2.1 Forvaltninga av statens eigardelar i bankane gjennom Statens Bankinvesteringsfond

Samandrag

Det er i meldinga gjort greie for forvaltninga av statens eigardelar i bankane gjennom Statens Bankinvesteringsfond.

Det er viktig å ha eigarar i bankane som har god kjennskap til norsk økonomi, og som veit kva slags behov norske aktørar har for finansielle tenester. Slike eigarar kan vere med på å skape ei strategiutvikling i bankane som støttar opp under utviklinga i norsk økonomi, og såleis skape stabile marknadsforhold for bankane. Etter departementet si oppfatning er det brei semje om at staten skal gjere sitt til dette gjennom forvaltninga av statlege eigarinteresser, og at ein skal leggje avgjerande vekt på forretningsmessige omsyn.

Ut frå retningslinjene for utøvinga av eigarinteressene, som det òg har vore brei semje om, legg departementet til grunn at den økonomiske styringa av offentleg forretningsverksemd er skild reelt og formelt frå moglege spørsmål av meir politisk eller samfunnsmessig art. Dette legg departementet vidare til grunn i samband med utøvinga av statens eigarinteresser.

Ved utforminga av lovverket for både Kredittilsynet og Statens Bankinvesteringsfond er det lagt vekt på å skilje staten si rolle som konsesjonsmyndigheit og som utøvar av eigarskapen i bankane. Departementet viser til at eventuelle søknader om fusjonar må leggjast fram for Finansdepartementet (jf. avsnitt 2.1.1 i meldinga). I tillegg til soliditets- og konkurransemessige forhold, kan ein leggje vekt på andre viktige strukturelle omsyn i konsesjonsbehandlinga. Om fusjonspolitikken og anna står det i Kredittmeldinga 1997 mellom anna dette:

«I den samla konsesjonsvurderinga vil departementet såleis leggje opp til å følgje ei restriktiv linje med omsyn til oppkjøp og konsentrasjon av dei størst norske finansinstitusjonane og grupperingane. Ein vil i denne samanheng leggje vekt på at det finst solide og konkurransedyktige institusjonar og grupperingar med regional forankring heimehørande her i landet og å søkje å unngå utflytting eller svekking av finansmiljøet i Noreg.»

Retningslinjene for utøvinga av eigarinteressene inneber såleis at eit selskapsorgan som styret, og eventuelle medlemmer der nominert av staten, får konsentrere seg om forretningsmessige oppgåver. Dersom det er ønskjeleg å få oppfylt andre offentlege målsetjingar, bør ein nytte andre meir direkte verkemiddel enn eigarforholdet i bankane til dette. Dette blir òg understøtta av omtalen i St.prp. nr. 76 (1998-1999) der det står følgjande:

«Postnettet anses fra partenes side å være en attraktiv og kostnadseffektiv distribusjonskanal for enkle banktjenester, og det er et mål at fusjonen skal bidra til å styrke bruken av postnettet. Den inngåtte forretningsavtalen har varighet frem til 1. mai 2002. Ut over dette har ikke partene forpliktet seg til å tilby grunnleggende banktjenester i hele landet gjennom postnettet. Det er like viktig nå som før å sikre personkunder og bedrifter i hele landet et godt tilbud av bank- og betalingstjenester. Samferdselsdepartementet anser imidlertid ikke lenger eierskapet til Postbanken som et nødvendig virkemiddel for å sikre dette. Regjeringen har imidlertid i Ot.prp. nr. 53 (1998-1999) foreslått at Posten Norge BA pålegges å inngå en avtale med en finansinstitusjon hvor denne gis enerett og pålegges plikt til å tilby grunnleggende banktjenester gjennom hele Postens ekspedisjonsnett.»

I Stortinget si behandling av St.prp. nr. 76 (1998-1999), går det fram at fleirtalet i finanskomiteen sluttar seg til Samferdselsdepartementet si vurdering. Departementet legg difor til grunn at forretningsmessige omsyn skal vere avgjerande òg i framtida.

Stortinget har i Innst. O. nr. 14 (1991-1992) lagt til grunn at staten som eigar av bankaksjar ikkje skal gripe direkte inn i den daglege forretningsdrifta av banken. Fondet har ikkje vore direkte representert i bankstyra.

Ein viktig del av retningslinjene for staten som aksjeeigar er at staten i første rekkje bør opptre finansielt ved å stille krav til avkastning. Dersom staten ønskjer å opptre som ein finansielt aktiv eigar, er dei styrande organa særskilt viktige, og spesielt styret. Styret si formelle rolle i eit aksjeselskap er å fungere som eit bindeledd mellom eigarane og leiinga av selskapet. Det skal ta hand om eigarane sine interesser og formidle deira syn, samtidig som styret skal ha kontrollfunksjonar overfor leiinga. Føresetnaden for å kunne ha ei finansielt aktiv eigarrolle er at sjølve drifta blir overlaten til leiinga, mens eigarane kan delta i større strategiske avgjerder.

Statens eigarskap har likskapstrekk med eigarskapane til private institusjonelle investorar. Desse eigarane er i mange tilfeller forretningsmessig passive. Dersom dei er misfornøgde med leiinga for selskapet, kan eit alternativ for dei vere å selje aksjane sine. Statens eigarskap skil seg likevel frå ordinær porteføljeforvaltning, ettersom føremålet er å sikre ein stabil, langsiktig eigarskap. Når omfanget av den langsiktige eigarskapen no er avklara, kan difor behovet for å medverke til dei val som har noko å seie for dei strategiske avgjerdene, vere viktigare enn tidlegare. Departementet meiner såleis at det er fleire argument for at staten som eigar skal kunne nominere representantar til styret i DnB og Kreditkassen.

I St.prp. nr. 76 (1998-1999) er det lagt opp til at to representantar skal bli nominerte frå Postbanken si side. Dette må ein sjå på som ei overgangsordning knytt til sjølve infusjoneringa av Postbanken i DnB-konsernet. Deretter bør det vere Statens Bankinvesteringsfond som, slik ein generelt frå no av legg til grunn, foreslår eit tal representantar ut ifrå staten sin eigardel i DnB og Kreditkassen. St.meld. nr. 39 (1993-1994) legg opp til at ein representasjon i styret bør bli praktisert ut ifrå kva representanten/representantane som representerer staten, meiner er til beste for banken. Ein legg til grunn at dette best blir gjort ved at representantane som er nominerte frå Bankinvesteringsfondet, rettar seg etter dei generelle retningslinjene som Statens Bankinvesteringsfond har, og som legg vekt på den forretningsmessige drifta. Etter omstende skal desse retningslinjene, eller endringar i dei, leggjast fram for departementet.

Departementet ser det som nødvendig at det er medlemmer i styret og representantskapet i bankane som har ein kompetanse og ein allsidig bakgrunn, som ivaretek det langsiktige forretningsmessige synet og interessene til Bankinvesteringsfondet, slik dei er trekte opp i retningslinjene frå Stortinget og Regjeringa. Styremedlemmer bør vere profesjonelle og i minst mogleg grad knytte til grupper med andre interesser enn eigarane. Ein viser her til det som er sagt om val av styremedlemmer til Statens Banksikringsfond og Statens Bankinvesteringsfond. Av Ot.prp. nr. 20 (1990-1991) (side 10) "Om lov om Statens Banksikringsfond" går det fram at medlemmene i styret til SBF må vere høgt kvalifiserte innanfor fagområda økonomi og jus og rå over rekneskaps- og revisjonsrettsleg kompetanse. I Ot.prp nr. 8 (1991-1992) "Om lov om Statens Bankinvesteringsfond (…) m.v." viser ein til side 10 i Ot.prp. nr. 20 (1990-1991), og frå Ot.prp nr. 8 (1991-1992) følgjer det at òg styret i SBIF bør ha kompetanse særleg innanfor fagområda jus og økonomi. Når ein set saman styret i Bankinvesteringsfondet, skal det dermed leggjast vekt på kvalifikasjonar som etter departementet si vurdering i første rekkje er nødvendige for å ivareta dei forretningsmessige sidene ved forvaltninga.

