2. Gjennomgang av billighetserstatningsordningen
I St.prp. nr. 89 (1995-1996) varslet departementet at det ville ta initiativ til en gjennomgang av billighetserstatningsordningens prinsipper og saksbehandlingsregler, herunder organiseringen av sekretariatet. Antall søknader og utbetalte beløp har økt kraftig de siste år.
I Innst. S. nr. 75 (1996-1997) uttalte Justiskomiteen at den var enig med departementet i at det er behov for en slik gjennomgang. Komiteen fant det for øvrig lite heldig at Stortinget skal behandle en rekke enkeltsaker vedrørende billighetserstatninger, men presiserte at billighetserstatningsordningen må organiseres med utgangspunkt i at dette er, og fremdeles skal være, Stortingets egen vederlagsordning. Komiteen ønsket bl.a. vurdert en ordning der forvaltningen avgjør sakene i første instans, men hvor det er mulig å anke til et utvalg for billighetserstatninger oppnevnt av Stortinget. Stortinget ville da kunne bli orientert om utviklingen, saksmengden og sakstyper gjennom årlige meldinger fra utvalget for billighetserstatninger.
Under behandlingen av Innst. S. nr. 25 (1998-1999) vedtok Stortinget følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen utrede alternative organisasjonsmodeller for behandlingen av billighetserstatningssaker og fremlegge saken for Stortinget i løpet av 1999.»
I proposisjonen gis videre en redegjørelse for billighetserstatningsordningen. Det fremgår bl.a. at ordningen er basert på sedvane og er ikke nærmere regulert i formelle regler. Med billighetserstatning menes erstatning som ytes på grunnlag av en rimelighetsvurdering, uten at det foreligger rettslig grunnlag for erstatningsansvar. Ved vurderingen blir det lagt vesentlig vekt på om skaden har sammenheng med kritikkverdige forhold fra det offentliges side. Ordningen omfatter også andre saker, for eksempel personskader som følge av straffbare handlinger utført før voldsoffererstatningsforskriften trådte i kraft.
Billighetserstatning innvilges som hovedregel til enkeltpersoner, og bare til den som selv er kommet uheldig ut. Kun unntaksvis gis erstatning til pårørende/etterlatte.
Gjennom billighetserstatningsordningen har man ikke tatt sikte på å dekke det samlede økonomiske tap en søker måtte ha lidd. Uttrykket "håndsrekning" er dekkende for formålet med en innvilgelse.
Billighetserstatningsordningen har i dag ingen foreldelsesregler, og søknadsgrunnlag som ligger langt tilbake i tid kan vanskeliggjøre en effektiv og forsvarlig saksbehandling. Det bør derfor vurderes om det bør fastsettes en foreldelsesfrist under billighetserstatningsordningen.
Billighetserstatningsordningen fungerer ikke som et korrektiv eller supplement til andre ordninger. Det er for eksempel ansett som lite hensiktsmessig å la billighetserstatningsordningen supplere områder der myndighetene positivt har vurdert det offentliges erstatningsansvar, f.eks Norsk Pasientskadeerstatning (NPE) og ordningen med voldsoffererstatning. Saker som faller inn under slike andre kompensasjonsordninger blir som hovedregel avslått.
Søknader som krever omfattende og kompliserte rettslige eller bevismessige vurderinger som naturlig hører inn under domstolene, er i praksis avslått etter ordningen. Det samme gjelder der kravet har vært prøvet for domstolene uten at søkeren har vunnet frem.
Justisdepartementet finner for sin del ikke grunn til å foreslå lovfesting av billighetserstatningsordningen.
Departementet har siden 1981 innehatt sekretariatsfunksjonen for billighetserstatningsordningen. De fleste sakene blir forelagt vedkommende fagdepartement eller annen faginstans. Når faginstansen har avgitt uttalelse, skriver Justisdepartementet en innstilling til Billighetserstatningsutvalget som fatter vedtak. Billighetserstatningsutvalgets avgjørelser kan påklages til Stortinget.
