1.1 Innledning

I forbindelse med Stortingets behandling av Reform 97 ble økonomien i reformen tillagt stor vekt. Stortinget gav sin tilslutning til Innst. O. nr. 36 (1993-1994) hvor flertallet i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen uttalte at kommunesektoren skal ha full dekning av merutgiftene som reformen medfører. De økonomiske merkostnadene som reformen innebærer for kommunene, ble vedtatt kompensert gjennom et øremerket investeringstilskudd, nå totalt ca. 5,2 mrd. kroner.

Ved innføringen av Reform 97 fikk skolefritidsordningen en mer sentral plass enn tidligere. Gjennom Stortingets behandling ble det lagt føringer for kostnadsfordelingen for skolefritidsordningen og forutsetninger for tilskuddet. Tilbudet skal finansieres gjennom statstilskudd, foreldrebetaling og kommunale midler.

Formålet med undersøkelsen har vært å vurdere om Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets iverksetting og oppfølging av tilskuddene til gjennomføring av Reform 97 er i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.

1.2 Oppsummering av undersøkelsen

Kommunenes kostnader og erfaringer med investeringskompensasjonen

Undersøkelsen viser at over halvparten av kommunene gir uttrykk for at de har hatt merkostnader utover den statlige investeringsstøtten som etter deres vurdering kan tilskrives gjennomføringen av reformen. Undersøkelsen viser også at ni av ti kommuner gir uttrykk for at merkostnadene burde vært kompensert fra statens side. Samtidig viser undersøkelsen at halvparten av kommunene betegner støtten som tilfredsstillende.

Generelt sett viser mer enn halvparten av kommunene til svakheter ved beregningsgrunnlaget for sin vurdering av investeringskompensasjonen.

Kommunene viser til forhold som er arealkrevende, og som de har måttet ta hensyn til ved tilretteleggingen for Reform 97.

Fra departementet er det opplyst at investeringskompensasjonen kun skal dekke kommunenes reformrelaterte utgifter til å tilrettelegge tilbud for seksåringene, og at kommunene har ansvaret for å sørge for tjenlige skoler.

Mange kommuner har i undersøkelsen opplyst at de har hatt et behov for å foreta hensiktsmessige og nødvendige bygningsmessige tilpasninger både av hensyn til seksåringene og for å tilrettelegge for den nye læreplanen.

Fra mange kommuner framheves det at bygningsarbeidene vedrørende Reform 97 også har aktivisert bestemmelser i lov og forskrifter om inneklima, varmeisolasjon og bygningens sikkerhet for de øvrige delene av skolebyggene.

Kommunene hevder at de av økonomiske årsaker ikke hadde foretatt ombyggingene på dette tidspunktet med mindre Reform 97 var vedtatt.

Departementet har opplyst at kompensasjonen til den enkelte kommune bygger på Hervikutvalgets kostnadsberegninger i NOU 1995:13.

Ved behandlingen av Budsjett-innst. S. nr. 12 (1996-1997) vedtok Stortinget at Hervikutvalget skulle etterberegne kommunenes reformrelaterte investeringsutgifter.

I rapporten (NOU 1998:5) presiserer Hervikutvalget at det ikke foretas noen sammenlikning av investeringsrammen med kommunenes regnskapsførte investeringsutgifter og faktisk bebygde areal.

Statistisk sentralbyrå (SSB) undersøkte på oppdrag fra utvalget de faktiske kvadratmeterprisene for nye skolebygg.

I Riksrevisjonens undersøkelse reises det spørsmål om oppfølgingen og etterberegningen av investeringsrammen burde ha vært mer rettet inn mot å evaluere kompensasjonens virkning overfor den enkelte kommune.

Fra departementet framheves det bl.a. at både bygnings- og arbeidsmiljømessige krav er inkludert i de kvadratmeterprisene for nybygg som SSB beregnet i forbindelse med Hervikutvalgets etterberegning av investeringsrammen. Det tilføyes dessuten at ansvaret for krav knyttet til bygnings- og arbeidsmiljømessige krav tilligger kommunene uansett reform eller ikke.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at "følgekostnader" ved ombygginger/tilpasninger ikke er tilstrekkelig tatt hensyn til i Hervik-rapporten (NOU 1998:5). Det stilles derfor i undersøkelsen spørsmål om departementet burde ha foretatt nærmere undersøkelser av de statlige påleggenes økonomiske konsekvenser for kommunene slik at ulike statlige pålegg ikke kommer i konflikt med hverandre.