I ulike samanhengar er det òg - jf. mellom anna i Bankkrisemeldinga (St.meld. nr. 39 (1993-1994)) - slått fast at ingen medlemmer i styret eller representantskapet som er oppnemnde direkte eller indirekte av Bankinvesteringsfondet, har noka rapporteringsplikt til Bankinvesteringsfondet. Dei tillitsvalde skal ivareta bankens generelle interesser. Departementet er difor av den oppfatning at Bankinvesteringsfondet skal prøve å finne fram til kompetente kandidatar som har den nødvendige tyngda og erfaringa til å vere aktivt med i dei styrande organ. Dei bør vere med å syte for ei positiv, men kritisk vurdering av resultatar og dei strategiske vegvala banken gjer, og medverke til at banken driv solid og nøktern bankdrift som er forretningsmessig fundert.

I bankinvesteringsfondlova §4 er det gitt særskilde reglar om plikt til å leggje saker fram for departementet og reglar om departementet sin instruksjonsrett overfor fondet. Etter omstende skal slike saker såleis leggjast fram for departementet.

2.2 Organiseringa av tilsynsverksemda for finansmarknaden

2.2.1 Innleiing

Samandrag

Ein viser til Innst. S. nr. 141 (1998-1999) "Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om rapport til Stortinget fra kommisjonen som ble nedsatt av Stortinget for å gjennomgå ulike årsaksforhold knyttet til bankkrisen", Dokument nr. 17 (1997-1998). Innstillinga blei behandla i Stortinget 6. mai 1999. Kontroll- og konstitusjonskomiteen tilrår at "Stortinget oversender rapport fra kommisjonen som ble nedsatt av Stortinget for å gjennomgå ulike årsaksforhold knyttet til bankkrisen til Regjeringen for oppfølging, i samsvar med kontroll- og konstitusjonskomiteens merknader". Ein gjennomgang av innstillinga viser at kontroll- og konstitusjonskomiteen føreset følgjande vurdering/oppfølging frå Regjeringa:

• 1. gjennomgang av dagens tilsynsregelverk med sikte på eventuelle endringar dersom dagens regelverk ikkje synest tilstrekkeleg.

• 2. vurdering av dagens reglar for tapsavsetning med sikte på eventuelle forbetringar av desse reglane, for å førebyggje kriser under nedgangskonjunkturar.

• 3. vurdering av om det er grunnlag for endringar i reglane om eigarskap i finansinstitusjonane, på bakgrunn av mellom anna det kommisjonen og banklovutvalet peikar på etter å ha gått gjennom desse forholda.

• 4. vurdering av om det er grunnlag for å etablere eit system der bankaksjonærar får fastsett verdien av aksjane sine gjennom eit uavhengig organ, slik som granskingskommisjonen foreslår.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen er samd med granskingskommisjonen i at det er viktig å skape og halde ved like klare førestellingar om det rettslege og politiske ansvaret for å følgje med og varsle om eventuelle faresignal med omsyn til framtidige bankkriser. Dette ansvaret er i dag delt mellom Finansdepartementet, Kredittilsynet og Noregs Bank, og slik bør det etter komiteen si meining også vere i framtida. Komiteen understreka i denne samanheng at det er viktig at systemansvaret blir fordelt på ein slik måte at råd og åtvaringar kan kome fram i tide, uavhengig av dei underliggjande forhold.

Granskingskommisjonen har òg meint at banktilsynet bør utviklast "i retning av større aktivitet", til dømes med bakgrunn i den danske modellen med regelmessig og intensivt tilsyn gjennom inspeksjonar og anna, og eit løyve for Kredittilsynet til mellom anna å fastsette individuelle minstekrav til eigenkapitaldekninga.

Komiteen ber om at Regjeringa "i samsvar med de respektive organer" går gjennom dagens regelverk på dette området, for å kome tilbake til Stortinget med eventuelle endringar dersom dagens regelverk ikkje synest tilstrekkeleg.

I tillegg understrekar komiteen "viktigheten av at Regjeringen i samarbeid med de berørte aktører gjennomgår kommisjonens råd og anbefalinger på best mulig måte".

Noregs Banks formål, virkeområde og forhold til statsmyndigheitene følgjer av sentralbanklova. Der går det fram at banken skal vere eit utøvande og rådgjevande organ for penge-, kreditt- og valutapolitikken, overvake penge-, kreditt- og valutamarknaden, samt mellom anna fremme eit effektivt betalingssystem innanlands. Sentralbanken har mellom anna gjennom betalingssystemet eit ansvar for å medverke til eit robust og effektivt finansielt system. Banken gjer sitt til dette, ved å overvake og analysere finansinstitusjonane og finansmarknadene med sikte på effektiv kapitalformidling og finansiell stabilitet, ved å arbeide for å redusere risikoen i betalings- og oppgjerssystema og gjere dei meir robuste overfor sjokk, og ved å ivareta funksjonen som "lender of last resort" for det finansielle systemet.

Det er regelmessig kontakt mellom Noregs Bank, Finansdepartementet og Kredittilsynet for å utveksle informasjon om den finansielle stabiliteten. Gjennom utøvinga av pengepolitikken har Noregs Bank eit utgangspunkt for å vurdere og varsle om faktorar som kan true den finansielle stabiliteten. Noregs Bank presenterer sine vurderingar i ein halvårleg rapport om finansiell stabilitet, kalla "Finansielt utsyn", jf. avsnitt 4.1.2.2 i meldinga.

I dette kapittelet er dagens tilsynsregelverk gjennomgått, jf. punkt 1 ovanfor. I brev 30. juni 1999 bad Finansdepartementet Kredittilsynet om å gi merknader til dei synspunkta og forslaga som kjem fram i Innst. S. nr. 141 (1998-1999) frå kontroll- og konstitusjonskomiteen om granskingskommisjonen sin rapport om årsaksforholda knytte til bankkrisa. Dei andre forholda som Stortinget har bedd Regjeringa vurdere, jf. punkt 2, 3 og 4 ovanfor, blir lagde fram for Stortinget på eit seinare tidspunkt.

Det er i avsnitt 2.2.2 i meldinga gjort greie for Kredittilsynet si vurdering av dagens tilsynsregelverk.

Merknader frå komiteen

Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Framstegspartiet og Høgre, går mot at Statens Bankinvesteringsfond skal nominere representantar til styret i DnB og Kreditkassen, jf. ønskjet frå Regjeringa om å endre retningslinene for fondet.

Medlemene i komiteen frå Arbeidarpartiet viser til at departementet no går inn for at staten som eigar skal kunne nominere representantar til styret i DnB og Kreditkassen. Desse medlemene viser til at Stortinget har lagt til grunn at staten som eigar av bankaksjar ikkje skal gripe direkte inn i den daglege forretningsdrifta av banken, jf. Innst. O. nr. 14 (1991-1992), og at Statens Bankinvesteringsfond ikkje har vore direkte representert i bankstyra. Desse medlemene viser til at formålet med statens eigarskap i forretningsbankane ikkje er endra. Desse medlemene viser vidare til at omfanget av det langsiktige eigarskapet i begge forretningsbankane heller ikkje framstår som endeleg avklart, jf. merknadene frå desse medlemene i avsnitt 2.3 nedanfor.

Medlemene i komiteen frå Kristeleg Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Venstre og representanten Steinar Bastesen, viser til at omfanget av den langsiktige eigarskapen vart drøfta ved handsaminga av Kredittmeldinga 1998, der det vart slått fast at staten skal eige minst⅓av aksjane, m.a. for å sikre norsk eigarskap og hindre tap av kompetanse og utflytting av hovudkontor. Desse medlemene meiner det difor kan vere behov for å meir aktivt medverke til dei val som har noko å seie for strategiske avgjerder for å vidareutvikle bankane. Desse medlemene meiner dette er vektig grunn for at staten via Bankinvesteringsfondet skal kunne nominere representantar til styret i bankar staten er eigar i. Ein slik representasjon bør praktiserast utifrå kva representanten meiner er til beste for banken. Desse medlemene understrekar at staten ikkje med dette skal blande seg bort i den daglege drift, eller setje krav om tilbakerapportering.

Desse medlemene er på denne bakgrunn samd med Regjeringa.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine respektive merknader under 2.3.2. Disse medlemmer viser til at det ved en avvikling av det statlige eierskapet i forretningsbankene ikke er en aktuell problemstilling hvorvidt staten skal oppnevne representanter til styrene i DnB eller Kreditkassen, og ser derfor ingen grunn til å slutte seg til Regjeringens syn når det gjelder dette.

