3. Luftfartsverket. Tilknytningsform
Luftfartsverket dekker i dag tre ulike roller innen luftfarten: den politiske rådgiverrolle i alle luftfartsspørsmål, rollen som forretningsmessig tjenesteyter og infrastrukturholder, og rollen som myndighet med tilhørende tilsynsfunksjoner.
I Luftfartsverket er det i 1999 tilsatt 2 150 personer. Det legges til grunn at ca. 100 av hovedadministrasjonens 386 tilsatte vil flytte til Luftfartstilsynet.
Luftfartsverkets hovedoppgaver vil etter delingen være å planlegge, bygge ut, eie og drive lufthavner og på forretningsmessig grunnlag yte lufthavn- og flysikringstjenester til flyselskaper og andre brukere. Det vises til at Luftfartsverket allerede i dag er en selvfinansierende forvaltningsbedrift med nettobudsjettering og avskrivning av aktiverte investeringer.
Luftfartsverket vil fortsatt være hovedleverandør til overordnet myndighet i all planlegging og utbygging av luftfartens infrastruktur. Selv om Luftfartsverket blir eget rettssubjekt, vil utarbeiding og gjennomføring av den rullerende nasjonale langtidsplanlegging på luftfartsområdet kunne opprettholdes som nå.
En konsekvens av at Luftfartsverket blir eget rettssubjekt vil være at Luftfartsverket må ha konsesjon for å anlegge, eie og drive sine lufthavner. Det vises til at Kongen gir konsesjon og at det for den enkelte lufthavn settes vilkår mht. drift, teknisk/operativ standard m.m. i forhold til den flyrutedrift som forutsettes opprettholdt på stedet.
Hovedskillet mht. tilknytningsform for staten går mellom forvaltningsorganer på den ene side og selvstendige rettssubjekt på den annen.
Forvaltningsbedriftene, dvs. den kategori Luftfartsverket tilhører, er en underform av forvaltningsorganene. Luftfartsverket nettobudsjetteres innenfor statsbudsjettet, og er juridisk og økonomisk en del av staten. Etatens investeringsbudsjett vedtas av Stortinget og investeringene aktiveres og avskrives. Modellen gir ikke mulighet for full finansiell samordning mellom underliggende aksjeselskaper og kjernevirksomheten, i dette tilfellet Luftfartsverket.
De statlige heleide selskapene kan organiseres som statsaksjeselskap, statsforetak eller særlovselskap. Statseide selskaper er selvstendige rettssubjekter, og statens økonomiske ansvar er i utgangspunktet begrenset til den kapital som staten har skutt inn.
For statsforetakene legger loven opp til prosedyrer som bygger på at det er foretaket som står ansvarlig for økonomiske forpliktelser. Dersom det skulle oppstå en ekstraordinær situasjon der statsforetaket ikke evner å gjøre opp for seg, skal staten imidlertid skyte inn de midler som er nødvendig for å dekke fordringen.
Det går således et viktig skille mellom statsaksjeselskap på den ene side og statsforetak på den annen mht. økonomisk ansvar og risikovurdering av prosjekter. I mange sammenhenger anses det som fordelaktig at aksjeselskapsformen er godt kjent i inn- og utland, bl.a. i kontakt med kredittinstitusjoner.
I flere statsaksjeselskaper er det tatt inn et eget punkt i vedtektene "§ 10-bestemmelsen" som presiserer at styret i selskapet skal legge fram for generalforsamlingen alle saker av vesentlig, prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning.
Rammebetingelsene for Luftfartsverket etter opprettingen av Luftfartstilsynet er vurdert mht.:
– Konsernsamordning
– Evne til å tilpasse seg etterspørsel og rask omstilling
– Forretningsmessig frihet
– Økonomisk handlefrihet
– Personalmessige og bedriftskulturelle forhold
– Behovet for samfunnsmessig styring
Flertallet av de forannevnte forhold synes å trekke i retning av en tilknytningsform som gir større fleksibilitet og økonomisk handlerom enn forvaltningsbedriftsmodellen. Samtidig er det nødvendig å sikre myndighetene fortsatt politisk styring av en samfunns-messig svært viktig virksomhet som Luftfartsverket. Dette ikke minst i forhold til fastsettelsen av luftfartsavgiftene og den flyplasstruktur som skal finnes i Norge. Forsvarets interesser må også ivaretas.
