Regjeringen legger i proposisjonen fram forslag om å omorganisere forvaltningsbedriften Statsbygg og skille ut en del av virksomheten til et statlig heleid aksjeselskap.

Forvaltningsbedriften Statsbygg ble opprettet 1. januar 1993, med ansvar for forvaltning av store deler av den statseide bygningsmassen i sivil sektor, utviklings- og rådgivningsoppgaver, samt planlegging og oppføring av nybygg for staten. Høsten 1997 ble det initiert en strategiprosess i Statsbygg, etter ønske både fra Statsbygg selv og fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Man valgte å fokusere på virksomhetens organisering og planer for framtidig utvikling sett i lys av både statens generelle behov, og mer spesifikt de behov som avtegner seg hos Statsbyggs leietakere og eksterne samarbeidspartnere, leverandører osv.

Regjeringen legger i denne proposisjonen fram forslag til endringer som skal ivareta både det politiske styringsbehovet, avklare de ulike roller som er tillagt Statsbygg i dag, legge til rette for en reorganisering av Statsbygg som statlig kompetanseorgan og sikre bedre rammevilkår for den konkurranseutsatte delen av virksomheten.

Stortingsproposisjonen vil redegjøre for bakgrunnen for forslaget, Statsbyggs nåværende organisering og evaluering av denne, organisering i andre nordiske land og til slutt hvordan Regjeringen for framtiden vil organisere den statlige eiendomsforvaltningen og funksjonen som byggherre.

Samtidig med denne proposisjonen legges det fram en odelstingsproposisjon med forslag til lov om omdanning av deler av Statsbyggs eiendomsvirksomhet til aksjeselskap, jf. Ot.prp. nr. 83 (1998-1999).

Bakgrunn

Statsbyggs historie kan følges tilbake til 1816, da den norske stat oppnevnte en bygningskyndig konsulent. Statens bygge- og eiendomsdirektorat (SBED) ble opprettet i 1960 med ansvar for planlegging og oppføring av nybygg for staten og for forvaltning av den statseide bygningsmassen. SBED ble omorganisert til forvaltningsbedriften Statsbygg i 1993. I tråd med forslag til nytt budsjett- og styringssystem for staten, den såkalte rammestyringsmodellen, ble det foreslått at statlige virksomheter i sivil sektor heretter skulle belastes for husleie i sitt driftsbudsjett, også ved leie av statens egne lokaler.

Staten som byggherre og eiendomsforvalter i et samfunnsperspektiv

Staten er en stor eiendomsbesitter. Staten er også en stor etterspørrer av høyst forskjellige lokaler til mange ulike statlige virksomheter. Således må staten tillegges et ansvar som pådriver i utviklingen av en mer miljøvennlig bygge- og anleggsnæring, gjennom sin byggevirksomhet bidra til en positiv by- og regionalutvikling, ivareta kulturminnevern i egen eiendomsmasse og fokusere på forskning og andre utviklingsoppgaver.

Lokaler utgjør en vesentlig innsatsfaktor i statlig tjenesteproduksjon. Forvaltning og utvikling av eiendomsmassen er imidlertid ikke en primær oppgave for de fleste statlige virksomheter, slik som for eksempel utdanning og pasientbehandling. Regjeringen mener at vedlikeholdet av statens eiendommer blir best ivaretatt ved å skille forvalter- og brukerrollen.

Staten har som nevnt et svært variert lokalbehov. Det kan være behov for enkle kontorlokaler eller utvidelser og ombygging av eksisterende bygg. Andre ganger skal det planlegges og oppføres komplekse bygg til helt bestemte formål. Aktuelle lokalbehov skal dekkes på beste måte, både når det gjelder kostnader, framdrift og kvalitet. Dette skal kombineres med ønsket om en effektiv utnytting av eksisterende bygningsmasse og utnyttelse av tilgjengelige tilbud i markedet. Staten har derfor behov for en nøytral rådgivningskompetanse som kan foreta alternativvurderinger ved behov for lokaler til statlige leietakere og bistå ved innleie av lokaler. Departementet mener det er formålstjenlig for staten å disponere et eget byggherre- og forvaltningsapparat. Behovet for systematisk erfaringstilbakeføring taler også for å beholde et statlig rådgivnings-, bygnings- og forvaltningsorgan.

I forbindelse med Statsbyggs strategiprosess er det gjennomført intervjuer med flere departementer. Samtalene viser at departementene legger vekt på behovene som er nevnt ovenfor. Gjennom å legge til rette for en effektiv statlig eiendomsutvikling og eiendomsforvaltning vil en kunne ivareta disse interessene på en samfunnsmessig optimal måte. Regjeringen legger til grunn at staten som eiendomsforvalter og eiendomsutvikler aktivt bør fremme en positiv utvikling innenfor de områder som er nevnt.

Dagens organisering av statens byggherrefunksjon og eiendomsforvaltning

Eierskapet til statens bygg og eiendommer er i dag delt mellom enkelte av departementene, statsselskapene, egne stiftelser, Forsvarets bygningstjeneste og forvaltningsbedriftene Luftfartsverket og Statsbygg. Ifølge tilgjengelige oversikter for 1998 leide staten om lag 1,5 mill. m2 og eide ca. 6 mill. m2 i sivil sektor. Av det eide arealet forvaltes ca. 2,6 mill. m2 av Statsbygg.

Statsbyggs oppgaver og organisering

Statsbygg er i dag eiendomsforvalter, byggherre for departementer og statlige virksomheter, eiendomsutvikler og statens rådgiver i bygge- og eiendomssaker. Statsbygg tilbyr statlige leietakere som ønsker det tilpassede lokaler i nybygg eller eksisterende bygninger.

Statsbygg har i 1999 ca. 740 ansatte og har husleieinntekter på 2,2 mrd. kroner årlig. Utleiegraden i 1998 var på 98 pst. Investeringsbudsjettet for 1999 er på 2,5 mrd. kroner, hvorav 1,2 mrd. kroner er relatert til bygg innenfor husleieordningen som skal eies og forvaltes av Statsbygg for utleie til statlige virksomheter. Statsbygg har ett hovedkontor og fem regionkontorer. De ansatte fordeler seg med ca. 220 ansatte ved hovedkontoret, ca. 85 ansatte ved regionkontorene og ca. 435 ansatte i driftsfunksjoner ute på eiendommene. Omlag halvparten av de ansatte har sin arbeidsplass utenfor Oslo-området.

Statsbygg driver ikke entreprenørvirksomhet. Forvaltningsbedriften er byggherre og kjøper inn fra markedet ca. 96,5 pst. av de varer og tjenester som inngår i et statlig byggeprosjekt.

Evaluering av Statsbyggs virksomhet

I prosjektstyringen er det avdekket svakheter i overgangen mellom de ulike prosjektfasene som igjen har skapt uklarheter i prosjekt- og kundeansvaret. Ofte har prosjektorganisering og kalkulasjonsprinsipper heller ikke vært tilpasset prosjektenes størrelse og kompleksitet. Det er dessuten et problem at kostnadsrammer i dag utarbeides i en meget tidlig fase av prosjektet.

Innføringen av husleieordningen har i stor grad oppfylt intensjonene og ført til en mer effektiv ressursdisponering hos brukerne, sikret et økonomisk optimalt vedlikeholdsnivå og hatt en rasjonaliserende effekt. Regjeringen vil videreføre denne ordningen. De enkleste og mest konkurranseutsatte byggene i Statsbyggs eiendomsportefølje kan imidlertid forvaltes mer effektivt hvis de organiseres for seg i en rendyrket forretningsmessig enhet. En utskillelse vil blant annet føre til at staten lettere kan evaluere driften av denne type eiendommer. Videre vil en rendyrket markedsorientert organisasjon styrke statens kompetanse knyttet til forvaltning og drift av konkurranseutsatt virksomhet.

Departementene opplever at Statsbygg i enkelte tilfeller kommer i en uheldig dobbeltrolle både som rådgiver i forhold til valg av lokaler og som tilbyder av tilsvarende lokaler. Forvaltningsbedriften Statsbygg har på vesentlige punkter ikke de samme betingelser som konkurrenter i markedet, blant annet gjelder dette tilgang på finansiering.

Organiseringen i andre nordiske land

I de øvrige nordiske land, og spesielt Sverige og Finland, er det på 1990-tallet foretatt omfattende endringer i organiseringen av den statlige bygge- og eiendomsforvaltningen med utgangspunkt i opprinnelige modeller som kan sammenlignes med de norske. Bakgrunnen for reorganiseringen har til dels vært et behov for kapitalfrigjøring, men også en eliminering av flere av de samme systemsvakhetene som har blitt avdekket i det norske systemet. Dessuten har det vært et ønske å oppnå en mer effektiv utnyttelse av markedet til statens fordel. Departementet har lagt vekt på de nordiske erfaringene i den foreliggende tilråding.

Framtidig organisering av virksomhetsområdene

Regjeringen anbefaler at det foretas en gjennomgripende omorganisering og restrukturering av dagens Statsbygg. Tilknytningsformen forvaltningsbedrift beholdes for den del av virksomheten der dette anses hensiktsmessig. Den nye forvaltningsbedriften skal legge større vekt på rådgivning, og skal ivareta virksomhetsområdene Rådgivning og byggherretjenester, Forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling (FDVU) og Plan og utredning. Det forutsettes en omfattende intern reorganisering, samtidig som konkurranseutsatte bygg skilles ut til et statsaksjeselskap med arbeidsnavnet Statens utleiebygg AS.

Nærmere om Statsbygg (statens formålsbygg)

Departementet legger til grunn at staten har behov for en sentral virksomhet som kan utøve byggherreansvaret i de tilfeller staten velger å stå som eier av et bygg. Dessuten behøver staten betydelig anskaffelseskompetanse i forbindelse med innleie, bygging og forvaltning av eiendomsmassen. Vesentlige samfunnsoppgaver ved tilrettelegging av blant annet fristilte statlige områder krever også et kompetent apparat.

Anbefalingen bygger på at Statsbygg fortsetter å forvalte, vedlikeholde og utvikle statlige bygg som huser spesielle formål, samt enklere bygg i geografiske områder som mangler et velfungerende leverandørmarked. De såkalte formålsbyggene som foreslås forvaltet av Statsbygg også framover, er blant annet bygninger tilknyttet sentrale funksjoner i statsforvaltningen der sikkerhetshensyn, myndighetshensyn eller symbolhensyn tilsier at staten bør stå som eier. Videre omfatter formålsbygg bygninger der særlige nasjonale, kulturelle eller historiske hensyn tilsier at de bør være i statlig eie. Det samme gjelder spesialtilpassede bygninger, eiendommer uten aktivt leverandørmarked, eiendommer anskaffet til statlig eiendomsutvikling og eiendommer i polarområdene.

Statsbygg skal som byggherre administrere oppføringen av formålsbygg på vegne av departementene. Organiseringen må imidlertid endres på vesentlige punkter. Virksomheten må bli mer kundeinnrettet, det skal innføres gjennomgående prosjektledelse og departementene skal kunne forholde seg til en fast kundekontakt. Det skal innføres ny kalkulasjonsmodell som fastsetter kostnadsrammer først etter avsluttet forprosjekt i større og kompliserte prosjekter. Det skal etableres mer effektive prosjektstyringsmodeller, med nye resultatindikatorer som ivaretar behovet for fortløpende oversikter over framdrift, kvalitet og status i forhold til fastsatt kostnadsramme. Alternative styrings- og gjennomføringsmodeller skal tas i bruk. Departementet forutsetter at Statsbygg vil utarbeide et program for total kvalitetsledelse, som skal bidra til kompetanseheving, holdningsendringer, bedre relasjoner til kunden og nye systemer som sikrer kvaliteten på leveransene.

Med den foreslåtte nyorganiseringen av Statsbygg er det lagt opp til at regionkontorene gis et større ansvar for prosjektgjennomføring og utviklingsoppgaver knyttet til eiendommene. Statsbygg vil også fortsatt kunne brukes som et konjunkturverktøy, være en pådriver innen bransjetilknyttet forsknings- og utviklingsarbeid og være et redskap for implementering av målsettinger innen miljø, arkitektur, estetikk, helse-, miljø og sikkerhet (HMS) og innovative brukerløsninger.

Husleieordningen videreføres. Det legges vekt på rolleavklaringer mellom bruker og forvalter. I denne sammenheng vil departementet foreta en gjennomgang av praksis ved statens innleie av lokaler i markedet, og initiere utarbeiding av nye retningslinjer. Dessuten foreslås å opprette et brukerråd for Statsbygg.

Regjeringen vil komme tilbake til en vurdering av spørsmålet om en utvidelse av husleieordningen. Bakgrunnen for dette er at Regjeringen anser det som et viktig prinsipp å skille forvalter- og brukerrollen i eiendomsforvaltningen.

Statsbygg har i løpet av 1990-årene mer enn halvert sin boligmasse. Regjeringen legger til grunn et ytterligere salg.