Inntil det statlige eierskapet i forretningsbankene er avviklet vil disse medlemmer understreke at en ved forvaltningen av de statlige eierinteressene skal legge avgjørende vekt på forretningsmessige hensyn, og at det skal være et klart skille mellom statens rolle som konsesjonsmyndighet og statens rolle som eier. Andre hensyn som det offentlige ønsker ivaretatt, utover det rent forretningsmessige, må ivaretas ved andre og mer direkte virkemidler enn eierforholdet i bankene.

2.2.2 Departementet si vurdering av tilsynsverksemda

Samandrag

Erfaringar frå mange land har vist at det er store kostnader knytta til bankkriser og andre kriser i det finansielle systemet. Etter departementet si vurdering er det viktig å prioritere ei løpande overvaking av makroøkonomiske forhold og sannsynlege verknader for finanssektoren av endringar i utforminga av den økonomiske politikken med sikte på å førebyggje slike kriser. Erfaringar frå mange land har såleis vist at det er viktig å ha eit godt tilsyn med utviklinga i finansmarknaden. Dei siste åra har det skjedd ei generell opprusting av tilsynsverksemda i Noreg. I samband med dette arbeidet har Kredittilsynet fått auka ressursar. Tilsynet hadde i 1992 99 fast tilsette medarbeidarar, mens talet ved utgangen av 1998 var på 139. I tillegg til at talet på tilsette er auka dei siste åra, har dei auka ressursane òg medført meir satsing på IT, informasjon og eit auka internasjonalt engasjement. Dei samla utgifter til Kredittilsynet var i 1998 på 86,9 mill. kroner. Dette var ein auke på 10,7 pst. frå 1997. Vedteke budsjett var i 1999 på 91,9 mill. kroner. Det svarar til ein auke på 5,7 pst. frå 1998.

Finansdepartementet er samd med Kredittilsynet i at det er viktig med eit klart ansvarsforhold mellom Finansdepartementet og Kredittilsynet. Departementet meiner, som Kredittilsynet, at dette blir godt ivareteke av eksisterande praksis og retningslinjer. Det er i dag etablert ein ryddig styringsdialog mellom Finansdepartementet og Kredittilsynet. Ramma for verksemda i Kredittilsynet er lagt i kredittilsynslova. Sentrale retningslinjer for den faste verksemda blir trekte opp av Finansdepartementet i dei årlege tildelingsbreva for budsjettet. Det er òg eit fast etablert system for skriftleg og munnleg kontakt mellom tilsyn og departement om faglege og administrative saker.

Etter departementet si vurdering er det ei generell tilsynsoppgåve å vurdere soliditeten i finansinstitusjonane, og eventuelt treffe tiltak dersom soliditeten blir vurdert som uforsvarleg. Etter bankkrisa har tilsynsmyndigheitene difor lagt stor vekt på å sikre soliditeten i mellom anna bankane. Kapitaldekninga er sentral for soliditeten i finansinstitusjonane. Kapitaldekningsregelverket har såleis ein viktig plass i tilsynsarbeidet. For ein gjennomgang av det gjeldande regelverket viser ein til Revidert nasjonalbudsjett 1998, side 112.

Etter departementet si vurdering er det viktig at kapitaldekningsreglane har ein generell karakter. Dette er med på å gi ei likebehandling av aktørane i marknaden. I Revidert nasjonalbudsjett 1998 blir det lagt vekt på at det er ei generell oppgåve for tilsynet å vurdere soliditeten i finansinstitusjonane og eventuelt treffe tiltak dersom soliditeten blir vurdert å vere uforsvarleg. Med bakgrunn i den liberaliseringa av internasjonale vare- og kapitalstraumar som har skjedd dei siste åra, har finansinstitusjonar i aukande grad blitt integrerte over landegrensene. Stabiliteten i innanlandske finansmarknader er difor i større grad avhengig av utviklinga i utanlandske marknader. Dette medfører auka behov for internasjonale minstestandardar og samordning av tilsyn med finansmarknadene mellom land. Departementet ser det difor som viktig at Noreg aktivt deltek i internasjonalt arbeid omkring tilsyn og regulering av finansmarknadene, og at ein støttar arbeidet med å gjennomføre dei anbefalte minstestandardane.

Departementet legg stor vekt på Kredittilsynet si rolle som eit sjølvstendig tilsynsorgan for finansmarknadene. Finansmarknaden består av ei mengd aktørar, og funksjonane deira kan vere komplekse. Det kan til tider føre til at marknaden framstår som uoversiktleg. Departementet vurderer det difor som formålstenleg at Noregs Bank og Kredittilsynet legg uavhengige vurderingar til grunn for sine oppfatningar omkring saker som gjeld finansmarknaden. Departementet viser her óg til Stortinget si behandling av St.meld nr. 48 (1991-1992) "Organisering av det offentlige tilsynet med finansnæringen", jf. Innst. S. nr. 246 (1991-1992) side 9:

«Komiteen mener at det prinsipielt er en fordel med flere, sterke, uavhengige institusjoner ved reguleringen av finansmarkedene. Det sikrer hver enkelt institusjon uavhengighet i utøvelsen av sin oppgave uten at andre interesser kan innvirke på institusjonens beslutninger. Det sikrer videre mulighet for i større grad å bringe frem alternative analyser og synspunkter på utviklingen av finansnæringen. (…)

Komiteen mener at man må opprettholde Kredittilsynet som eget forvaltningsorgan.»

Eit slik sjølvstende mellom sentralbanken og tilsynet synest å vere i samsvar med den internasjonale utviklinga. Samtidig meiner departementet at det er viktig at det eksisterer eit velorganisert samarbeid mellom dei to, slik det synest å vere i dag.

Departementet meiner òg at styret i Kredittilsynet er viktig for å gi Kredittilsynet styrke og integritet. Eit slikt styre er etter departementet si oppfatning med på å sikre at arbeidet som blir gjort av tilsynet, har den kvaliteten ein forventar av eit nasjonalt tilsynsorgan. Departementet vil her òg vise til Innst. S. nr. 246 (1991-1992) side 9, der det står følgjande:

«Komiteen mener det er viktig at Kredittilsynet får et styre som kombinerer faglig innsikt og bredde. Hensynet til Kredittilsynets uavhengighet bør etter komiteens mening bl.a. føre til at ingen oppnevnes som medlem av styret som representant for andre institusjoner.»

Kredittilsynet peikar på at nivået på tapsavsetningane er viktige for soliditeten til finansinstitusjonane. Departementet sluttar seg til denne vurderinga, og understrekar at tapsvurderingane er ei viktig oppgåve for finansinstitusjonane. Departementet vil vise til Revidert nasjonalbudsjett 1998 side 123, der følgjande står:

«I tilknytning til Norges Banks synspunkter om at det bør nedsettes et utvalg som kan utrede en ordning med tilleggsavsetninger sett i sammenheng med regelverket for tapsavsetninger, kan det nevnes at Kredittilsynet nylig har sendt en utredning om regnskapsmessig behandling av tap på utlån, garantier m.v. på høring. En hovedkonklusjon i denne utredningen er at det norske tapsregelverket er på linje med det som i hovedsak gjelder internasjonalt. Det framgår videre av utredningen at det ut fra en regnskapsfaglig vurdering foreløpig er lite hensiktsmessig å endre gjeldende tapsforskrift.»

Sitatet ovanfor er knytta til Noregs Bank sin omtale av eit opphavleg forslag frå Kredittilsynet, jf. brev frå Noregs Bank til Finansdepartementet av 1. april 1998. I brevet går det fram at Noregs Bank uttrykker skepsis til at slike avsetningar skal gi skattefritak.

Departementet legg vekt på at den internasjonale utviklinga synest å gå i retning av å leggje vekt på det totale risikobildet. Difor er det viktig å fokusere arbeidet omkring eit samla regelverk, i staden for dei ulike delane isolert. Det vil òg bli lagt fram for Stortinget ei nærare vurdering av tapsregelverket (jf. punkt 2 i avsnitt 2.2.1 i meldinga) på eit seinare tidspunkt.

Departementet vil til slutt understreke at det først og fremst er bankane sjølve, som er ansvarlege for ei forsvarleg drift. Ein viser i denne samanhengen til Innst. S. nr. 141 (1998-1999) side 15:

«Komiteens flertall, (...), viser videre til at konjunkturomslaget - som utløste mislighold av banklån i stort omfang - ble forsterket av bankenes egen adferd. Flertallet konstaterer at dermed vil heller ikke en argumentasjon som legger vekt på betydningen av den innenlandske konjunkturnedgangen, frita bankene fra hoveddelen av ansvaret for de store tapene.»

