Komiteens merknader
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Olav Akselsen, Aud Blattmann, Gunn Karin Gjul, Bent Hegna, Torny Pedersen og lederen Jens Stoltenberg, fra Fremskrittspartiet, Øyvind Korsberg og Øyvind Vaksdal, fra Kristelig Folkeparti, Bror Yngve Rahm og Lars Rise, fra Høyre, Jan Johnsen og Jan Tore Sanner, fra Senterpartiet, Magnar Lussand, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H. Langeland, og fra Venstre, Gunnar Kvassheim, viser til at bakgrunnen for opprettelsen av Investeringsutvalget var de store kostnadsoverskridelsene på norsk kontinentalsokkel de senere årene. Utvalgets rapport viser at for de 13 prosjektene i perioden 1994-1998 som utvalget har sett særlig på, har det vært en overskridelse på 27 pst. i forhold til det som ble lagt til grunn i planene for utbygging og drift.
Komiteen har merket seg at økte borekostnader utgjør om lag en tredjedel av kostnadsoverskridelsene. For noen av prosjektene er kostnadsøkningen også et resultat av at rettighetshaverne har ønsket å foreta tilleggsinvesteringer som har bidratt til å øke lønnsomheten til prosjektene.
Komiteen viser til at selv om ikke alle NORSOKs mål er nådd, er utbyggingskostnadene lavere og gjennomføringstiden kortere enn i tidligere perioder. Prosjektene på norsk kontinentalsokkel er også på linje med to anerkjente prosjektgjennomføringer på britisk kontinentalsokkel, både kostnadsmessig og tidsmessig. Komiteen vil likevel understreke at det er viktig å jobbe videre med å få kostnadene ned i alle faser av virksomheten, uten å svekke de øvrige mål og betingelser vi har for virksomheten på kontinentalsokkelen, blant annet med hensyn til helse, miljø og sikkerhet.
Komiteen slutter seg til departementets vurdering av at det er næringen selv som må ta stilling til og gjennomføre mange av de tiltakene Investeringsutvalget foreslår. Dette gjelder blant annet behovet for en holdningsendring i retning av større åpenhet og mindre posisjonering aktørene imellom. Det gjelder også behovet for bedre å identifisere og håndtere risiko knyttet til kontraktene. Selskapene må i tillegg arbeide mer systematisk for at kostnader knyttet til boring og komplettering av brønner gis et sikrere grunnlag. Komiteen har i den forbindelse merket seg at Olje- og energidepartementet vil be NORSOKs samarbeidsutvalg om å følge opp de tiltak som hører inn under samarbeidsutvalgets arbeidsområde og at departementet i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet vil arbeide videre med tiltak som angår bedre beslutningsgrunnlag for boring og komplettering.
Komiteen har merket seg at et gjennomgående trekk i prosjektene er at beslutningsgrunnlaget var svakt da utbyggingen ble igangsatt og plan for utbygging og drift (PUD) ble godkjent. Komiteen har videre merket seg at Investeringsutvalget mener det bør avklares hvilken formell og reell funksjon PUD skal ha i beslutningsprosessen. Komiteen er enig i at det er nødvendig å bedre beslutningsgrunnlaget. Utfordringen er å redusere usikkerheten i PUD-anslagene, samtidig som myndighetene beholder reell handlefrihet ved godkjennelsen av utbyggingsprosjekter. Komiteen har i den forbindelse merket seg at departementet vil utarbeide en ny veileder for plan for utbygging og drift (PUD), som også omhandler plan for anlegg og drift (PAD) og konsekvensutredninger, der departementets forventninger til PUD, PAD og konsekvensutredninger blir presisert.
Komiteen viser til behovet for å redusere kostnader knyttet til myndighetenes behandling av utbyggingssøknader. Komiteen slutter seg derfor til at departementet legger opp til at rettighetshavere skal kunne få et svar på utbyggingssøknadene som tilfredsstiller kravene til forenklet myndighetsbehandling innen åtte uker fra innlevering av PUD. Dette vil bidra til at rettighetshaverne kan få bedre framdrift i sine prosjekter og ikke ha unødige forsinkelser.
Komiteen slutter seg videre til at departementet gir Stortinget en samlet redegjørelse hvert år om kostnads- og lønnsomhetsutviklingen for de enkelte prosjekter hvor plan for utbygging og drift eller plan for anlegg og drift er blitt forelagt myndighetene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre mener at Investeringsutvalgets rapport danner et viktig grunnlag for det videre arbeidet med å få ned kostnadene og unngå kostnadsoverskridelser ved utbygging på norsk sokkel. Disse medlemmer konstaterer at det har vært reist kritikk mot Investeringsutvalgets sammensetning. Det har vært pekt på at sammensetningen kan ha medvirket til at enkelte forhold ikke har blitt tilstrekkelig belyst.