Bygge- og eiendomsbransjen spiller en sentral rolle i forhold til å skape et bærekraftig samfunn. 40 pst. av all energien som benyttes i Norge går til drift av bygninger, samtidig som ca. 40 pst. av alle materialer som settes inn i økonomien går til denne sektoren. Avfallshåndtering fra næringen utgjør også en betydelig utfordring. Departementet legger vekt på at Statsbygg skal være et forbilde og en pådriver for miljøsatsing i bransjen.

For de økonomiske konsekvensene ved Statsbyggs omorganisering viser departementet til St.prp. nr. 1 (1999-2000). Statsbyggs balanse vil reduseres som følge av at konkurransebygg skilles ut i eget selskap.

Nærmere om Statens utleiebygg AS

Forslaget om å etablere et statlig selskap med ansvar for konkurranseutsatte statseide bygg og med rammebetingelser på linje med private aktører, kan ses i sammenheng med omorganiseringer av enkelte andre statlige virksomheter på 1990-tallet. Betraktninger omkring markedssituasjonen for det enkelte bygg har stått sentralt i vurderingen av de eiendommer som foreslås skilt ut i et eget selskap. Regjeringen gjør oppmerksom på at det kan bli foretatt mindre justeringer i inndelingen mellom konkurransebygg og formålsbygg. Eventuelle tilpasninger vil bli gjort rede for i forbindelse med statsbudsjettet for 2000, når den endelige åpningsbalansen for Statens utleiebygg AS skal fastsettes, jf. St.prp. nr. 1. Tillegg nr. 10 (1999-2000) Om etablering av Statens utleiebygg AS.

Selskapets hovedformål vil være å dekke statlige behov for lokaler. Virksomheten skal drives i et åpent marked, og med samme krav til forretningsmessig drift som andre aktører. Selskapet må derfor gis betingelser på linje med konkurrerende eiendomsselskaper.

Ved utskillelsen fra Statsbygg til statsaksjeselskap overdras eiendeler fra staten til selskapet og det blir utstedt aksjer som vederlag. I tillegg til aksjer som vederlag vil det også utstedes tilgodehavende i form av ansvarlig lån fra staten. Verdisettingen av eiendeler må følge de krav som aksjeloven og regnskapsloven setter. Departementet anbefaler at det samlede lånebehov for Statens utleiebygg AS i åpningsbalansen innvilges som et midlertidig statslån på markedsmessige vilkår. Selskapet etableres med en egenkapital som gjenspeiler bransjens risiko og de forpliktelser selskapet har ved opprettelsen. Åpningsbalansen for selskapet vil bli presentert i statsbudsjettet for år 2000, sammen med de endelige budsjettmessige konsekvensene for Statsbygg.

Utskillelsen av Statens utleiebygg AS innebærer at virksomheten får status som eget rettssubjekt. For de ansatte som går over i det nye selskapet vil arbeidsmiljølovens regler om ansettelse, oppsigelse, avskjed og fortrinnsrett avløse reglene i tjenestemannsloven. Videre vil arbeidstvistloven avløse tjenestetvistloven. På avtalesiden vil Hovedtariffavtalen i staten bli avløst av avtaler inngått gjennom Norges arbeidsgiverforening for virksomheter med offentlig tilknytning (NAVO). Det legges til grunn at den enkelte arbeidstakers tilsettingsforhold løper uavbrutt videre inn i Statens utleiebygg AS. De arbeidstakere som ikke vil ta i mot tilbud om arbeid i statsaksjeselskapet kommer i en spesiell situasjon. Hvorvidt de kan sies opp må vurderes etter tjenestemannsloven §§ 9 og 10. En slik oppsigelse vil i tilfelle utløse fortrinnsrett til ny statsstilling i inntil ett år, jf. tjenestemannsloven § 13. Retten til ventelønn vil falle bort i og med at arbeidstaker i denne situasjonen ikke har akseptert tilbud om annet arbeid. Regjeringen foreslår at man viderefører pensjonsavtaler fra Statens Pensjonskasse for personale som overføres til selskapet.

I egen odelstingsproposisjon fremmes forslag til en egen lov om utskillelse av Statens utleiebygg AS, Ot.prp. nr. 83 (1998-1999) Om lov om omdanning av deler av Statsbyggs eiendomsvirksomhet til aksjeselskap. Bakgrunnen for dette er at utskillelsen fra forvaltningsbedrift til aksjeselskap blant annet reiser visse overgangsspørsmål knyttet til Statsbyggs forpliktelser og overføring av offentlige rettigheter.