Merknader frå komiteen

Komiteen tek det som står i meldinga til orientering.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser for øvrig til sine merknader under punkt 2.3.2 og i Innst. O. nr. 19 (1999-2000), jf. Ot.prp. nr. 9 (1999-2000).

2.3 Om eigarskap og struktur for finansmarknaden

2.3.1 Bakgrunn

Samandrag

Sidan først på 1980-talet har hovudmålet for strukturpolitikken vore å leggje til rette for ein velfungerande og solid finansiell sektor i Noreg, med høg konkurranse mellom dei enkelte institusjonane. Samtidig har det òg vore ei målsetjing å ha eit godt tilbod av finansielle tenester i alle regionar. Dei noverande retningslinjene for strukturpolitikken finn ein i Kredittmeldinga 1997. Av dei går det òg fram at det blir sett på som viktig å ha sentrale finansinstitusjonar med hovudkontor plasserte i Noreg.

Formålet med den statlege eigarskapen, slik det går fram av St.meld. nr. 39 (1993-1994), er å vere med og sikre ein stabil langsiktig eigarskap i dei to største forretningsbankane. I meldinga går det vidare fram at målet med ein slik eigarskap er å sikre at sentrale avgjerdsfunksjonar blir verande i Noreg.

Strukturen på finansmarknaden har endra seg raskt dei siste åra. Mellom anna har meir internasjonal integrasjon og bransjegliding auka konkurransen mellom finansinstitusjonane, og særleg innanfor banksektoren har konkurransen medverka til å drive marginane nedover og tvinga aktørane til å effektivisere og redusere kostnadene. Dette har ført til restrukturering og konsolidering i finanssektoren. Det har óg vore ei utvikling i retning av blanda finanskonsern med bank og forsikring.

Deregulering, teknologiske innovasjonar og endra sparemønster, med ei dreiing frå tradisjonelle bankinnskot over mot forsikringsprodukt og verdipapirfonddelar, er viktige drivkrefter bak den utviklinga ein har sett i finanssektoren. Vidare har gjennomføringa av den indre marknaden i EU og EØS-reglane om mellom anna etableringsrett for filialar og grensekryssande verksemd ført til auka integrasjon og konkurranse i dei europeiske finansmarknadene. Truleg har òg innføringa av fellesvalutaen "euro" frå 1. januar 1999 påskunda prosessen omkring restrukturering og konsolidering av det finansielle systemet i Europa. Desse drivkreftene bak endringane i strukturen på finansmarknaden kjem truleg til å gjere seg gjeldande også i tida framover.

Den raske endringa i finansmarknaden gjer at Regjeringa ser eit behov for å vurdere kva utviklinga i den finansielle sektoren kan ha å seie for korleis ein kan oppfylle måla for strukturpolitikken, slik dei er presenterte i Kredittmeldinga 1997. Bodet frå MeritaNordbanken på aksjane i Kreditkassen har ytterlegare aktualisert dette spørsmålet.

2.3.2 Utviklinga i finansmarknaden

Samandrag

Det er i avsnitt 2.3.2 i meldinga gjort greie for utviklinga i finansmarknaden og i avsnitt 2.3.3 er det gjort greie for tidlegare behandling av den statlege eigarskapen.

Finansnæringa har ein sentral plass i ein moderne økonomi, der effektiv formidling av finansielle tenester er nødvendig for å sikre utvikling og stabilitet. Bankane har som oppgåve å transformere kortsiktige innskot til langsiktige utlån, dei utferdar pengar og dei står for oppgjer av betalingar. Slik sett er finansnæringa meir integrert i økonomi og samfunnsliv enn mange andre næringar. Skadeverknadene kan òg bli store om tilgangen på relevante tenester skulle svikte, med smitteeffektar til andre aktørar og med realøkonomiske konsekvensar.

Eit hovudmål i strukturpolitikken er, slik det er nemnt i innleiinga til dette avsnittet, å sikre at Noreg har velfungerande og solide finansinstitusjonar, og at det er høg konkurranse mellom institusjonane, og at institusjonane har finansiell og kompetansemessig styrke til å hevde seg i konkurransen.

Det skjer ei rask internasjonalisering av finansmarknaden, mellom anna som følgje av den teknologiske utviklinga og opprettinga av ØMU-området, der det blei innført ein felles valuta frå 1.januar 1999. Konkurransen over landegrensene aukar. Tilfanget av nye produkt, tenester og aktørar er truleg også med på å auke konkurranseintensiteten. Det har mellom anna skjedd endringar i sparemønsteret, med ei dreiing frå tradisjonelle bankinnskot over mot verdipapirfonddelar og forsikringsprodukt. Institusjonelle investorar som forsikringsselskap og verdipapirfond har såleis blitt stadig viktigare som konkurrentar til bankar og andre tradisjonelle kredittinstitusjonar.

Kundane har dermed fått fleire valmoglegheiter, og auka konkurranse er med på å halde prisane lågare enn dei elles ville ha vore. Dette gjeld særleg for store kundar som har den internasjonale marknaden som eit reelt alternativ.

For å vere konkurransedyktig i den nye marknaden står finansnæringa overfor krav til effektivisering og reduksjon av kostnader, samtidig som det er behov for utvikling av drift og strategi. Dette er nødvendig for å sikre ei tilfredsstillande inntening, og for å kunne tilby dei produkt og tenester som kundane spør etter i ein stadig meir utvikla marknad.

Som det går fram av avsnitt 2.3.2.1 i meldinga, er det både i Noreg og internasjonalt ei utvikling i retning av stadig større einingar innanfor bank og forsikring gjennom oppkjøp og fusjonar. Moglege stordrifts- og breiddefordelar i bank- og forsikringsdrift er eit motiv. Empirisk har det vore vanskeleg å finne klare haldepunkt for stordrifts- og breiddefordelar. I enkelte segment kan det likevel vere stordriftsfordelar knytte til mellom anna utbygging og drift av teknologiske system, særleg der det er store investeringar. Ein viss kritisk storleik kan òg vere nødvendig for at det skal vere lønsamt å opparbeide kompetanse for å hevde seg i marknaden for nye, avanserte produkt og tenester. Tilsvarande kan det vere visse breiddefordelar i distribusjon av bank- og forsikringsprodukt. Mange fusjonar og oppkjøp er nok likevel først og fremst motivert ut frå meir stategiske omsyn. Ein større institusjon kan mellom anna ha større finansiell moglegheit til å kjøpe opp andre institusjonar, og såleis stå friare i val av strukturelle løysingar. Dei kan også vere mindre utsette for uønskte oppkjør frå andre.

Men det har òg blitt vist til problem som ofte kan oppstå ved fusjonar og oppkjøp, og som truleg er med på å forklare at det er vanskeleg å talfeste fusjonsgevinstar empirisk. Mellom anna kan kulturane i dei institusjonane som skal vere med i eit nytt selskap, vere svært ulike. Vidare kan kostnadene til sjølve fusjonen eller oppkjøpet og den etterfølgjande integreringa vere høge. Det har blitt vist til at ein ved danning av større, meir samansette institusjonar kan spreie risiko, men ein kan òg ta på seg nye risiki som ein manglar erfaring med å håndtere.

Det er således ikkje haldepunkt for at det finnast ein bestemt strategi for å lykkast, og at storleik er noko kriterium i ein slik strategi. Det viktigaste er truleg å ha ein klar og truverdig forretningsstrategi. Det er òg viktig å utvikle høg kompetanse på kjerneområda for den strategien som er valt, og å bli god på marknadsføring og drift av denne verksemda.

Dersom ein meiner at storleik er viktig for å kunne vere konkurransedyktig, må dette vurderast opp mot dei verknader høg konsentrasjon kan ha. Det må mellom anna vurderast ut frå at større institusjonar kan føre til større systemproblem, dersom det oppstår ei krise i institusjonen. Den norske marknaden er liten. Det er difor også grenser for kor langt ein kan gå i å tillate større norske institusjonar å slå seg saman, utan at dei får ein for dominerande marknadsposisjon, totalt eller i større segment. Eit alternativ om ein meiner det er viktig med store institusjonar, er å tillate samaslåing med utanlandske institusjonar. Ettersom norske institusjonar er små i internasjonal målestokk, vil hovudkontoret i eit eventuelt slikt fusjonert føretak truleg bli lagt til utlandet.