Samarbeidet mellom departementet og kommunene for å utforme og følge opp investeringsstøtten

Mange kommuner har i undersøkelsen gitt uttrykk for at begrepet "full kompensasjon" har skapt forventninger hos kommunene som etter deres vurdering ikke synes innfridd. Kommunene mener departementet i sterkere grad burde ha presisert innholdet i begrepet og hva som er reformrelaterte utgifter.

Det framheves at departementet burde ha vektlagt veiledningsfunksjonen overfor kommunene sterkere, med særlig vekt på innholdet i kompensasjonen og grunnlaget for arealforutsetningene. Det gis videre uttrykk for at de har brukt for mye tid på å diskutere arealtall og kvadratmeterpriser.

Fra departementet er det opplyst at det ikke er gitt ut nærmere retningslinjer om hva den beregningstekniske forutsetningen om areal pr. klasse skulle dekke.

Departementets utforming og resultatoppfølging av tilskudd til skolefritidsordningen

Skolefritidsordningen er fortsatt finansiert ved øremerket statstilskudd, foreldrebetaling og kommunale midler, jf. Innst. S. nr. 234 (1992-1993).

Riksrevisjonens undersøkelse viser at det er et reelt behov for å følge opp finansieringen av ordningen. Det er en tendens til at foreldre i de større kommunene dekker en relativt høy andel av driftsutgiftene.

1.3 Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets kommentarer

Departementet presiserer innledningsvis at begrepet full kompensasjon for investeringskostnader er relatert til å kompensere kommunene for utgifter knyttet til å gi plass til et ekstra elevkull i grunnskolen. Det er ikke lagt opp til at investeringskompensasjonen skal være en refusjonsordning.

Departementet viser til at det på 80-tallet ble gjennomført en generell forenkling av den statlige styringen av kommunesektoren, med større vekt på lokalt selvstyre. Skolesektoren ble også deregulert som en følge av dette. Departementet har derfor vist tilbakeholdenhet slik at veiledningen overfor kommunene ikke får en ikke-tilsiktet regulerende effekt. Departementet er av den oppfatning at gjennomføringen av investeringskompensasjonen er i samsvar med de intensjoner som er lagt på området, jf. Innst. S. nr. 156 (1992-1993).

Departementet mener at bruken av en investeringsramme basert på beregningstekniske forutsetninger er i tråd med prinsippene om mål- og resultatstyring og lokalt selvstyre. Stortinget har sluttet seg til denne måten å kompensere kommunene på.

Departementet er av den oppfatning at det omfattende arbeidet med beregningsgrunnlaget har gitt et både objektivt og godt grunnlag for å dekke kommunenes investeringer som følge av skolestart for seksåringer. Opplegget for kompensasjon har gitt kommunene forutsigbare økonomiske rammer og et godt grunnlag for å planlegge gjennomføringen av tiltakene kompensasjonen skulle dekke.

Departementet presiserer at investeringskompensasjonen kun skal dekke kostnader knyttet til å gi plass til et ekstra årskull i skolen. Departementet stiller spørsmål om alle investeringene som omtales i undersøkelsen, er reformrelaterte. Departementet konstaterer at det i undersøkelsen ikke er benyttet tall som kan avgjøre om kommunene har brukt mer til reformrelaterte investeringsutgifter enn det som kompenseres fra staten.

Forholdet mellom Stortinget, departementet og kostnadsberegningsutvalget (Hervikutvalget) er, slik departementet ser det, avgjørende for investeringskompensasjonens utforming og den endelige investeringsrammen til kommunene. Departementet viser til at Stortinget ved behandlingen av Ot.prp. nr. 21 (1993-1994) ønsket en uavhengig gjennomgang av kostnadene knyttet til grunnskolereformen, og ba om at det uavhengige tekniske beregningsutvalget skulle foreta de reelle kostnadsoverslagene ved reformen, jf. Innst. O. nr. 36 (1993-1994). Rapporten fra utvalget, der kommunene var representert med et medlem, NOU 1995:13, ble lagt fram i april 1995, og departementet fulgte opp innstillingen ved å ta utgangspunkt i kostnadsberegningsutvalgets metoder og forutsetninger. Departementet presiserer også at Hervikutvalgets etterberegning av kommunenes reformrelaterte investeringsutgifter ble foretatt etter Stortingets behandling og vedtak av forslag XIV i Budsjett-innst. S. nr. 12 (1996-1997).

Departementet påpeker at det ikke har vært forutsatt at kommunene skal finansiere en tredjedel av kostnadene til skolefritidsordningen, men at finansieringen skal være tredelt mellom stat, kommune og foreldre. For øvrig opplyser departementet at Stortingets vedtak 9. juni 1998 om ny § 42 d i lov av 13. juni 1969 om grunnskolen med mer, ikke innebærer at hvert enkelt barn har rett til skolefritidsplass, men en plikt for kommunen til å ha et slikt tilbud.

Avslutningsvis gjør departementet oppmerksom på at det i tråd med Stortingets forutsetninger har gitt Norges Forskningsråd (NFR) i oppdrag å evaluere Reform 97. I oppdraget blir NFR bedt om å belyse de juridiske, økonomiske, administrative, faglige og pedagogiske sidene ved reformen, bl.a. reformarbeidet på de ulike forvaltningsnivåene.

1.4 Riksrevisjonens bemerkninger

Stortinget har forutsatt at all statlig styring av utdanningssektoren skal skje gjennom balansert bruk av mål- og resultatstyring. Kommunene har et selvstendig ansvar gjennom grunnskoleloven, mens statlig styring blant annet må skje gjennom veiledning, dialog og utvikling av systemer for rapportering av virkninger og resultater.

Riksrevisjonen er enig med departementet i at en utforming av investeringskompensasjonen basert på mest mulig objektive kriterier samsvarer med forutsetningene om mål- og resultatstyring og prinsippet om kommunalt selvstyre. Stortinget har også sluttet seg til denne måten å kompensere kommunene på i forbindelse med Reform 97. Samtidig er det i Stortinget en rekke ganger framhevet hvor nødvendig det er at kommunene skal ha full dekning for de merutgiftene som reformen medfører, jf. Budsjett-innst. S. nr. 12 (1995-1996), og Stortinget ba under behandlingen av Reform 97 om å bli holdt orientert dersom forutsetningene for utformingen av investeringskompensasjonen endret seg, jf. Innst. S. nr. 216 (1994-1995).

Det kan synes som om Reform 97 har skapt forventninger i kommunesektoren som ikke er innfridd for et større antall av landets kommuner.

Kommuner har også blitt påført utgifter som ikke nødvendigvis er reformrelaterte utgifter, men hvor Reform 97 likevel har vært den utløsende faktor.

Bruk av gjennomsnittsberegninger innebærer at kommunene i ulik grad får dekket sine investeringsutgifter. Riksrevisjonen vil stille spørsmål om departementets oppfølging i tillegg burde vært rettet inn mot en evaluering av virkningene av økonomi og bygningsmessige forhold overfor den enkelte kommune.

Departementet framhever at de har vist tilbakeholdenhet i veiledningsarbeidet overfor kommunene slik at det ikke skulle få en ikke-tilsiktet regulerende effekt. Det kan synes som om dette hensynet er vektlagt for sterkt framfor rettledende informasjon til kommunene.

Riksrevisjonen ser det som viktig at det tas hensyn til de erfaringene som er gjort i tilknytning til Reform 97 i framtidige reformer der flere forvaltningsnivåer er involvert.