Det skaper spesielle utfordringer i styringen av luftfarten at utskillelsen av Oslo Lufthavn AS medfører bortfall av⅓av inntektene til "morbedriften" Luftfartsverket. Det er betydelig kryssubsidiering mellom lufthavner i Norge, hvorav et fåtall er bedriftsøkonomisk lønnsomme. Departementet finner det ønskelig å gi Luftfartsverket mulighet til finansiell samordning i forhold til Oslo Lufthavn AS.
Utviklingen med fri konkurranse i lufttrafikken har medført økt behov for forpliktende og ordnede "leverandørkundeavtaler" i tjenesteytingen og mht. tiltak i infrastrukturen. Selv om Luftfartsverket som forvaltningsbedrift har fullmakter som skal ivareta tjenesteproduksjonen og den forretningsmessige drift, er det svakheter ved styringsformen. Spesielt har styret en vanskelig rolle i skjæringen mellom departementets instruksjonsmyndighet og budsjettstyring på den ene side, og styrets ansvar for etatens økonomiske utvikling som selvfinansierende bedrift på den annen side. Departementet mener at Luftfartsverket bør gis større økonomisk handlefrihet i forhold til gjeldende budsjettprosedyrer og den planhorisont for tiltak budsjettet fastsetter, og mulighet til lånefinansiering og konsernsamordning i forhold til Oslo Lufthavn AS.
I tråd med gjeldende samferdselspolitiske målsettinger må luftfartspolitikken fortsatt sikre publikum raske reisetilbud til lavest mulige transportkostnader i alle deler av landet, basert på rammebetingelser som sikrer like konkurransevilkår og dermed rasjonell arbeidsdeling mellom transportmidlene.
Departementet anser det av særlig betydning å opprettholde transportstandarden i områder hvor flyrutetilbudet må kjøpes fordi det ikke er marked for kommersiell drift. Anbudssystemet for kjøp av flyruter er fastlagt innenfor EØS-avtalens regler og er ikke gjenstand for endring.
Ved "§ 10-bestemmelse" i vedtektene vil Luftfartsverkets styre bli pålagt å legge fram for generalforsamlingen alle saker som anses vesentlige, prinsipielle, politiske eller av samfunnsmessig betydning. Blant disse saker er endringer i flyplasstruktur og Luftfartsverkets tilpasning av infrastrukturen i forhold til samfunnets kjøp av flyrutetjenester. Luftfartsverkets generelle oppfølging av mål som fastsettes ved Stortingets behandling av norsk luftfartsplan/nasjonal transportplan, vil bli ansett å ha samfunnsmessig betydning. Disse forhold omfatter bl.a. langsiktig avgiftspolitikk og produktivitetskrav. Det forutsettes bl.a. at luftfartsavgiftene fortsatt skal fastsettes av Samferdselsdepartementet, og at avgjørelser som går på flyplasstrukturen alltid skal forelegges eieren.
Departementet har ikke funnet det nødvendig eller hensiktsmessig å kjøpe flyplasstjenester, selv om disse skulle være bedriftsøkonomisk ulønnsomme. Departementet finner det i denne forbindelse vanskelig å forhandle med en eneste tilbyder, Luftfartsverket, og regner med at skillet mellom lønnsom og ikke lønnsom drift i denne sammenheng er vanskelig å trekke. Luftfartsverket vil uten slike kjøp ha incitament til å drive så kunderettet og forretningsmessig som mulig både på disse lufthavner og andre ulønnsomme flyplasser innenfor den samlede flyplasstruktur.
Selv om en konsekvens av at Luftfartsverket blir eget rettssubjekt, må selskapet ha konsesjon til å anlegge, eie og drive lufthavner, og samfunnets krav til drift og teknisk/operativ standard m.m. vil bli fastsatt i konsesjonsvilkårene for den enkelte lufthavn.