Departementet vil understreke at det ikkje er noko mål i seg sjølv å oppretthalde ein bestemt struktur på finansmarknaden. Endringar i strukturen vil vere ein viktig og naturleg del av utviklinga i alle marknader, og oppstår som følgje av ei rekkje enkeltvedtak som eigarane gjer på bakgrunn av vurderingar av mellom anna lønsemd og strategi. For myndigheitene er det eit mål å utforme ein strukturpolitikk som gir finansnæringa tilstrekkelege moglegheiter til vidare utvikling, samtidig som ein unngår at strukturutviklinga kjem i konflikt med viktige samfunnsmessige omsyn.

Dei verkemidla staten har i strukturpolitikken, er konsesjonspolitikken og den statlege eigarskapen i dei to største forretningsbankane.

I konsesjonssaker på finansmarknadsområdet blir det lagt vekt på soliditets- og konkurransemessige omsyn. Det følgjer av Kredittmeldinga 1997 at departementet vil leggje opp til ei restriktiv linje med omsyn til oppkjøp og konsentrasjon av dei største norske finansinstitusjonane og grupperingane. Det er dessutan eit mål å ha grupperingar med regional forankring heimehøyrande her i landet og å søkje å unngå utflytting eller svekking av finansmiljøet i Noreg. Norske og utanlandske institusjonar vil i samsvar med Noreg sine internasjonale skyldnader bli handsama likt i høve til dei strukturpolitiske retningslinjene.

Den statlege eigarskapen i norske forretningsbankar har opphav i bankkrisa først på 1990-talet. Etter at situasjonen på finansmarknaden normaliserte seg igjen, blei eigardelane reduserte eller selde ut. Staten har nå ein eigardel i DnB på 52,2 pst. (60,6 pst. medrekna Postbanken). Eigardelen skal reduserast ned mot N, tilstrekkeleg til å hindre utflytting av hovudkontorfunksjonar. Staten har ein eigardel i Kredittkassen på 34,67 pst. Desse eigardelane er grunna i omsynet til stabil norsk eigarskap i finansnæringa.

Det er viktig å skilje staten si rolle som regulator og som eigar. Staten sine eigarinteresser i DnB og Kreditkassen blir ivaretekne av Statens Bankinvesteringsfond. I retningslinjene for verksemda til Bankinvesteringsfondet er det lagt vekt på at fondet ikkje skal delta i den daglege drifta av bankane. I avsnitt 2.1 i meldinga er det lagt opp til at Bankinvesteringsfondet skal nominere representantar til styret i DnB og Kreditkassen i samsvar med staten sin eigardel. I sine vurderingar skal Bankinvesteringsfondet leggje forretningsmessige kriterium til grunn. Saker av særleg vekt skal leggjast fram for departementet før Bankinvesteringsfondet treffer vedtak.

Det å redusere eigardelen i DnB eller Kreditkassen under N, ville vere i strid med dei retningslinjene Stortinget har gitt for den statlege eigarskapen. På denne bakgrunn er tilbodet frå MeritaNordbanken på aksjane i Kreditkassen, og der fristen for å akseptere var sett til 29.oktober 1999, ikkje akseptert. Statens Bankinvesteringsfond har vurdert MeritaNordbanken sitt bod. Då denne avgjerda vart lagt fram for departementet, viste fondet til at det ikkje er grunnlag for å slutte at Bankinvesteringsfondet ville ha konkludert annleis om avgjerda skulle ha vore fatta på reint forretningsmessig grunnlag.

Regjeringa viser til at dei aller fleste utvikla land har sentrale finansinstitusjonar med nasjonal eigarskap. Regjeringa meinar at det også i Noreg er viktig at det blir oppretthalde ein langsiktig norsk eigarskap i dei sentrale finansinstitusjonane som i omfang er tilstrekkeleg til å kunne forhindre ei uønskt utvikling. Spørsmålet om nasjonal eigarskap er knytt til dei spesielle funksjonane finansnæringa har i økonomien. Det går fram av Kredittmeldinga 1997 at formålet med nasjonal eigarskap er å sikre nærleik mellom kundane og leiings-, strategi- og utviklingsfunksjonar i finansinstitusjonen. Det kan vere viktig å ha institusjonar der den øvste leiinga også på sikt har tilstrekkeleg kjennskap til særskilde forhold knytte til norsk økonomi og kundeforhold i Noreg. Ein må tru at hovudkontor i same land som kundane bur, i særleg grad kan ha mykje å seie for hushaldingar, små og mellomstore føretak og kommunar, som i motsetning til større føretak i liten grad har den internasjonale marknden som eit reelt alternativ.

Private investorar kan ikkje påleggjast å oppretthalde eigarskapen sin i norske finansinstitusjonar verken på kort eller lang sikt, og ein må gå ut frå at dei gjennomgåande vurderer sin eigarskap ut frå marknadsmessige forhold til ei kvar tid. Regjeringa meinar difor at staten er den einaste som kan sikre ein langsiktig norsk eigarskap i dei sentrale finansinstitusjonane med den eigarkontroll som ein eigardel på over⅓vil gi. Regjeringa sitt utgangspunkt er at dei største institusjonane i denne og andre samanhengar bør ha mest mogleg like rammevilkår. Det er difor naturleg å ha ei felles haldning til spørsmål om norsk eigarskap og eigarkontroll når det gjeld dei to største bankane der staten allereie eig aksjar. Det er opp til staten sjølv å avgjere om den vil behalde eller avhende eigardelar som ledd i gjennomføringa av den eigarstrategien som det blir lagt opp til for å sikre det nivået på norsk eigarkontroll i desse to bankane som blir rekna som nødvendig. Regjeringa går i samsvar med dette inn for å føre vidare eigarskapsstrategien med eige av minst⅓som det blei lagt opp til mellom anna i Revidert nasjonalbudsjett 1997 og Statsbudsjettet 1998.

Raske endringar både i samfunnet generelt og i finansmarknaden understrekar at norske finansinstitusjonar må ha høve til strategiske og strukturelle tilpassingar som kan vere nødvendig for å sikre ei tilfredsstillande inntening. Det gjeld også løysingar der andre nordiske bankar deltar. Noko av den interessa utanlandske institusjonar nå viser for å overta norske institusjonar, kan ha samanheng med norske reglar for eigarskap. Etter gjeldande hovudregel kan ikkje eigardelen overstige 10 pst., om ikkje føretaket er heilått. Det visast til nærare omtale av gjeldande rett i Ot.prp. nr. 9 (1999-2000).

Regjeringa ønskjer å leggje til rette for nordiske samarbeidsavtaler og strategiske alliansar på finansmarknaden ved i slike tilfelle å opne for større eigardelar enn det den generelle 10 prosentregelen gir moglegheit for. Banklovkommisjonen har i NOU 1998:14, Finansforetak m.v., foreslått å utvide høvet til å få dispensasjon til å eige større minoritetspostar i samband med strategisk samarbeid. Utreiinga frå Banklovkommisjonen ha vore på høyring, og forslaget har fått brei tilslutning frå høyringsinstansane. Departementet fremmar i dag ein proposisjon der ein i hovudsak sluttar seg til dette forslaget, jf. Ot.prp. nr. 9 (1999-2000).

Det er foreslått at vedkomande store minoritetseigar også skal kunne stemme for aksjane sine. Banklovkommisjonen har foreslått at eigardelane skal kunne vere på inntil 30 pst. Det er vist til at dette er noko under den eigardelen som vil gi negativ kontroll på generalforsamlinga. Ein minoritetseigar med 30 pst. vil kunne få stor innverknad, avhengig av korleis resten av aksjane er fordelte. Det er ikkje vanleg at alle aksjonærane møter eller er representerte på generalforsamlingane i større, børsnoterte selskap. Dette vil mellom anna innebere at ein stor aksjonær vil kunne oppnå negativ kontroll med ein eigardel som ligg eit stykke under⅓av aksjane. Departementet foreslår difor at grensa for slike store eigarpostar blir sett til 25 pst.

I Ot.prp. nr. 9 (1999-2000) blir det òg foreslått nærare krav til korleis avgjerder som å inngå slik avtale om strategisk samarbeid skal bli fatta i finansinstitusjonane og hos konsesjonsmyndigheitene. På grunn av at avtalen både skal vere langsiktig og ha eit omfattande innhald, meiner departementet at vedtak bør treffast av generalforsamlinga, med fleirtal som for vedtektsendring. Dette vil normalt innebere eit krav om⅔av dei gjevne stemmene. Tilsynsmyndigheitene vil måtte vurdere dei enkelte avtalane konkret i samband med eventuelle søknader om dispensasjon.