Disse medlemmer vil peke på at rapporten i liten grad tar opp grunnleggende forutsetninger for kostnadsoverskridelsene - om det er forhold ved incentivstrukturen på norsk sokkel som reduserer kostnadsfokus. I den forbindelse vil disse medlemmer bl.a. peke på skattesystemet med høy marginalskatt sammen med betydelige muligheter for fradrag. Videre kan et betydelig statlig eierskap og store statlige eierandeler i de enkelte felt gi gale incentiver. Et videre problem er fragmenteringen av eierforholdene i de enkelte felt og små eierandeler som gir svake incentiver til kostnadskontroll til operatøren. Disse medlemmer mener også at utvalget burde ha vurdert om konsentrasjonen av operatøransvaret på norsk sokkel kan ha vært medvirkende. Disse medlemmer forutsetter at dette er forhold som departementet vil se nærmere på i forbindelse med den varslede petroleumsmeldingen.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti var kritisk til sammensetningen dette utvalget fikk, i og med at enkelte medlemmer kunne oppfattes å være delaktig i prosessene som førte til de enorme overskridelsene. Dette medlem ber om at habilitetsspørsmål nøye vurderes om lignende utvalg skulle bli nødvendig i fremtiden.
Dette medlem vil påpeke det faktum at Sosialistisk Venstreparti ved mange anledninger har foreslått å nedsette tempoutvalg, bl.a. for å unngå at investeringene kom ut av styring og for å holde aktiviteten på et lavere og ikke minst sikkerhetsmessig forsvarlig nivå. Stortingsflertallet har vedtatt de ulike utbyggingsprosjekt og har derved hatt muligheten til å redusere tempo. Imidlertid har flertallet sett det som hensiktsmessig at markedet selv skulle avgjøre tempo og framdrift, og har stort sett aldri kommet med innvendinger eller styringssignaler i retning av redusert tempo. Konsekvensene av dette har bl.a. vært en kunstig høy prisutvikling for investeringene. Dette medlem anser derfor investeringsutvalgets rapport som et korrektiv til de partier som ikke har ønsket eller ønsker en aktiv og målrettet styring av aktiviteten knyttet til petroleumssektoren. Den vanskelige situasjon vi i dag har bl.a. innen verfts- og leverandørindustrien kunne også hatt et mindre omfang om det hadde vært større vilje til styring av aktivitet og investeringsnivå.
Komiteen viser til orienteringen om økte kostnadsanslag for prosjektene i St.meld. nr. 37 (1998-1999) i Åsgardkjeden og der operatørens samlede anslag for kostnadsøkningen var 2 923 mill. kroner i forhold til forrige orientering til Stortinget i St.prp. nr. 8 (1998-1999), og 18 115 mill. kroner sammenliknet med opprinnelige kostnadsanslag.
Komiteen viser videre til omtalen i St.prp. nr. 1 (1999-2000) av nye investeringsanslag for prosjektene i Åsgardkjeden, som samlet sett er 973 mill. kroner høyere enn investeringsanslagene som ble omtalt i St.meld. nr. 37 (1998-1999). Av denne økningen utgjør valutaeffekten 524 mill. kroner.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, har merket seg at det er myndighetenes forståelse at de betydelige kostnadsøkningene i Åsgardkjeden ikke kan henføres til noen få enkelthendelser eller avgrensede forhold. Det har forekommet kostnadsøkninger innenfor de flerste delprosjekter og på et stort antall budsjettposter i løpet av utbyggingsperioden fram til nå.
Flertallet har merket seg at kostnadsoverskridelsene dels skyldes at det er bygget større og flere anlegg på Kårstø enn det som lå inne i de opprinnelige planene, og dels skyldes underestimering av kostnader.
Flertallet vi slutte seg til departementets bekymring når det gjelder stadige økninger i kostnader og svekket lønnsomhet når det gjelder prosjekter i Åsgardkjeden.
Det er likevel riktig å understreke slik Statoil gjør i sin redegjørelse av 4. april 1999:
«Åsgard A og Åsgard B er de største og mest kompliserte innretningene av sitt slag som er bygget. Åsgardutbyggingen representerer også den største undervannsutviklingen som er gjennomført noe sted i verden.»
Det har vært satset bevisst på løsninger som forutsatte omfattende teknologiutvikling. Slike utbyggingsprosjekter vil alltid være forbundet med usikkerhet. Sett i ettertid burde usikkerheten knyttet til Åsgardprosjektenes kompleksitet og betydelige anvendelse av ny teknologi vært bedre reflektert i usikkerhetsområdet som ble angitt for beslutningene, slik Statoils styre selv understreker.
Statoils styre har på sin side understreket at flere av de forutsetninger som lå til grunn for beregningene i perioden 1996-1997 var for optimistiske.
Investeringsutvalget understreker i sin innstilling som ble framlagt 19. februar 1999, betydningen av å få mer kvalitet i prosjektenes startfase. I dette ligger også å få bedre avklart usikkerhet og risikoelementer før deltaljprosjekteringen starter. Som Investeringsutvalget understreker vil det imidlertid, selv om risikoen for overskridelser kan reduseres gjennom å investere mer i en tidlig fase, fortsatt være usikkerhet i prosjektestimatene.
Komiteen vil peke på at utbyggingen fortsatt er lønnsom, til tross for at prosjektene i Åsgardkjeden har pådratt seg store kostnadsøkninger siden Stortinget behandlet utbyggingsplanene. Komiteen ser samtidig alvorlig på de store kostnadsoverskridelsene, og har merket seg Oljedirektoratets vurderinger om at prosjektet fortsatt står overfor store utfordringer når det gjelder å fullføre utbyggingen innenfor de foreliggende planer og frister. Komiteen forutsetter at ferdigstillelsen av prosjektene innenfor kostnadsrammene gis høyeste prioritet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti, konstaterer at olje- og energiministeren i funksjon som Statoils generalforsamling har gjort ansvar gjeldende overfor Statoils styre.
Flertallet kan ikke se at det fullt ut er godtgjort at departementet har hatt den tette kontakten med og oppfølgingen av Åsgardprosjektet, slik det tidligere er varslet. For eksempel deltok ikke departementet på mer enn halvparten av styringskomitémøtene til tross for at departementet selv mente at deltakelse på alle disse møtene var en del av den tette oppfølgingen (jf. vedlegg i brev fra Olje- og energidepartementet til Statoil og Oljedirektoratet av 24. juni 1999).
Flertallet mener videre det er usikkerhet om hvorvidt departementet har hatt en god nok kvalitetskontroll av den informasjonen og de kostnadsanslagene departementet har mottatt. Til tross for en angivelig tett oppfølging fra departementets side, har det stadig kommet nye kostnadsoverskridelser som samlet beløper seg til om lag 18 mrd. kroner, og som i stor grad belastes statskassen.
Flertallet mener derfor det fortsatt er sider ved Åsgardsaken som bør vurderes nærmere, deriblant beslutningsprosessen, informasjonsgangen, departementets og de øvrige parters oppfølging av prosjektet.
Flertallet forutsetter at Riksrevisjonen i sitt kontrollarbeid er oppmerksom på nevnte forhold, og legger videre til grunn at kontroll- og konstitusjonskomiteen ivaretar Stortingets kontrollansvar i denne saken.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre deler departementets syn på at utviklingen i Åsgard-prosjektet har vært meget alvorlig.
Disse medlemmer vil videre påpeke at grunnlaget for prosjektet og kostnadsutviklingen ble lagt før selskapenes utbyggingsplaner ble innsendt til departementet 15. desember 1995. Det kan derfor av hensyn til en videre vurdering av utviklingen være nyttig med en full gjennomgang av prosjektet, som også omfatter en vurdering av om det beslutningsgrunnlag som forelå var tilstrekkelig da prosjektet ble godkjent i Stortinget 14. juni.1996.
Disse medlemmer vil også minne om at det er Statoils representant i styringskomiteen som har ivaretatt statens interesser med sin stemmegivning og aktive deltagelse i styringen av prosjektet samt en tett rapportering til departementet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til at staten gjennom sine store eierandeler gjennom SDØE er kraftig eksponert for de betydelige overskridelsene som har funnet sted i forbindelse med utbygging av Åsgardkjeden. Disse medlemmer viser til at partiene tidligere har uttrykt bekymring for de store overskridelsene. Det vises bl.a. til Innst. S. nr. 80 (1998-1999):
«Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti viser til at Åsgard-utbyggingen har sprukket med nærmere 7,5 mrd. kroner i forhold til de opprinnelige kostnadsanslagene i St.prp. nr. 50 (1995-1996). Dette utgjør en samlet kostnadsøkning på mer enn 25 pst. SDØEs eierandel i prosjektet er 49,5 pst., og staten er derfor kraftig eksponert for de betydelige overskridelsene. Disse medlemmer er bekymret over de mange overskridelsene på sokkelen, og ser frem til at Stortinget får gjennomgå kostnadsutviklingen når Investeringsutvalget har lagt frem sin rapport.»
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstrepartiviser for øvrig til kommentarene under Investeringsutvalgets rapport vedrørende styring og tempoutvalg.