1.5 Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets svar

Departementet har i brev av 2. juli 1999 bl. a. svart:

«Når det gjelder investeringskompensasjonen knyttet til Reform 97, er den basert på en investeringsramme beregnet ut ifra objektive kriterier og beregningstekniske forutsetninger. Det har aldri vært lagt opp til at investeringskompensasjonen skulle være en refusjonsordning. Opplegget for kompensasjon har gitt kommunene forutsigbare økonomiske rammer og et godt grunnlag for å planlegge gjennomføringen av tiltakene kompensasjonen skulle dekke. Det er lagt vekt på å velge en kompensasjonsordning som ikke har regulerende effekt, hverken med hensyn til tilskuddsordningens utforming eller veiledningen av kommunene. Departementet er av den oppfatning at dette samsvarer med de intensjonene som er lagt på området, bl.a. slik de framgår av St.meld. nr. 23 (1992-93) og Stortingets behandling av denne jf Innst S nr. 156 (1992-93).

Departementet vil gjøre oppmerksom på at begrepet full kompensasjon for reformrelaterte investeringskostnader kun omfatter kommunenes kostnader knyttet til å gi plass til et ekstra elevkull i grunnskolen. Investeringskompensasjonen omfatter ikke kostnader knyttet til innføring av nytt læreplanverk for de øvrige klassetrinnene. Stortinget har sluttet seg til dette, og det er kommunisert fra departementet til kommunene. Departementet vil bemerke at Riksrevisjonen i faktarapporten legger fram opplysninger om kommunenes totale utgifter knyttet til skolebygg for perioden 1995-98. Det er ikke mulig ut fra dette å avgjøre om kommunene har hatt høyere utgifter til reformrelaterte investeringer enn det som kompenseres fra staten, jf også nærmere omtale i vårt brev av 26. april 1999. Departementet har dessuten merket seg at det framkommer av Riksrevisjonens faktarapport at nær 3/4 av kommunene betegner investeringsstøtten i forbindelse med Reform 97 som tilfredsstillende eller bedre.

Investeringskompensasjonen har vært behandlet i Stortinget en rekke ganger. Stortinget har sluttet seg til kompensasjonsmåten og departementet har fulgt opp Stortingets vedtak i denne saken. Stortinget gav i forbindelse med behandlingen av ot.prp. nr. 21 (1993-94) Om lov om endringar i lov av 13. juni 1969 nr. 24 om grunnskolen, uttrykk for at det var ønskelig at et uavhengig kostnadsberegningsutvalg foretok en gjennomgang av kostnadene knyttet til skolestart for seksåringer, jf Innst⅔nr. 36 (1993-94). Som en følge av dette la kostnadsberegningsutvalget fram NOU 1995:13 Kostnader ved skolestart for seksåringer. Departementet fulgte opp kostnadsberegningsutvalgets innstilling ved å ta utgangspunkt i utvalgets metoder og forutsetninger ved beregning av den enkelte kommunes investeringsramme. I forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 1997 vedtok Stortinget at et uavhengig utvalg, kostnadsberegningsutvalget, også skulle etterberegne kommunenes investeringskostnader. Kostnadsberegningsutvalget la fram sin innstilling om dette i NOU 1998:5 Reform 97 - Investeringer i skolelokaler, som departementet har fulgt opp. Det er i denne sammenheng viktig å merke seg at Kostnadsberegningsutvalget var et uavhengig og bredt sammensatt utvalg, der kommunene var representert med et medlem foreslått av Kommunenes Sentralforbund. Dette er det gjort nærmere rede for i vårt brev av 26. april 1999.

Departementet vil for øvrig også minne om at det, i tråd med Stortingets forutsetninger, har gitt Norges Forskningsråd i oppdrag å evaluere arbeidet med Reform 97, herunder også økonomiske spørsmål.»

1.6 Riksrevisjonens uttalelse

Riksrevisjonen ser det som viktig at det tas hensyn til de erfaringene som er gjort i tilknytning til Reform 97 i framtidige reformer der flere forvaltningsnivåer er involvert.

Riksrevisjonen konstaterer at departementet og mange kommuner har ulike oppfatninger om hva som er fornuftige og rimelige forutsetninger for full kompensasjon, jf. Stortingets vedtak ved behandlingen av Innst. S. nr. 216 (1994-1995), og at flere kommuner i ulike sammenhenger har etterlyst nærmere presisering, utdyping og klargjøring av forutsetningene for kompensasjonsmodellen.