Samferdselsdepartementet mener at organisering av Luftfartsverket som statsaksjeselskap er forenlig med bedriftens samfunnsmessige rolle og at eierstyring best kan ivaretas ved denne tilknytningsform. Aksjeselskapsformen er allment kjent både i Norge og i utlandet. Departementet legger stor vekt på å gi mulighet til konsernsamordning i forhold til Oslo Lufthavn AS, og at dette selskap dessuten skal inngå i helheten styringsmessig og bedriftskulturelt.
Statsforetak gir også rom for finansiell samordning, men statsaksjeselskap foretrekkes fordi Luftfartsverket som eget rettssubjekt bør underlegges samme kredittvurderinger og markedstilpasning som ordinære selskaper. Den forretningsmessige virksomhet med tjenestetilbud må tilpasses flyselskapenes og andre brukeres etterspørsel, som igjen gjenspeiler publikums trafikketterspørsel.
På bakgrunn av en verdsetting av Luftfartsverkets eiendeler må det fastsettes åpningsbalanse med gjeld og egenkapital for selskapet. Det må videre fastsettes avkastningskrav for selskapet som motiverer til effektiv drift, mens utbyttepolitikken må innrettes med sikte på å gi selskapet forutsigbare vilkår. Departementet vil komme tilbake til åpningsbalanse og budsjettmessige konsekvenser ved opprettingen av Luftfartsverket som selskap, og Luftfartstilsynet som forvaltningsorgan, i forbindelse med statsbudsjettet for 2000.
Det forutsettes en overgangsordning for tilsatte i en periode på tre år som vil gi fortrinnsrett til statlige stillinger og ventelønnsrettigheter. Dette forhold må lovreguleres senere. Ved overgang til selskapet beholder de tilsatte samme lønn som i Luftfartsverket ved omdanningen. Ved overgang til selskap er det en sak for styret å bestemme hvilken pensjonsordning selskapet skal ha. Det forutsettes at pensjonsordningen som velges i sum er like gunstig for de tilsatte som gjeldende ordning i Statens Pensjonskasse. Fortsatt medlemskap i Statens Pensjonskasse krever eventuelt Stortingets samtykke. Arbeids- og administrasjons-departementet kan treffe midlertidig vedtak om medlemskap.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til proposisjonen hvor departementet redegjør for hovedtilknytningsformer for de virksomheter staten driver og for hvilke driftsforutsetninger disse har.
Flertallet viser videre til at departementet redegjør for hvorfor andre forvaltningsbedrifter, som f.eks. Televerket og Postverket tidligere har endret tilknytningsform til hhv. Telenor AS og Posten Norge BA. Flertallet presiserer at disse forvaltningsbedriftene ble omdannet for å møte konkurranse i et marked.
Flertallet viser til at departementet foreslår å omdanne Luftfartsverket til statsaksjeselskap.
Flertallet viser til at staten i all hovedsak eier flyplassene i Norge.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, legger til grunn at lufthavnene er en viktig del av den helhetlige infrastrukturen i samferdselssektoren i Norge, på linje med bl.a. veg og jernbane.
Flertallet vil peke på at infrastruktur i samferdselssektoren har til oppgave å redusere avstandsulemper, gjøre det mulig med næringsutvikling, utvikle arbeidsplasser og opprettholde bosetting i hele landet. Det er nødvendig med en sterk politisk- og samfunnsmessig styring for at alle brukere - uavhengig av bosted - har et godt og tjenlig tilbud. Flertallet mener videre at politisk styring av luftfartssektoren er et viktig distriktspolitisk virkemiddel og at investeringer i luftfartssektoren må ses i sammenheng med annen infrastruktur i samferdselssektoren.
Flertallet viser til ordningen med kryssubsidiering av lufthavnene, der de økonomisk sterke lufthavnene finansierer de økonomisk svakere. Flertallet mener denne ordningen er av grunnleggende betydning for lufttransporten i Norge. Flertallet vektlegger sterkt at denne ordningen videreføres og er underlagt politisk styring slik at bedriftsøkonomisk lønnsomhet ved den enkelte lufthavn ikke er avgjørende for aktiviteten ved lufthavnene. Flertallet vil imidlertid be regjeringen om å vurdere hvordan ikke-statlig eide flyplasser kan bidra til det samlede lufthavnsystemet.