Oppsummering

Ut frå ei samla vurdering meiner Regjeringa at dei retningslinjene for strukturpolitikken som er trekte opp i Kredittmeldinga 1997, gir eit godt utgangspunkt også framover.

I eigarskapspolitikken vil Regjeringa leggje til grunn at:

• – det er eit mål å sikre langsiktig norsk eigarskap

• – staten er den einaste som kan sikre at tilstrekkeleg norsk eigarskap og eigarkontroll oppretthaldast. Staten må difor eige over⅓av aksjane i dei to største forretningsbankane og såleis handsame dei på same måten i høve til målet om nasjonal eigarskap.

I konsesjonspolitikken vil Regjeringa byggje vidare på retningslinjene frå Kredittmeldinga 1997 og leggje til grunn at:

• – dei gjeldande retningslinjene er kvalitative og utelukkar ikkje bestemte strukturelle løysingar. Når søknader om konsesjon handsamast, vil det bli lagt stor vekt på omsynet til konkurranse og soliditet. Utviklinga internasjonalt mot større einingar og med auka konkurranse over landegrensene vil ha mykje å seie for konkurransesituasjonen. Konsesjonssøknader om oppkjøp og konsentrasjon av dei største norske finansinstitusjonane og grupperingane vil bli vurderte ut frå marknads- og konkurransetilhøva. Med dagens marknadssituasjon synest det ikkje vere aktuelt å tillate at dei to største forretningsbankane blir slått saman.

Retningslinjene stenger ikkje for nordiske/internasjonale samarbeidsløysingar med norsk deltaking, og der den utanlandske eigardelen er noko større (inntil 25pst.) enn forutsett i gjeldande lovgjeving.

Ein moglegheit til å gi konsesjon til store eigardelar, slik det er omtala ovanfor, vil opne for samarbeid mellom norske og enten andre norske eller utanlandske finansinstitusjonar, kombinert med ein vesentleg minoritetseigarskap, enten einsidig eller gjensidig.

Ut frå desse retningslinjene vil det vere opp til institusjonane å finne fram til organisasjons- og driftsformer som gir grunnlag for lønsam drift. Det må understrekast at eventuelle søknader om fusjonar eller oppkjøp må vere forretningsmessig funderte. I tilfeller med institusjonar der staten har eigardelar, må løysingane vere forretningsmessig interessante, også for staten som eigar. Det er opp til myndigheitene sitt skjønn å avgjere kva for konkrete forslag som er i samsvar med retningslinjene.

Merknader frå komiteen

Komiteen vil i høve til finansmarknadspolitikken understreke at Stortinget si oppgåve er å trekkje opp generelle retningsliner for strukturpolitiken og staten si rolle som eigar.

Komiteen vil peike på at det er viktig at staten sine eigarinteresser blir utøvde etter forretningsmessige kriterium ved at Statens Bankinvesteringsfond, som eige rettssubjekt skal ta vare på staten sine eigarrettar gjennom særskilt lovgjeving, og at Finansdepartementet skal ta endeleg avgjerd i konsesjonssaker etter lovpålagt handsaming i Kredittilsynet og Konkurransetilsynet og innanfor det handlingsrommet Stortinget sine retningsliner gjev.

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Framstegspartiet og Høgre, viser til at virkemiddel for staten når det gjeld strukturpolitikken for finansmarknadene er konsesjonspolitikken og den statlege eigarskapen i forretningsbankane. Når det gjeld konsesjonspolitikken, sluttar fleirtalet seg til vurderinga til Regjeringa om at retningslinene skal vere kvalitative og at dei ikkje skal utelukke bestemte strukturelle løysingar. Fleirtalet viser til at det i konsesjonssaker skal leggjast stor vekt på omsyna til soliditet og tilstrekkeleg konkurranse.

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Framstegspartiet, Høgre og Sosialistisk Venstreparti, viser vidare til at finansmarknadene er i stadig endring m.a. gjennom rask internasjonalisering og opprettinga av ØMU-området. Mellom anna på denne bakgrunnen meiner fleirtalet at dei strukturpolitiske retningslinene ikkje bør utelukke at dei to største forretningsbankane kan slåast saman.

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Framstegspartiet og Sosialistisk Venstreparti, meiner at alle einskildsaker må vurderast konkret i høve til retningslinene for konsesjonspolitikken og etter ein særskild gjennomgang. Fleirtalet meiner at departementet før den endelege konklusjonen vert trekt i slike saker må innhente vurderingar frå konkurransestyresmaktene, forbrukarstyresmaktene, Kreditttilsynet og Noregs Bank.

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Framstegspartiet, Høgre og Sosialistisk Venstreparti, vurderer det slik at det i slike konsesjonsspørsmål m.a. må leggjast vekt på om ei samanslåing inneber kompetanseheving og tilførsel av eit nytt produktspekter vil sikre soliditet og vere til gode for forbrukarane og dei tilsette i Noreg. Fleirtalet meiner på denne bakgrunnen at det må vurderast som negativt dersom dei einaste samordningsvinstane som kan identifiserast ved ei samanslåing mellom DnB og Kreditkassen, er knytt til kostnadskutt ved nedlegging av filialar der begge bankane i dag er etablert.

Fleirtalet viser til at Regjeringa går inn for å vidareføre staten sin eigarskap på minst⅓i begge dei to største forretningsbankane og at staten som eigar må leggje opp til å handsama dei to bankane likt.

Fleirtalet går inn for at staten må medverke til å etablere ei sterk norsk løysing på finansmarknaden, slik at den nasjonale eigarskapen ikkje vert svekka. Fleirtalet meiner at staten som eigar ikkje nødvendigvis bør leggje vekt på å likebehandle eigarskapen i dei to forretningsbankane, men når det gjeld handsaming av konsesjonssøknader er det viktig at alle blir handsama likt.

Fleirtalet meiner det er eit viktig mål å sikre eit langsiktig nasjonalt eigarskap i finansnæringa for å sikre hovudkontor i Noreg. Det er også viktig å ta omsyn til dei politiske mål om konkurrerande tilbod til kundane, dekning av distrikta og grunnlag for ei vekstkraftig næring.

Medlemene i komiteen frå Arbeidarpartiet meiner at den statlege eigarskapen spreidd på dei to største forretningsbankane framstår som vanskeleg å oppretthalde.

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Framstegspartiet, Høgre og Sosialistisk Venstreparti, meiner at staten må samle sine eigarinteresser i ei eining og slik sikre den nasjonale eigarskapen gjennom å eige minst⅓av aksjane i denne. Ei slik eining må mellom anna få vilkår og høve til vidareutvikling i Noreg og i Norden. Fleirtalet meiner at eit eventuelt sal av aksjar i Kreditkassen ikkje kan gjennomførast før ein har sett kva norsk løysing som kan etablerast.

Medlemene i komiteen frå Arbeidarpartiet og representanten Steinar Bastesen meiner at inntektene frå eit eventuelt sal må brukast til å styrkje statleg eigarskap i den nasjonale løysinga som vert etablert og/eller til å styrkje det statlege engasjementet i andre delar av banknæringa og næringslivet elles.

Komiteen ser behovet for å utvikle vidare ei finansnæring med basis i norsk finansformue. I det høvet ber komiteen om at rammevilkåra til norske finansinstitusjonar blir vurderte.

Komiteen vil også peike på betydninga av at det vert lagd til rette for at finansinstitusjonar i nisjemarknader som er viktige for norsk næringsliv og med hovudkontor i Noreg, også får vilkår og høve til ekspansjon i Norden gjennom overtakingar og organisk vekst.

Komiteen legg til grunn at den framtidige konsesjonspolitikken må ta utgangspunkt i ei vurdering av soliditet og av konkurransemessige omsyn og i utgangspunktet ikkje må utelukke bestemte strukturelle løysingar eller stengje for nordiske/internasjonale samarbeidsalternativ der ein utanlandsk eigardel er noko større enn i gjeldande lovgjeving.

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Framstegspartiet, Høgre og Sosialistisk Venstreparti, viser til forslaget frå Regjeringa om å endre eigarbegrensningsreglane for finansinstitusjonar slik at det vert opna for eigarpostar på 25pst. som ledd i ein strategisk samarbeidsavtale. Fleirtalet viser til at dette er oppfølging av eitt av forslaga frå den fjerde utgreiinga frå Banklovkommisjonen, NOU 1998:14 om finansforetak m.v.

