programkategori 16.60 Kystforvaltning. Her behandlet man bl.a. økt bevilgning til lostjenesten for å dekke underskuddet, og sørge for en balanse mellom utgifter og inntekter for årene 1995 og 1996. Samtidig ble rammene for lostjenestens ressurser de neste to årene fastlagt.

De foran nevnte kostnadsoverskridelsene og de relativt kraftige protestene fra en del brukergrupper, som enten som følge av overgangen til nye måleregler eller som følge av de nye bestemmelsene om bruk av los hadde fått økte gebyrer, ga et inntrykk av at kostnadene i lostjenesten hadde økt vesentlig og i strid med de forutsetninger som lå til grunn ved innføringen av det nye lospliktsystemet. Under behandlingen av St.prp. nr. 3 (1995-1996) fattet Stortinget vedtak om å be Regjeringen legge fram en vurdering av virkningene av omleggingen i lospliktreglene og gebyrsystemet i løpet av våren 1996, jf. Innst. S. nr. 32 (1995-1996).

I St.meld. nr. 43 (1995-1996) redegjorde Regjeringen for at det var vanskelig, mindre enn et år etter iverksettingen av det nye lossystemet, å ha tilstrekkelig materiale og erfaringer til å gi en holdbar vurdering av virkningen av det nye losplikt- og losgebyrsystemet. Dette bl.a. fordi skipsførere som det var grunn til å anta kunne få farledsbevis, seilte på såkalt egenerklæring med hjemmel i overgangsbestemmelser som utløp 1. mai 1996. Det var godkjent om lag 2 000 slike erklæringer. Det var også for tidlig å si noe bestemt om ulike vanskeligheter som kunne oppstå i forbindelse med den nye farledsbevisordningen. I den nevnte stortingsmeldingen konkluderte derfor Regjeringen med at man trengte lengre tid for å kunne foreta en forsvarlig evaluering.

I løpet av sommeren 1998 ble det klart at lostjenesten lå an til å få betydelige kostnadsoverskridelser som ikke ble dekket av tilsvarende inntekter. Som følge av dette fremmet Regjeringen St.prp. nr. 5 (1998-1999) Forslag om tilleggsbevilgning på kap. 1066 Lostjenesten og inndekning av inntektsbortfall på kap. 4067 Trafikksentraler i statsbudsjettet for 1998. Det ble foreslått en løsning der kostnadsoverskridelsen i 1998 skulle dekkes inn over tre år. På bakgrunn av dette mente Fiskeridepartementet at det ville være forsvarlig å utsette evalueringen av det nye losplikt- og losgebyrsystemet til våren 1999, for eventuelt å kunne få inkludert i evalueringen forhold som hadde ført til de kostnadsoverskridelser man fikk i 1998.

Om evalueringa

Evalueringa og meldingen knytter seg i stor grad opp til en del andre dokumenter vedrørende det nye losplikt- og losgebyrsystemet den daværende regjeringen har utarbeidet for Stortinget tidligere. Blant disse dokumentene inntar særlig St.meld. nr. 43 (1995-1996) en sentral plass, jf. et avsnitt om lostjenestens rolle, der bl.a. lostjenestens samfunnsnytte drøftes. Her vises det til en del teoretiske beregninger utført av Det norske Veritas som tyder på at lostjenesten alene reduserer ulykkene til sjøs med opptil 40 pst., og at dette rundt regnet betyr at lostjenestens samfunnsmessige nytteverdi er tre ganger høyere enn lostjenestens kostnader. Det er imidlertid svært vanskelig å fastlegge lostjenestens samfunnsmessige betydning ut over dette, og det konkluderes imidlertid med at lostjenesten er en grunnleggende forutsetning for trafikksikkerheten langs norskekysten, og dermed også for miljøsikkerheten. Det understrekes også i denne sammenheng at lostjenesten bidrar til en bedre fremkommelighet og regularitet, noe som er en vesentlig konkurransefaktor for sjøtransporten. På denne bakgrunn ble det fastslått at lostjenesten gir betydelige samfunnsøkonomiske og bedriftsøkonomiske nettogevinster.