Det foreslås at avgjørelsesmyndigheten i første instans inntil videre tillegges Justisdepartementet, men at det tas forbehold om en nærmere vurdering av hvilket forvaltningsorgan som bør behandle sakene i første instans. Det forvaltningsorgan Stortinget delegerer vedtakskompetanse til, bør av effektivitetsgrunner også inneha sekretariatsfunksjonen.
I enkelte tilfelle må det være anledning for vedtaksmyndigheten å la klageutvalget avgjøre saken. Dette vil spesielt være aktuelt hvor et større antall personer søker billighetserstatning i prinsipielle eller politisk brennbare saker.
Justisdepartementet har i dag kompetanse til å avvise søknader om fornyet behandling dersom det ikke foreligger nye opplysninger. Dette er også praktisert ved søknad om fornyet vurdering av erstatningens størrelse på grunn av hevning av det generelle erstatningsnivå. Justisdepartementet har dessuten kompetanse til å avvise klart uforståelige søknader. Denne avvisningskompetanse bør fortsatt tilligge vedtaksmyndigheten.
I tillegg bør det være en generell avvisningsadgang for forhold som faller utenfor ordningen fordi de er omfattet av andre erstatnings-, trygde- eller forsikringsordninger. Det samme gjelder søknader som innebærer kompliserte rettslige eller bevismessige vurderinger som naturlig faller inn under domstolene, eller der søkeren mener å ha et erstatningskrav som ikke er foreldet. Søknader der det offentliges bistand i saken ikke er avsluttet, må også etter omstendighetene kunne avvises. Det samme bør gjelde søknader som er begrunnet med forhold som etter fast praksis klart ikke gir grunnlag for billighetserstatning.
Justisdepartementet foreslår at vedtaksmyndigheten gis kompetanse til å avvise og avslå søknader i samsvar med dette.
Forvaltningsorganet som skal avgjøre søknader om billighetserstatning i første instans bør ha en øvre beløpsgrense å forholde seg til. Det samme gjelder klageinstansen. Justisdepartementet foreslår at denne settes til 200 000 kroner slik Stortinget besluttet på bakgrunn av Innst. S. nr. 75 (1996-1997), og til 500 000 kroner i HIV-saker. I andre saker hvor det er aktuelt å tilkjenne erstatning med mer enn 200 000 kroner må saken, som i dag, forelegges Stortinget.
Dersom vedtakskompetansen flyttes til et forvaltningsorgan, bør klagene kunne behandles av Stortingets Billighetserstatningsutvalg som da blir et klageutvalg.
I dag opereres det med en klagefrist på seks måneder. Justisdepartementet foreslår at denne fristen forkortes til to måneder.
Klageutvalget bør i årlige meldinger orientere Stortinget om saksmengder, sakstyper og om utviklingen av billighetserstatningsordningen. Utvalget må også fortsatt ha anledning til å fremme erstatningssaker av særlig politisk art for Stortinget.
De foreslåtte organisatoriske endringer vil medføre en reduksjon i saksbehandlingstiden idet saksbehandlingen vil skje gjennom færre ledd.
Vedtaks- og klageinstansen tiltrer så snart Stortinget har vedtatt forslaget, og fra det tidspunkt departementet bestemmer. De vedtatte endringer vil få virkning for alle søknader som fremsettes etter ikrafttredelsestidspunktet, og på søknader som på ikrafttredelsestidspunktet ikke er oversendt Billighetserstatningsutvalget til avgjørelse.
Klager over vedtak som er fattet i Billighetserstatningsutvalget før vedtaksmyndigheten er overført til forvaltningen, må fortsatt fremmes for Stortinget. Tilsvarende gjelder tilrådingssaker.
Komiteener tilfreds med at Regjeringen har lagt fram sin vurdering av billighetserstatningsordningens prinsipper og organisering. Antall saker har økt kraftig de siste årene, noe som også fører til flere klagesaker til behandling i Stortinget.
Komiteen har tidligere bedt om at det skulle bli foretatt en utredning av hvordan saker vedrørende billighetserstatninger bør behandles, jf. Innst. S. nr. 75 (1996-1997) og Innst. S. nr. 25 (1998-1999). Hovedårsaken til dette er at dagens ordning innebærer at Stortinget behandler et stort antall enkeltsaker, og at slik saksbehandling ligger på siden av det som hører til Stortingets naturlige oppgaver.
Komiteen viser til at saksbehandlingstiden har økt betraktelig, noe som bl.a. skyldes den voldsomme økningen i antall saker. I de fleste saker vil saksbehandlingen ta mellom 1 og 2 år.
Komiteen slutter seg til Regjeringens vurderinger av prinsippene for tildeling, begrensninger, og avvising av saker vedrørende billighetserstatning. Komiteen viser til at det foreligger en langvarig praksis for hvilke rimelighetsvurderinger som legges til grunn i saksbehandlingen, og mener denne praksis bør videreføres.
Komiteen vil presisere at billighetserstatning skal være en håndsrekning der det utmåles et skjønnsmessig beløp basert på rimelighet. Selve grunnideen for denne erstatningsordningen er at den skal kunne gi en aksept og en anerkjennelse av at den som får erstatning har kommet spesielt uheldig ut i forhold til andre det er naturlig å sammenlikne med. Erstatningssummene tar ikke sikte på å dekke det tap vedkommende har hatt.
Komiteen er enig i at billighetserstatning ikke skal reguleres ved lov. Lovreguleringen kan lett bli så stram at en mister muligheten til å fange opp de som faller gjennom det etablerte og regulerte sikkerhetsnett av ordninger.
Komiteenhar merket seg at blant klagesakene kan søknadsgrunnlaget gå mer enn 50 år tilbake i tid, noe som kan vanskeliggjøre en effektiv og forsvarlig saksbehandling. Komiteen mener likevel at det i enkelte tilfeller fortsatt kan være behov for å kunne tilkjenne erstatning i "gamle" saker.
Komiteen viser til at det vil variere fra saksforhold til saksforhold i hvilken grad dokumentasjon vanskeliggjøres fordi saken er gammel, og mener det er riktig at det i minst mulig grad settes formelle vilkår som begrenser muligheten til å søke billighetserstatning. Komiteen finner det derfor lite hensiktsmessig å ha en generell foreldelsesfrist.
Komiteen ser imidlertid at det vil kunne være vanskelig å dokumentere forhold som ligger svært langt tilbake i tid. Komiteen viser til at søknader i enkelte tilfeller kan avvises, bl.a. der søknaden er klart uforståelig. Komiteen mener avvisningsadgangen bør utvides til også å omfatte søknadsgrunnlag som ligger langt tilbake i tid, og der det av den grunn vil være uforholdsmessig vanskelig å fremskaffe tilstrekkelig grunnlag for å vurdere saken på en betryggende måte. Komiteen finner det ikke nødvendig å fastsette noen bestemt tidsgrense for når en slik avvisningsgrunn kan benyttes.
Komiteen har merket seg at det synes noe tilfeldig hvem som har kjennskap til billighetserstatningsordningen. Komiteen er enig med Regjeringen i at dette kan bedres ved målrettede informasjonstiltak for å gjøre ordningen bedre kjent for aktuelle søkere. Komiteen regner med at dette løses på en hensiktsmessig måte og ber om at tiltak som nevnt vurderes innen rimelig tid.
Komiteen slutter seg til at øvre beløpsgrense for erstatning som tildeles fra Billighetserstatningsutvalget settes til kr 200 000, og for HIV-saker kr 500 000 som tidligere vedtatt.
Komiteen støtter de foreslåtte endringene når det dreier seg om Stortingets rolle ved en ny organisering. Komiteen viser til at Stortinget vil behandle saker der det er aktuelt å tilkjenne erstatning med mer enn kr 200 000, saker av særlig politisk art som oversendes fra utvalget og årsmeldingen for billighetserstatningsordningen. Gjennom behandling av årsmeldinger vil Stortinget holdes orientert om utviklingen, og kunne gi sine signaler og synspunkter.
Komiteen antar at saker av "særlig politisk art" som fortsatt skal kunne fremmes for Stortinget, i første rekke vil dreie seg om saker der flere fremmer sammenlignbare søknader innenfor samme problemområde. Utvalget vil imidlertid også kunne fremme enkeltstående søknader for Stortinget, der man mener saken reiser prinsippspørsmål som gjør det ønskelig med en mer omfattende politisk behandling.
Komiteen vil understreke at billighetserstatningsordningen er Stortingets egen ordning. Som gjennomgangen foran viser, skal den kunne fange opp saker som synes erstatningsberettiget, men som ikke fanges opp av andre, ordinære ordninger. Dette tilsier at det er viktig at avgjørelsene tas på grunnlag av et folkelig skjønn, mer enn på et juridisk og regelbundet grunnlag. Komiteen ser derfor prinsipielle betenkeligheter med å delegere avgjørelsesmyndighet til Justisdepartementet eller et annet forvaltningsorgan, særlig siden dette i tilfelle ville skje uten at det følger lovverk eller regler med delegeringen.
Komiteen viser til at komiteen i tidligere innstillinger der departementet bes om å utrede en omlegging av ordningen, har bedt om at ulike modeller blir vurdert, og at den modellen departementet skisserer i proposisjonen har vært nevnt som en mulig løsning. Komiteen har etter en nærmere vurdering av de hensyn som er nevnt ovenfor kommet til at Billighetserstatningsutvalget fortsatt bør ha avgjørelseskompetansen i første instans, men legger, som foreslått i proposisjonen, opp til at gjeldende klageadgang til Stortinget ikke opprettholdes.
Ved at Billighetserstatningsutvalget får alle sakene som skal realitetsbehandles, sikrer vi at alle søkere får sine søknader vurdert av det utvalget Stortinget har oppnevnt. Alle søknader som realitetsbehandles vil bli gjennomgått og vurdert av to instanser, siden forvaltningsorganet forbereder saken og gir sin innstilling til konklusjon til Billighetserstatningsutvalget.
Komiteen går inn for at Billighetserstatningsutvalget fortsatt skal bestå av to stortingsrepresentanter og en høyesterettsdommer.
Komiteen går inn for at Justisdepartementet fortsatt skal ha sekretariatsfunksjonen, innhente faglige vurderinger fra fagdepartement og andre instanser og ellers forberede sakene for Billighetserstatningsutvalget. Komiteen har merket seg at departementet har tatt forbehold om en nærmere vurdering av hvilket forvaltningsorgan som bør behandle sakene i første instans, og regner med at det samme forbeholdet gjelder selv om vedtaksmyndigheten ikke blir delegert.
Komiteen går inn for at departementet skal ha myndighet til å avvise saker slik det er beskrevet i proposisjonen pkt. 2.6 og i denne innstilling pkt. 2.2.2. Komiteen forutsetter at avvisningsadgangen bare benyttes der det er klart at søknaden skal avvises, og at saken fremmes for utvalget dersom det er tvil om dette.
Komiteen regner med at denne ordningen vil medføre en reduksjon i saksbehandlingstiden, da Stortinget behandler langt færre enkeltsaker. Komiteen peker på at man slipper en gjentatt behandling av saker i departementet, siden alle sakene sendes direkte til Stortingets billighetserstatningsutvalg for endelig avgjørelse.
Komiteens forslag til endringer i behandlingsprosedyrene fremgår av komiteens tilrådning til vedtak I.