Fleirtalet har merka seg at Banklovkommisjonen generelt meiner at det ikkje kan sjåast bort frå at ein i åra frametter kan få ei utvikling i finansnæringa i retning av meir nyanserte eigarstrukturar og særlege, men begrensa samarbeidsformer. Fleirtalet føreset at ei eventuell opning for slike samarbeidsformer ikkje står i motstrid til etableringa av ei sterk norsk finansløysing som er omtala tidlegare. Under denne føresetnaden vil fleirtalet slutte seg til forslaget frå Regjeringa til endring i eigarbegrensningsreglane. Fleirtalet meiner at Regjeringa bør gje prioritet til arbeidet med statens eigarskap i ei sterk norsk finansløysing. Fleirtalet føreset at Regjeringa vil orientere Stortinget på ein egna måte.

Komiteen reknar med at ei nærare drøfting av eigarbegrensingsreglane blir lagd fram for Stortinget i samband med dei andre forslaga frå kommisjonen til lovgjeving om finansforetak.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil, under henvisning til dagens situasjon, der det foreligger et konkret bud på Kreditkassen, gi Regjeringen fullmakt til å selge samtlige av statens aksjer i Kreditkassen. Disse medlemmer viser til forslag under avsnitt 7.2.

Disse medlemmer mener et salg av Kreditkassen til for eksempel Merita-Nordbanken kan kombineres med et salg av aksjene i Den norske Bank på en slik måte og i et slikt tempo at en i størst mulig grad ivaretar hensynet til en stabil eierstruktur og hovedkontorfunksjoner i Norge.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener Regjeringen gjennom Kredittmeldingen legger opp til en politikk overfor norske finansforetak som ikke vil være til fordel verken for finansnæringen eller for samfunnet som næringen faktisk betjener. Tvert imot mener disse medlemmer at Regjeringens passivitet heller vil svekke finansnæringen i Norge. Meldingen inneholder ingen klare signaler om harmonisering av det norske regelverket for finansnæringen, med det som er vanlig internasjonalt for å sikre konkurransedyktige norske finansinstitusjoner. Disse medlemmer mener at stortingsmeldingen heller burde omhandlet strukturen i norsk finansnæring og burde ha tatt utgangspunkt i hvilken rolle man mener at næringen bør ha i det norske samfunnet. Regjeringen gir uttrykk for at det i stor grad er egenskaper ved finansnæringen som er bestemmende for strukturutviklingen i næringen. Disse medlemmer mener at det er samfunnet rundt finansforetakene som først og fremst er bestemmende for de strukturelle utfordringene den norske finansnæringen står overfor. Drivkraften bak mange av de strukturelle løsningene som næringen søker skyldes ikke egenskaper ved næringen, men de endringer som skjer i samfunnet ellers. Skal man vurdere hvilken rolle norske banker skal spille i samfunnet og samtidig se på hvilke behov de ulike kundegruppene har, kan myndighetene bidra til en struktur for næringen både gjennom rammebetingelser og eierskap. Slike vurderinger er ikke gjort av Regjeringen gjennom Kredittmeldingen. Etter disse medlemmers oppfatning er kapital og kompetanse nøkkelord i forhold til de krav og behov norsk næringsliv har til finansnæringen. For store deler av den norske kundemassen er de lokale, regionale og nasjonale bankene gode leverandører av de tjenestene kundene etterspør. For andre norske bedrifter, og da særlig de største og internasjonalt rettede, kan ikke norske banker i dag tilby tilstrekkelige tjenester, noe som også avspeiler seg i deres valg av utenlandske bankforbindelser som besitter både tilstrekkelig kapital og riktig kompetanse. Utfordringen blir derfor å ta strukturelle grep som gjør norske banker i stand til også å betjene disse kundene. Da det samtidig foregår en omfattende konsentrasjon og internasjonalisering av næringslivet både innenfor og utenfor finansnæringen, må ikke norske myndigheter stå i veien for norske finansinstitusjoners evne og vilje til å posisjonere seg. Etter disse medlemmers oppfatning er det viktig at norsk næringsliv får dekket sitt behov for kapital og kompetanse og må bare konstatere at de norske bankene gjennom dagens nasjonale løsninger ikke vil makte å løse disse utfordringene. Disse medlemmer mener derfor det eksisterer et behov for at også store norske forretningsbanker kan inngå i fusjoner, allianser og oppkjøp, som gjør det mulig for finansforetak å tilby norske kunder de produktene som etterspørres. I den sammenheng er det ikke nødvendigvis slik at begge de bankene som staten sitter som deleier i, skal ha de samme mulighetene til å være deltager i strukturendringer. Dette fordi ethvert ønske om strukturendringer må sees på som enkeltsaker. Staten som eier og konsesjonsgiver må både vurdere det økonomiske tilbudet til staten som selger av aksjer, men også legge vekt på behovet for en ytterligere styrking av tilbudet til norske kunder i sine vurderinger av foreslåtte strukturelle endringer. Disse medlemmer mener det er nødvendig at norske myndigheter erkjenner nødvendigheten av deltagelse i et europeisk kapital- og finansmarked. Et slikt felles marked innebærer at landene konkurrerer om viktige etableringer, at aktører i det norske markedet kan være underlagt andre rammebetingelser enn de særnorske, at konkurransepolitikk ikke lenger bare er et nasjonalt anliggende og at særnorske reguleringer kan ha direkte negative næringspolitiske konsekvenser.

Disse medlemmer viser til at bankvirksomhet tradisjonelt har vært betraktet som samfunnsinstitusjoner og instrumenter i penge- og kredittpolitikken. Konkurransebildet i dag innebærer at bankene er sterkt teknologibaserte og konkurranseutsatte service- og kunnskapsbedrifter. Derfor mener disse medlemmer at norske rammebetingelser må avspeile denne realiteten.

Etter disse medlemmers oppfatning bør rammevilkårene regulere følgende:

• – Sikre tilstrekkelig soliditet

• – Sikre effektiv konkurranse

• – Ivareta forbrukernes og andre kunders minimumsinteresser

• – Harmonisert regelverk med EU-landene

Disse medlemmer understreker at i erkjennelsen av at norske finansinstitusjoner opererer i et internasjonalt marked, er det nødvendig med rammevilkår som omfatter både regelverket, forvaltningen av det og nødvendigheten av et dynamisk perspektiv.

Disse medlemmer mener videre at rammebetingelsene for finansinstitusjoner må gjøres gjeldende også for nye aktører som driver tilsvarende virksomhet, som innskudd, kredittformidling og betalingsformidling.

Disse medlemmer mener at kravet til kjernekapital bør være lik økonomisk kapital. Norsk praksis og krav med hensyn til kjernekapitaldekning i banker og blandede finanskonsern må være på linje med andre nordiske land.

Videre mener disse medlemmer at forholdene må legges til rette for tilbakekjøp av egne aksjer, verdipapirisering av porteføljen, bruk av kredittderivater og bruk av obligasjoner med særskilt sikkerhet.

Videre vil disse medlemmer fjerne eierbegrensningsreglene for å stimulere til likviditet og aktivt eierskap. Det må tilrettelegges for krysseie på linje med EU og det statlig strategiske eierskap slik vi i dag kjenner det, må avvikles.

Videre vil disse medlemmer påpeke at sikringsfondsordningen må være i samsvar med den gjeldende i land vi naturlig sammenligner oss med, det bør også gjelde avgiftsnivå og beregningsmetode.

Disse medlemmer viser til nødvendigheten av å legge forholdene til rette for norske finansinstitusjoner slik at de lettere kan utnytte muligheten for å samle miljøer på tvers av ulike områder i finanskonsern, muligheten for å anvende informasjon på tvers i finanskonsern, muligheten for konserninterne overføringer og så videre.

I stedet for å fortsette som i dag, hvor norske myndigheter løper etter utviklingen, bør rammebetingelsene stimulere til struktur- og produktutvikling. Tilsynsmyndighetenes kompetanse, kapasitet og holdninger bør støtte opp om utvikling og rask implementering av strukturer og produkter. Tilsynsmyndighetene må være proaktive når det gjelder videre utvikling av rammevilkårene i Norge sammenlignet med andre land og det må være forutsigbarhet men også høyere tempo i saksbehandlingen.