Den vesentligste del av lospliktordningens begrunnelse ligger i hensynet til sikkerheten i sjøtrafikken langs kysten. Ved en evaluering av den nye lospliktordningen kan man spørre om den nye lospliktordningen har bidratt til å øke denne sikkerheten. Dersom en slik undersøkelse i det hele tatt lar seg gjennomføre, vil det imidlertid være svært vanskelig å foreta beregninger med noen grad av troverdighet. Man vil nok kunne danne seg et bilde av ulike utviklingstrekk som igjen kan danne grunnlag for antakelser, men det vil i de fleste tilfeller være en svært vanskelig oppgave nærmere å fastslå hva de ulike utviklingstrekk skyldes, og hvilke konkrete resultater for sikkerheten de påvirker.

I utgangspunktet kan det slås fast at selv om det geografiske området for det nye lospliktsystemet er utvidet betydelig i forhold til de områdene som tidligere var belagt med losplikt gjennom Forsvarsdepartementets regelverk, foregår fortsatt den største og tyngste delen av skipstrafikken, og dermed også losingen, i de områdene hvor man også tidligere hadde losplikt. Men lospliktreglene etter det nye systemet omfatter også en del nye områder, der det ikke var losplikt tidligere og der trafikken heller ikke kan sies å være ubetydelig. Som det også pekes på i meldingen, har trafikken langs norskekysten vist en betydelig økning i de senere år, noe som normalt skulle tilsi at også ulykkesfrekvensen hadde økt. Hvilken rolle moderne og mer nøyaktige navigasjonshjelpemidler konkret spiller for ulykkesfrekvensen til sjøs er også et vanskelig spørsmål. Det samme gjelder bedre kompetanse hos mannskapet.

Som grunnlag for meldingen mener Regjeringen at det kan konstateres at det nye lospliktsystemet, til tross for en vesentlig trafikkøkning ikke har medført en økning i antall ulykker langs vår sårbare kyst, og at utviklingen i lostjenesten over tid har ført til en effektivisering av virksomheten. Lostjenesten opererer på en kyststrekning som vær- og navigasjonsmessig sett regnes for å være en av verdens vanskeligste. Den måte som lostjenesten og den enkelte los under disse forhold møter de krav som stilles til en trygg navigasjon, har etter Regjeringens oppfatning vist at lostjenesten holder et høyt faglig nivå, og at den ivaretar sine oppgaver på en måte som åpenbart er til stor nytte for samfunnet.

Gjeldende losplikt- og gebyrsystem

I meldingens kapittel 3 gjennomgås nærmere det gjeldende losplikt- og losgebyrsystemet.

Losplikten reguleres av lov 16. juni 1989 nr. 59 om lostjenesten m.v. og tilhørende forskrifter; lospliktforskriften og farledsbevisforskriften.

Hovedelementene i det gjeldende regelverket vedrørende losplikten er:

• – Innenfor grunnlinjen (med unntak av enkelte innseilingskanaler til losbordingsfeltene) skal fartøyer over 500 BT (brutto tonn) nytte los. For slep legges summen av fartøyenes BT til grunn.

• – For fartøyer som fører flytende farlig og/eller forurensende last i bulk er grensen for losplikt 300 BT dersom fartøyet har dobbelt bunn og 100 BT dersom det har enkelt bunn.

• – Fartøyer med særlig farlig og/eller forurensende last har losplikt uansett størrelse.

• – Atomdrevne fartøyer skal alltid ha los.

• – Losplikt gjelder også for fartøyer over 24 meter som ikke har gyldig internasjonalt målebrev etter skipsmålingskonvensjonen av 1969.

Det er åpnet adgang for at losplikt i henhold til forskriften kan fravikes ved enkeltvedtak.

Tall fra Kystdirektoratets statistikk viser at antallet dispensasjoner i 1998 var ca. 1 790, mens det ble utført ca. 46 200 losingsoppdrag. Den alt overveiende delen av dispensasjoner ble gitt på grunn av losmangel.

En sentral del av lospliktforskriften omhandler farledsbevisordningen, hvoretter en ellers lospliktig seilas kan foregå uten los om bord, dersom skipsfører og eventuelt andre av skipets navigatører har ervervet et såkalt farledsbevis. Det må bl.a. dokumenteres evne til å kunne kommunisere problemfritt på skandinavisk eller engelsk.

Bestemmelser om gebyrer for finansiering av lostjenesten finnes i loslovens kapittel IV. Losgebyrene skal dekke alle lostjenestens utgifter, herunder utgiftene for losformidlingen fra trafikksentralene. Kostnadene for lostjenesten belastes ikke bare de fartøyene som faktisk bruker los, men alle lospliktige fartøyer. Betaling av lostjenestens kostnader er derfor også uavhengig om losbruken er et utslag av en fastlagt plikt eller ikke. På denne måten er gebyrplikten dels knyttet til losplikt og dels til faktisk bruk av los. Dette er også utgangspunktet for at losgebyrene er bygget opp av to hovedkomponenter, losberedskapsgebyret og losingsgebyret, jf. pkt. 3.4.2. i meldingen.

Trafikkutviklingen i lostjenesten i evalueringsperioden

I evalueringen som er foretatt ved utarbeidelsen av meldingen har det vært av betydning å se på trafikkutviklingen i evalueringsperioden, og på ressursutviklingen som har funnet sted i lostjenesten i samme periode, jf. kapittel 4 og 5 i meldingen.

De tall som foreligger, viser en generell vekst i sjøtransporten og i den lospliktige trafikken. Tendenser for sjøtransporten innenriks viser noe nedgang, mens utenrikstrafikken har økt relativt kraftig. Det er imidlertid også en klar tendens til at godset fraktes på stadig større fartøyer, og at økningen i antallet seilinger derfor er noe mindre enn hva økningen i transportarbeidet skulle tilsi. Ser man på evalueringsperioden kan det fastslås at det var en økning i losbruken, men mange forhold tyder på at denne økningen er resultatet av en generell utvikling, og ikke i særlig grad skyldes innføringen av et nytt lospliktsystem.

Det er rimelig å tro at det nye losplikt- og losgebyrsystemet har medført en viss økning i den gebyrpliktige trafikken, mens eventuelle effekter på plikten til å ha los om bord og det faktiske antall losinger, har vært mindre.

Ressursutviklingen i lostjenesten i evalueringsperioden

Et viktig forhold ved evalueringen har vært å vurdere om innføringen av det nye lospliktsystemet og losgebyrsystemet har medført en høyere ressursbruk enn hva utviklingen i losaktiviteten og den underliggende sjøtrafikk skulle tilsi. I den sammenheng er det viktig å skille mellom konsekvenser som skyldes endrede rammebetingelser og endringer som skyldes underliggende trafikkvekst.

Det har vært en betydelig økning i driftskostnadene til lostjenesten i 1998. Dette henger i særlig grad sammen med økningen i faste lønninger til loser og losbåtførere. Dette er kostnader som vil bli værende på dette nivå i tiden framover. Evalueringa har også vist at det i årene 1988-1996 fant sted en betydelig effektivisering i lostjenesten grunnet en stram budsjettstyring. Til tross for de økte lønnskostnader i 1998 ligger fremdeles gjennomsnittlige kostnader pr. losoppdrag betydelig under nivået fra 80-tallet. Dette reflekteres bl.a. i en betydelig effektivisering i utnyttelsen av loskorpset. Fra 1988 til 1998 har antall losoppdrag økt med i overkant av 80 pst, samtidig som størrelsen på loskorpset i 1998 er omlag den samme som i 1988.

For ressursbruken i lostjenesten har den nye ordningen med utstedelse av farledsbevis for særlig kompetente navigatører i vesentlig grad bidratt til å lette presset på lostjenesten.

Regjeringen mener det er viktig å følge kostnadsutviklingen nøye, for om mulig å finne kostnadsreduserende tiltak.

For perioden 1995-1998 var de samlede utgifter som losgebyrene skal dekke 1 141,7 mill. kroner mot faktiske innkomne gebyrinntekter på 1 106,3 mill. kroner, dvs. en underdekning på 3,6 pst. for hele perioden under ett. Etter Regjeringens vurdering har ikke balansen mellom inntekter og utgifter vært tilfredsstillende i evalueringsperioden (1995-1998), da det ikke har vært full kostnadsdekning i perioden som forutsatt. Regjeringen vil komme tilbake med forslag til konkrete tiltak som vil bedre økonomistyringen i lostjenesten med sikte på et losgebyrsystem som gir full kostnadsdekning. Det legges til at det også tidligere har vært enkeltår hvor underskuddet har vært betydelig selv om balansen mellom utgifter og inntekter er tilfredsstillende sett over tid.

Frem til og med 1997 gikk merinntekter inn i statskassen, mens det i år med større underskudd var nødvendig å gå til Stortinget for å få særskilte bevilgninger til lostjenesten. I 1998 fikk Fiskeridepartementet, gjennom Stortingets behandling av St.prp. nr. 5 (1998-1999) en større fleksibilitet i forhold til tidligere år, til å se inntekter og utgifter i sammenheng over en 4-års periode (1998-2001). Regjeringen vil vurdere ulike muligheter for også å kunne se inntekter og utgifter under lostjenesten i sammenheng over flere år etter 2001, der en forutsetning er at en sikres bedret økonomistyring i lostjenesten, herunder ryddige og oversiktlige budsjettforhold og full kostnadsdekning.

Erfaring med lospliktsystemet

I kapittel 6 i meldingen behandles erfaringene med lospliktsystemet. Det konstateres at dette stort sett har fungert etter forutsetningene, men at det også finnes rom for å vurdere visse endringer, bl.a. når det gjelder spørsmålene som knytter seg til grensene mellom utenriks- og innenriks fart, spørsmål knyttet til bruk av dispensasjoner, spørsmål som knytter seg til problemene for navigatører under opplæring og spørsmålet om språkkravet for å kunne få farledsbevis.

Bestemmelsen om det geografiske virkeområdet for losplikten har i store trekk fungert etter forutsetningene. Regjeringen vil følge utviklingen i skipstrafikken, og se om denne gir et behov for endringer i lospliktens geografiske virkeområde.

Et problem ved forvaltningen av losloven er å trekke en grense mellom de fartøyer/navigatører hvor det må stilles krav til los/farledsbevis, og til de fartøyer/navigatører hvor dette krav ikke anses som nødvendig. Skillet mellom innenriks og utenriks fart er en slik grense som i de fleste tilfeller vil gi rimelige løsninger innenfor rammene av loslovens hensikt.

Når det må settes opp krav eller grenser i regelverket, risikerer man ofte at de krav og grenser som settes vil kunne virke urimelige for noen. I det alt vesentlige har grensen mellom innenriks og utenriks fart virket etter hensikten, men grensen kan ha skapt utilsiktede problemer for noen av de grupper fartøy/navigatører som har en blandet fartsform. Regjeringen vil derfor vurdere om disse problemene kan finne en løsning, enten i en oppmykning av praksis i enkelttilfeller eller ved å bygge en større fleksibilitet inn i regelverket.

Per 31. desember 1998 var det totalt utstedt 2 496 farledsbevis.

Det er ønskelig at lostjenesten er i stand til å imøtekomme etterspørselen etter losinger, og særlig må det legges vekt på å få dekket den etterspørselen etter los som skyldes lospliktbestemmelsene. Selv om man også i fremtiden kommer til å trenge bestemmelser om dispensasjonsadgang fra lospliktreglene, er det uheldig å opprettholde en lovbestemt lostjeneste ved hjelp av dispensasjoner. Regjeringen vil derfor vurdere tiltak som kan avhjelpe situasjonen. Arbeidet med å fremme konkrete forslag er allerede i gang i Kystverket.

Det er viktig at beslutninger som treffes i dispensasjonssaker er egnet til å underbygge dispensasjonssystemets troverdighet, og at de avgjørelser som tas, samlet gir en høy grad av forutberegnelighet. Kystverket har derfor startet et arbeid med å få utarbeidet generelle retningslinjer for avgjørelser av dispensasjonssaker og bruken av dispensasjonsbestemmelsene. Slike generelle retningslinjer skal bidra til at like saker blir behandlet likt, og at forutberegneligheten i bruken av lospliktforskriftens dispensasjonsbestemmelser på denne måten blir best mulig.

Regjeringen anser det som en viktig oppgave å legge forholdene best mulig til rette for å opprettholde kystfarten som et miljøvennlig, sikkert og effektivt transportmiddel. Da kravet til fartstid for å kunne bli unntatt fra losplikten ved innenriks fart kan være for strengt, vil Regjeringen vurdere en lempning i dette kravet.

Havnelosordningen for Båtsfjord, Vardø og Vadsø bør opprettholdes i sin nåværende form. Kystdirektoratet vil sørge for at det blir utarbeidet forslag til forskrifter som kvalitetssikrer denne formen for lostjeneste. I den utstrekning havnelosordningen skal opprettholdes for andre havner må det også tas hensyn til dette i forskriftsarbeidet.

Lignende havnelostjeneste foregår i dag i følgende havner: Hammerfest, Svolvær, Bodø, Mo i Rana, Måløy, Florø og Sauda. Det ligger derfor til rette for å vurdere omfanget av lostjenesten også i disse havner.

Av sikkerhetsmessige grunner og for å bringe norske regler mer i samsvar med tilsvarende regler i andre europeiske land, vil Regjeringen vurdere en skjerpelse av kravet om språklige kvalifikasjoner for å kunne få farledsbevis, og derved få rett til å forestå lospliktige seilinger uten å ha los om bord.

Utilsiktede og urimelige resultater av en skjerpelse av språkkravene for å få farledsbevis må unngås. En eventuell skjerpelse av kravene til språklige kvalifikasjoner for å få farledsbevis må derfor kombineres med unntaksbestemmelser som gjør det mulig for navigatører som ikke har kunnskaper i skandinaviske språk å seile uten los når sikkerheten ivaretas tilstrekkelig på andre måter.

For en optimal bruk av ressurser til kontrolltiltak vil Regjeringen fortsatt legge vekt på et godt samarbeid mellom ulike offentlige etater med ansvar og oppgaver i kyst- og havnesektoren i Norge.

Kontrolloppgavene faller i to kategorier; kontroll med at kravene til å kunne få farledsbevis er oppfylt og kontroll med den daglige praktisering av regelverket.

Ordningen med farledsbevis som erstatning for bruk av los der dette er forsvarlig er ny i Norge, men praktiseres i mange andre land. Iverksettingen av et så omfattende system som den nye ordningen har stillet store krav til de som administrerer denne.

Regjeringen vil vurdere forbedringer av administrative rutiner og praksis i tråd med de erfaringer som er vunnet i evalueringsperioden.

Etter Regjeringens syn bør det vurderes innført et gebyr for behandlingen av søknader om farledsbevis. Et slikt gebyr bør reflektere Kystverkets kostnader med administrasjon av ordningen.

Erfaringer med det nye losgebyrsystemet

Erfaringene med det nye losgebyrsystemet for øvrig behandles i kapittel 7 i meldingen.

Lostjenesten er i dag 100 pst. gebyrfinansiert. Betalingen skal dekke både de beredskapsmessige kostnadene ved å opprettholde en hensiktsmessig og effektiv lostjeneste samt de operative kostnadene forbundet med gjennomføring av losoppdrag. Fartøyer som er pliktig til eller på frivillig basis benytter los må betale for denne tjenesten i form av losgebyrer. Hvilke fartøyer og seilinger som er pliktig til å betale losgebyrer, har endret seg over tid. Losgebyrene representerer en del av næringslivets transportkostnader, og er dermed av betydning for sjøtransportens konkurransesituasjon. Derfor var spørsmål knyttet til samlet byrde for skipsfarten, rettferdig fordeling og å unngå handelsdiskriminering mot utlandet svært sentrale ved utformingen av det nye losgebyrsystemet. I tillegg var det nødvendig å ta hensyn til at lostjenesten er forutsatt å være 100 pst. gebyrfinansiert.

Innføringen av det nye systemet medførte at man måtte fastsette gebyrsatser i et gebyrsystem man tidligere ikke hadde hatt noen erfaringer med. Det var derfor et betydelig usikkerhetsmoment ved de gebyrsatsene som gjaldt fra det nye systemet ble innført i mai 1995. Satsene for losgebyrer ble økt med 10 pst. fra 1. september 1995. Dette hang sammen med overgangen til det nye gebyrsystemet, og problemene med å fastsette riktig nivå på gebyrsatsene fra begynnelsen av. Overgangen til ett nytt målesystem (målekonvensjonen av 1969) var også en medvirkende årsak til økningen av gebyrsatsene september 1995. Det var derfor nødvendig å foreta en justering av disse etter at man hadde gjort seg de første erfaringer med hvordan det nye systemet fungerte. I tillegg fant det sted en betydelig vekst i antall losoppdrag dette året, noe som også medførte økte kostnader for lostjenesten.

Ved arbeidet med evalueringen av det nye losgebyrsystemet har det særlig vært interessant å se på prisforskjellen mellom det å seile med og uten los, prisforskjell for ulike fartøysgrupper etter bruttotonnasje og prisforskjell etter utseilt distanse. I tillegg til dette har det vist seg at årsavgiftsordningen er blitt betydelig utvidet i det nye systemet, noe som også gjør det interessant å se på hvordan denne ordningen har fungert.

Når det gjelder prisforskjellen mellom det å seile med og uten los, kan det konstateres at losgebyrreformen har vært vellykket med tanke på målsetningen om at en større andel av utgiftene skulle dekkes av de lospliktige fartøyer som faktisk har los om bord. Når det gjelder både prisforskjellen for ulike fartøygrupper etter bruttotonnasje og prisforskjellen etter utseilt distanse, kan det ut fra den foretatte evaluering konstateres at merkostnaden ved å ha los om bord må anses akseptabel for de fleste fartøyer, særlig fordi de aller fleste losinger er korte losoppdrag. En relativt liten gruppe har imidlertid fått en betydelig økt gebyrbelastning ved innføringen av det nye systemet. Dersom endringsforslag skal basere seg på at losgebyrene skal dekke 100 pst. av utgiftene til lostjenesten, vil forslag om endringer som i større grad tar hensyn til den gruppen som på grunn av lange losinger har fått en betydelig økning i gebyrene, ha negative konsekvenser for andre brukergrupper av lostjenesten.

I utformingen av det nye gebyrsystemet har det vært lagt vekt på å ta hensyn til de ulike fartøykategoriers inntjeningsevne ved å differensiere avgiftssatsene etter fartøystørrelse. I utformingen av gebyrsystemet er det også tatt hensyn til at lostjenesten skulle være et likeverdig og likeartet tilbud langs hele kysten. Dette er gjort ved at nivået på gebyrsatsene er satt felles for hele landet, selv om kostnads- eller inntjeningssituasjonen skulle kunne tilsi noe annet. Regjeringen vil imidlertid vurdere om det er mulig å gjøre gebyrsystemet mer kostnadsorientert.

Etter Regjeringens syn har reformen vært vellykket med tanke på målsettinga om at en større andel av utgiftene skulle dekkes av de lospliktige fartøyer som faktisk har los om bord.

Ordningen med årsavgifter har fått en langt mer dominerende stilling i det nye gebyrsystemet enn tidligere. Dette gjenspeiles ved at årsavgiftens andel av gebyrinntektene har økt vesentlig etter at den nye ordningen ble innført. Ordningen virker administrativt besparende både for skipsfarten og lostjenesten. Imidlertid er det ting som kan tyde på at ordningen i utilsiktet grad har favorisert deler av skipsfartsnæringa. Slik ordningen er i dag bidrar den i for liten grad til inntektsdekningen for lostjenestens utgifter. Regjeringen vil derfor vurdere om regelverket knyttet til årsavgiften kan gjøres mer kostnadsorientert.

Det videre arbeidet

Selve evalueringen av det nye losplikt- og losgebyrsystem har vært en nyttig prosess fordi den har gitt anledning til en kritisk gjennomgang av en del forhold disse systemene har gitt opphav til.

Meldingen redegjør for flere sider ved lospliktsystemet, der Regjeringen ønsker å foreta nærmere vurderinger.

Noen av disse vurderinger bør etter en grundig gjennomgang kunne foretas av Kystverket og Fiskeridepartementet selv. Områder som det vil være naturlig å vurdere nærmere er kostnads- og inndekningsgraden mellom ulike fartøytyper og fartøystørrelser. Poenget med gjennomgangen vil være å se på muligheten for å gjøre regelverket mer kostnadsorientert.

Andre spørsmål som behandles i meldingen må undergis en bredere vurdering. Dette gjelder bl.a. omfanget av lostjenesten, herunder spørsmålene om graden av den service som skal ytes og lostjenestens tilgjengelighet.

I kapittel 8 legges til grunn at det iverksettes ulike utredningsprosjekt på bakgrunn av de problemstillinger som evalueringen har identifisert. Dette vil omfatte administrative omlegginger og vurderinger av lospliktens omfang. Slike omlegginger vil kunne ha betydning både for lostjenestens inntekts- og utgiftsside, og bør derfor gis en grundig vurdering. Dermed legges grunnlaget for forslag som totalt sett medfører fornuftig ressursbruk, både for næringen og offentlige myndigheter.

Regjeringen ønsker å sette i gang utredninger bl.a. vedrørende:

• – Etablering av et bedre datagrunnlag og analyseverktøy for å kunne foreta en fortløpende vurdering av lostjenestens virksomhet og kostnad.

• – Betydningen av den teknologiske utviklingen på navigasjonssektoren i forhold til lospliktens virkeområde og omfang.

• – Det generelle omfanget av lostjenesten.

• – Konsekvenser av endringer i regelverket for de enkelte brukergrupper.

• – Utformningen av gebyrsystemet og dennes betydning for lostjenestens finansiering.

For å sikre en god dialog mellom næringen og Kystdirektoratet tas det sikte på å opprette et permanent rådgivende utvalg for Kystdirektoratet. Dette utvalget vil bli sammensatt med representanter fra næringsorganisasjonene og Kystverkets ansatte. Utvalget vil dermed kunne bidra til en forbedret kommunikasjon mellom berørte parter.

I kapittel 8 vises det også til at det er viktig å få utredet hvilken betydning etableringen av trafikksentraler, nye radionavigasjonssystemer og bruken av elektroniske sjøkart kan ha for bruken av los og lostjenesten generelt. Når det gjelder slike spørsmål, mener Regjeringen at det vil være naturlig at det startes utredninger som kan danne grunnlag for den nærmere vurderingen.

I kapittel 8 omtales også mulige organisatoriske endringer. Alternative tilknytningsformer for lostjenesten kan være som eget forvaltningsorgan med særskilte fullmakter, som forvaltningsbedrift eller som statlig selskap. Det vil imidlertid være naturlig å se dette i sammenheng med oppfølgingen av NOU 1999:5 Det nye Kystverket, som legger grunnlaget for en gjennomgang av hele etatens virkeområde.