Flertallet vektlegger spesielt hensynet til politisk og samfunnsmessig styring, luftfartssektoren som distriktspolitisk virkemiddel og muligheten for å ivareta politisk styring av ordningen med kryssubsidiering.
Flertallet er opptatt også av den interne organisering av Luftfartsverket. Flertallet viser til at forslaget om å endre tilknytningsform for Luftfartsverket nå, er å kunne gjøre det samtidig med utskillelsen av Luftfartstilsynet.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti ser ikke nødvendigheten av å endre tilknytningsformen for Luftfartsverket med bakgrunn i konkurranse mellom flyhavnene.
Disse medlemmer viser til at Luftfartsverkets styre har behandlet Luftfartsverkets tilknytningsform. Disse medlemmer viser videre til departementets svar av 20. mai 1999 på spørsmål fra komiteen, og der referat vedrørende styrets behandling av saken ligger ved. Disse medlemmer har merket seg at styret delte seg i synet på framtidig tilknytningsform for Luftfartsverket. Styrets mindretall gikk ikke inn for å endre tilknytningsformen, og la bl.a. vekt på at de ansattes medinnflytelse vil svekkes ved en annen tilknytningsform og at Stortinget v/statsråden fortsatt skal ha et direkte hovedansvar for Luftfartsverket. Disse medlemmer har også merket seg at heller ikke styrets flertall kan gi en entydig anbefaling om tilknytningsformen for Luftfartsverket.
Disse medlemmer foreslår:
«Spørsmålet om endret tilknytningsform til staten for Luftfartsverket, jf. St.prp. nr. 66 (1998-99) Om tilsyn og myndighet i luftfarten og om tilknytningsform for Luftfartsverket, kap. 4-7, sendes tilbake til Regjeringen.»
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre ønsker at det før en tar endelig stilling til Luftfartsverkets organisasjons- og tilknytningsform, blir klarlagt mer om den interne organisering og oppgaveløsning. Disse medlemmer mener det er behov for ytterligere vurdering av hva som er den mest hensiktsmessige organisering av Luftfartsverket. Disse medlemmer viser videre til at Regjeringen har varslet at den vil komme tilbake til en del viktige spørsmål knyttet til tilknytningsformen i budsjettet for år 2000.
Disse medlemmer foreslår:
«Stortinget ber Regjeringen eventuelt komme tilbake til organisasjonsform og tilknytningsform for Luftfartsverket i samband med budsjettet for 2000."
Komiteen medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til sine hovedmerknader i pkt. 2.2
Disse medlemmer vil hevde at spørsmål om inntekter fra en lufthavn skal brukes til subsidiering av en annen er et politisk spørsmål som må håndteres av Regjeringen og Stortinget og administreres av detaljregler fastsatt av et Luftfartsdirektorat og ikke et statsaksjeselskap. Endringer i en flyplasstruktur og tilpasning av en infrastruktur bør gjennomføres av forvaltningsmyndigheter som et direktorat og/eller et verk og ikke et aksjeselskap. Det bør også etableres et system hvor også andre enn staten bør kunne anlegge, eie og drive lufthavner, og myndighetsutøvelsen i slike spørsmål bør derfor ikke legges til et aksjeselskap som selv er en aktør og mulig konkurrent til andre lufthavner. Disse medlemmer viser til at det i telesektoren og jernbanevirksomheten nettopp er gjennomført en oppdeling av de tidligere forvaltninger som Televerket og NSB med adskillelse av den forretningsmessige og konkurranseutsatte del, tilsynsoppgaver og myndighetsutøvelse og infrastrukturadministrasjon.
Komiteens medlemmer fra Høyre har merket seg departementets presentasjon av ulike selskapsformer.
Disse medlemmer har merket seg at styrer og administrativ ledelse i NSB BA og Posten Norge BA har fremholdt aksjeselskap som den beste formen å styre statlige selskaper.
Disse medlemmer støtter regjeringsforslag om å organisere Luftfartsverket som et statsaksjeselskap fra 1. januar 2000, og fremmer i samsvar med proposisjonen følgende forslag:
«Stortinget samtykker i at Luftfartsverket blir organisert som statsaksjeselskap fra 1. januar 2000 i samsvar med de prinsipper og hovedretningslinjer som framgår av St.prp. nr. 66 (1998-99).»
Disse medlemmer har merket seg at Regjeringen legger opp til at Luftfartsverkets hovedoppgave blir å planlegge, utbygge, eie og drive lufthavner og luftfartsanlegg, og på forretningsmessig grunnlag yte lufthavn- og flysikringstjenester til flyselskaper og andre brukere.
Disse medlemmer har merket seg problemene som Regjeringen fremholder ved dagens organisering av Luftfartsverket.
Disse medlemmer har merket seg at følgende momenter:
– Evne til å tilpasse seg endringer i etterspørselen og rask omstilling
– Mer forretningsmessig styring
– Økonomisk handlefrihet
– Personalmessige og bedriftskulturelle forhold
– Samfunnsmessig styring
etter Regjeringens oppfatning tilsier en organisasjonsform for Luftfartsverket som gir større fleksibilitet og økonomisk handlerom enn det forvaltningsbedrift som modellen kan gi.
Disse medlemmer deler Regjeringens oppfatning på dette området.
Disse medlemmer har merket seg at Regjeringen derfor går inn for å omdanne Luftfartsverket til et aksjeselskap. Disse medlemmer deler Regjeringens oppfatning på dette området.
Disse medlemmer har merket seg Regjeringens vurdering av at etableringen av Oslo Lufthavn AS har skapt en ny rammebetingelse for Luftfartsverket, ved at Oslo Lufthavn er et aksjeselskap, mens Luftfartsverket for øvrig er en del av staten og statsbudsjettet, noe som skaper spesielle styringsutfordringer. Disse medlemmer deler Regjeringens oppfatning på dette området.
Disse medlemmer har merket seg Regjeringens synspunkt om at hensynet til konsernsamordning er meget viktig når Luftfartsverkets tilknytningsform skal vurderes. Disse medlemmer deler Regjeringens oppfatning på dette området.
Disse medlemmer har merket seg Regjeringens påpeking av at det vil være en svært viktig oppgave for Luftfartsverket framover å kunne utøve virksomheten mest mulig kostnadseffektivt og med høy tilpasningsevne til endringer i kundenes behov. Behovet for dette anses forsterket de senere årene av utviklingen med fri konkurranse i luftfarten. Disse medlemmer deler Regjeringens oppfatning på dette området.
Disse medlemmer har merket seg at Regjeringen finner det viktig at Luftfartsverket får adgang til lånefinansiering i det private lånemarkedet, og at det vil bli større grad av langsiktighet og forutsigbarhet i den økonomiske planleggingen. At et selskap i utgangspunktet må svare for sine økonomiske forpliktelser, må antas å stimulere ytterligere til at god økonomistyring, kundeservice og effektivitet skal prege selskapet. Disse medlemmer deler Regjeringens oppfatning på dette området.
Disse medlemmer har merket seg Regjeringens vurdering av at statsaksjeselskap gir den mest rendyrkede form for eierstyring, bl.a. fordi styrets rolle og funksjon er klart definert., og at myndighetenes behov for politisk styring av Luftfartsverket vil ivaretas i eierstyringen av selskapet, gjennom selskapets vedtekter og i konsesjonssammenheng. Disse medlemmer deler Regjeringens oppfatning på dette området.
Disse medlemmer har merket seg Regjeringens understrekning av at selskapet hvert år skal legge fram en plan for virksomheten for generalforsamlingen, og at styret skal legge fram for generalforsamlingen alle saker som anses å være av vesentlig, prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning, samt at styrets planer vil danne grunnlag for regelmessige meldinger til Stortinget om virksomheten. Disse medlemmer deler Regjeringens oppfatning på dette området.
Disse medlemmer har merket seg at Luftfartsverket som aksjeselskap må ha konsesjon for virksomheten og at det i konsesjonene vil det bli fastsatt vilkår for selskapets driftsansvar for alle de lufthavnene som til enhver tid skal inngå i virksomheten.
Disse medlemmer har merket seg at Regjeringen vil sette produktivitetskrav til virksomheten. Disse medlemmer deler Regjeringens oppfatning på dette området.
Disse medlemmer har merket seg Regjeringens påpeking av nødvendigheten av å skape et helhetlig lufthavnsystem, der også Oslo Lufthavn AS skal inngå i helheten; finansielt, styringsmessig og bedriftskulturelt. Disse medlemmer deler Regjeringens oppfatning på dette området.
Disse medlemmer har merket seg Regjeringens vurderinger av at departementet mener at selskapsformen vil ivareta Luftfartsverkets behov for raskere markedstilpasning og intern omstilling bedre enn nåværende tilknytningsform, og at det forventes at den kommersielle virksomheten i stadig større grad vil bli konkurranseutsatt. Disse medlemmer deler Regjeringens oppfatning på dette området.
Disse medlemmer har merket seg at regjeringen foreslår at luftfartsavgiftene fortsatt skal fastsettes av Samferdselsdepartementet, og at avgjørelser som går på flyplasstrukturen alltid skal forelegges eieren. Disse medlemmer deler Regjeringens oppfatning på dette området.
Disse medlemmer har merket seg at Regjeringen foretrekker å omdanne Luftfartsverket til statsaksjeselskap bl.a. fordi departementet ser det som fordelaktig at Luftfartsverket skal underlegges de samme kredittvurderinger og markedsbetingelser som gjelder for ordinære selskaper. Disse medlemmer deler Regjeringens oppfatning på dette området.
Komiteen mener Regjeringen bør gjennomgå organiseringen av flysikringstjenesten for å oppnå mer effektiv drift, bedre bemanningssituasjon og ressursutnyttelse.
Komiteen vil likeså peke på behovet for en gjennomgang av den interne organiseringen i Luftfartsverket.
Komiteen viser til at Stortinget ved behandlingen av Innst. S. nr. 182 (1998-99) fattet følgende vedtak:
«Stortinget ber Regjeringen snarest og seinest i framlegg til Statsbudsjettet for 2000, legge fram en plan som sikrer tilstrekkelig kapasitet til flygeledertjenesten.»
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til mangelen på flygeledere. Flertallet er bekymret over dette. Flertallet ser at knapphet på flygeledere kan føre til konkurranse mellom regionene i Luftfartsverket i arbeidet med å skaffe nok flygeledere til den enkelte region. Flertallet mener at slik konkurranse er uheldig.
Flertallet mener at det må gjennomføres tiltak både på kort og lang sikt for å utdanne et tilstrekkelig antall flygeledere.
Flertallet vil i den forbindelse henstille til Regjeringen å vurdere kapasiteten og innholdet i skolen for flygeledere i Norge (LVSS).
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil peke på den store mangelen på flygeledere og forutsetter at det treffes tiltak for å bringe dette i orden, slik at de reisende slipper forsinkelser og innstilte fly av den grunn.
Disse medlemmer viser til at Luftfartsverket unnlot å utdanne flygeledere i 1993, da vurderingen var at det ikke var behov for flere flygeledere. Disse medlemmer mener at denne vurderingen var feil, og at dagens vansker i lufttrafikken kunne vært unngått dersom ikke hele årskullet i 1993 hadde blitt sløyfet.
Disse medlemmer viser også til at det er kontrollsentralen i Røyken som kontrollerer lufttrafikken over Østlandet, og er bekymret over at mangel på flygeledere gjør at det også denne sommeren er ventet store forsinkelser i flytrafikken.
Disse medlemmer synes det er naturlig at også utdannelse av personell innen luftfarten er et spørsmål for landets undervisningsmyndigheter på lik linje med andre yrkeskategorier og ber Regjeringen utrede en overføring av ansvaret for utdanning til utdanningsmyndighetene. Disse medlemmer forutsetter at kapasiteten i utdanningen baseres på etterspørselen etter slik utdanning og ikke på en snever behovsvurdering.