Disse medlemmer er svært forundret over den manglende evne til kontant handlekraft fra både Regjering og stortingsflertall hva gjelder de to største forretningsbankenes fremtid. Det foreligger nå et konkret bud på Kreditkassen, og flertallet makter altså verken å gi klart uttrykk for salgsvilje eller andre konkrete løsninger. Hvis det er slik at det ikke eksisterer prinsipielle eller saklige innvendinger mot et salg av statens eierandel, kan staten gjennom å signalisere salgsvilje, sette i gang en prosess som til syvende og sist vil munne ut i en anbefaling fra bankens styre til bankens aksjonærer. I stedet utsetter flertallet å ta stilling til spørsmålet under påskudd av å først ville finne en løsning for en heleid norsk løsning som ikke så langt verken skriftlig eller muntlig har inkludert Kreditkassen. Da blir det hele noe underlig sett med disse medlemmers øyne, da staten eier 60pst. av aksjene i DnB og dermed kontrollerer til fulle denne bankens fremtid. Disse medlemmer vil derfor fremme forslag om at statens aksjer i Kreditkassen selges snarest. For øvrig kan ikke disse medlemmer se noen god grunn til at staten skal måtte eie aksjer i norske banker for å ivareta norske interesser i så henseende. Men vi har likevel uttrykt vilje til å finne subsidiære løsninger som kan skape et så bredt parlamentarisk flertall som mulig. Denne viljen til forhandling og samarbeid har ikke blitt imøtekommet fra flertallets side, og det kan disse medlemmer bare ta til etterretning. Uansett vil disse medlemmer konkludere med at flertallets håndtering av disse svært sentrale spørsmål ikke har bidratt til å styrke norsk renommé i utlandet og det er grunn til å frykte konsekvensene dette vil kunne få for andre norske børsnoterte selskaper med statlige eierinteresser.

Disse medlemmer vil for øvrig påpeke at statens styremedlemmer i forretningsbankene må opptre som selskapets tillitsmenn og ivareta bankenes interesser.

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at det pågår en rask utvikling av finanssektoren, både i Norge og internasjonalt. Det er viktig at norske finansinstitusjoner har gode utviklingsmuligheter, og ikke hemmes av statlig eierskap eller særnorske regler. Disse medlemmer mener strukturpolitikken for finansmarkedene, på samme måte som for øvrige markeder, skal bidra til konkurransedyktige enheter innenfor rammen av hensynet til soliditet og effektiv konkurranse. Disse medlemmer kan ikke se at det er dokumentert at statlig eierskap bidrar til mer konkurransedyktige enheter, snarere tvert i mot. Disse medlemmer vil peke på at fortsatt statlig eierskap ikke er noen garanti for opprettholdelsen av nasjonale finansinstitusjoner i fremtiden. Det statlige eierskapet kan lett bli en hemsko både for finansinstitusjonene og bedriftene de skal betjene, blant annet ved at naturlige strukturendringer og viktige forbedringer i tjenestetilbudet blir stanset eller hemmet. Resultatet kan bli at de norske finansinstitusjonene gradvis sakker akterut i konkurransen med aktører fra andre land. Dermed forvitrer det nasjonale eierskapet, ikke fordi bedrifter selges til utlandet, men fordi de taper i konkurransen med utenlandske foretak.

Disse medlemmer ønsker sterke norske eiermiljøer, men mener den beste måten å sikre norsk eierskap på er gjennom konkurransedyktige rammebetingelser, ikke statlig eierskap.

Disse medlemmer mener derfor staten bør selge sine aksjer i norske banker. Det var aldri en forutsetning for valg av fremgangsmåte under bankkrisen at det skulle etableres et varig statlig eierskap. Samtidig understreker disse medlemmer at rammevilkårene for finansnæringen, og generelt for norske investorer, må forbedres slik at de kommer på linje med rammevilkårene hos våre handelspartnere.

Disse medlemmer mener det ikke er nødvendig med en full likebehandling av det statlige eierskapet i de to forretningsbankene, utover at eierskapet etter hvert skal avvikles.

Disse medlemmer er forundret over at flertallet uttaler at statens aksjer i Kreditkassen ikke kan selges "før man har sett hva slags norsk løsning det er mulig å etablere". Disse medlemmer vil vise til at staten etter fusjonen mellom DnB og Postbanken vil eie 60 pst. av det fusjonerte selskapet, og dermed sitte med en kontrollerende eierandel i den største norske banken.

Disse medlemmer viser for øvrig til sine merknader og forslag i Innst. O. nr. 19(1999-2000), der disse medlemmer blant annet foreslår at det skal kunne gis unntak for opp til 30 pst. eierandeler fra den generelle eierbegrensningsregelen på 10 pst. ved strategiske samarbeidsavtaler. Disse medlemmers forslag er i tråd med Banklovkommisjonens forslag. Videre foreslår disse medlemmer at denne unntaksbestemmelsen også skal gjelde andre foretak enn finansinstitusjoner, som Regjeringens forslag er begrenset til. Disse medlemmer mener en utvidelse av unntaksadgangen til også å gjelde andre foretak enn finansinstitusjoner vil være et bidrag til å styrke konkurransen på det norske finansmarkedet. Blant annet kan det bli enklere for eksisterende og nyetablerte finansinstitusjoner å bruke andre selskapers distribusjonskanaler i stedet for å etablere egne. Slikt samarbeid kan bli mer aktuelt dersom også andre foretak enn finansinstitusjoner gis adgang til å eie mer enn 10 pst. av en finansinstitusjon når det foreligger en strategisk samarbeidsavtale. Disse medlemmer vil også peke på at en slik utvidelse kan være et bidrag til større nasjonalt eierskap i finansnæringen, ved at kretsen av mulige samarbeidspartnere og eiere økes.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti slutter seg til Regjeringens vurdering av at staten er den eneste som kan sikre tilstrekkelig norsk eierskap og eierkontroll. Dette poenget blir enda viktigere i en tid hvor det skjer raske endringer på eiersiden og i selskapsstrukturen i finansnæringa.

Dette medlem slutter seg også til at konsesjonspolitikken må bygge videre på Kredittmeldinga fra 1997. Denne meldinga legger opp til at det skal være flere nasjonalt forankrede finansmiljøer i Norge. Staten må derfor beholde sitt eierskap i de to største forretningsbankene og bruke eierskapet til å sikre at hovedkontorene forblir her i landet.

Dette medlem slutter seg også til Regjeringens endringer i eierskapsreglene og at det ut i fra gjeldende retningslinjer for kredittpolitikken er fullt mulig for norske finansforetak å inngå i nordiske/internasjonale samarbeidsløsninger. Videre vil dette medlem slutte seg til Regjeringens vurdering av at det ut i fra dagens markedssituasjon ikke kan være aktuelt å gi tillatelse til at de to største forretningsbankene slår seg sammen.

Dette medlem vil påpeke at finansnæringa ikke er en vanlig næring. Det er en næring som spiller en sentral nøkkelrolle for å utvikle øvrig næringsliv. Det viktige er ikke at finanskonsernene er store internasjonalt. Det viktigste er at vi har en finansnæring som kjenner norsk næringsliv og som kan betjene og finansiere norske bedrifter og personer. Stortingets oppgave er å streke opp overordnede retningslinjer. Innenfor retningslinjene står finansselskapene fritt til å velge de løsninger som er forretningsmessig mest riktig for det enkelte selskap. Disse retningslinjene må være holdbare over en viss tid. Dersom retningslinjene skal endres fordi en svensk bank legger inn et bud på statens bankaksjer kan det bringe politikken i vanry.

Dette medlem vil fritt vurdere behovet for å endre gjeldende retningslinjer for strukturen på finansmarkedet. Det er behov for en nærmere vurdering av hvordan et eventuelt salg av statens bankaksjer vil påvirke strukturen, konkurransen og den nasjonale forankring i finansnæringa. Det er også behov for en nærmere vurdering av hvordan staten skal forvalte sitt eierskap, og om hvordan internasjonale forhold kan påvirke norsk finansnæring.

Dette medlem fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber Regjeringen legge fram en stortingsmelding om hvordan staten skal forvalte sitt eierskap i finansnæringen under skiftende internasjonale forhold. Spesielt bes Regjeringen om å vurdere hvordan et eventuelt salg av statens bankaksjer kan påvirke struktur, konkurranse og nasjonal forankring i finansnæringa.»

Komiteen viser, når det gjeld reglane for eigarbegrensing, også til merknader i Innst. O. nr. 19 (1999-2000), jf. Ot.prp. nr. 9 (1999-2000) Om lov om endringer i lov 10.juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner.