2. Tilsyn og myndigheter innenfor luftfarten. Oppretting av Luftfartstilsynet
Luftfartsverket har fra 1. januar 1993 vært en forvaltningsbedrift under Samferdselsdepartementet, og rammene for virksomheten fastsettes av Stortinget og overordnet myndighet.
Luftfartsverket er i dag statens fagorgan i alle sivile luftfartssaker og inngår som et viktig element i totalforsvaret. Luftfartsverket ivaretar samfunnets behov for et organisert luftfartssystem under politisk styring. Luftfartsverket har ansvaret for at sikkerheten i luftfartssystemet blir opprettholdt.
Luftfartsverkets styre har spesielt ansvar for at den tjenesteproduserende virksomhet blir drevet effektivt og i samsvar med fullmakter og forretningsmessige prinsipper slik at fastsatte mål blir nådd.
Tilsynsvirksomheten er myndighetsutøvelse og blir gjennomført på flere måter, ved å sette normer, inspisere, foreta dokumentinnsyn og forvalte sertifiseringsordninger etc.
Luftfartsinspeksjonen har i dag en sentral rolle overfor flyselskapene og andre brukere av luftfartsanlegg. Selv om Luftfartsinspeksjonen formelt er en avdeling i Luftfartsverket, har den likevel i det ytre framstått som en mer autonom og selvstendig enhet enn de øvrige avdelinger i etaten.
Luftfartsinspeksjonen har også en viktig oppgave i å behandle og følge opp tilrådinger fra Havarikommisjonen for sivil luftfart (HSL)
For å ivareta flysikkerheten er flyselskapene og andre operatører pålagt å legge opp systemer og rutiner for internkontroll. Det eksterne systemtilsyn fra Luftfartsinspeksjonens side skjer ved revisjon og inspeksjon for å påse at internkontrollen fungerer etter forutsetningene.
Det føres i dag ikke noe eksternt systemtilsyn overfor Luftfartsverkets flyplasser, drift, flynavigasjon og produksjon av tjenester.
Organisering av luftfartsmyndighet, tilsyn og forretningsdrift i andre land er nærmere beskrevet i kap. 2.3 i proposisjonen.
Det har vært en entydig utvikling å skille myndighets- og tilsynsfunksjoner fra tjenesteproduksjonen.
Departementet foreslår i proposisjonen å skille de aller fleste myndighets- og tilsynsoppgaver fra Luftfartsverkets forretningsmessige drift. Begrunnelsen for dette er å unngå habilitetsproblemer og at utenforliggende hensyn skal kunne bli tillagt vekt i myndighetsutøvelsen.
Både den nye luftfartsmyndigheten med navn Luftfartstilsynet, og Luftfartsverket, vil da kunne opptre med større integritet og habilitet overfor brukerne. Utskillelsen av Luftfartsinspeksjonen var omtalt i St.meld. nr. 38 (1996-97) Norsk luftfartsplan 1998-2007, og forslaget om utskillelse fikk prinsipiell tilslutning i Innst. S. nr. 228 (1996-97).
Både tilsynsoppgaver og annen myndighetsutøvelse foreslås i proposisjonen delegert til Luftfartstilsynet.
Etter delingen vil Luftfartsverkets virksomhet bli underlagt tilsyn og den luftfartsmyndighet Luftfartstilsynet for øvrig blir gitt. Dette vil gjelde overfor Luftfartsverkets anlegg og drift av flyplasser, navigasjons- og kommunikasjonsanlegg, og produksjon av tjenester.
Delingen medfører en organisatorisk flytting av arbeidsoppgaver fra flere av Luftfartsverkets avdelinger og over i det nye tilsynet. Alle arbeidsoppgaver i Luftfartsinspeksjonen vil bli overført til Luftfartstilsynet. Dessuten får Luftfartstilsynet nye tilsyns- og myndighetsoppgaver av mer omfattende art enn Luftfartsverket tidligere har hatt.
Det foretas ikke noen endring i det materielle innhold i luftfartsloven og forskrifter i tilknytning til opprettingen av tilsynet, men departementet vil sørge for at behovet for eventuelle nye forskrifter til avløsning av interne instrukser i Luftfartsverket blir vurdert og eventuelt gitt.
Det foregår et utstrakt internasjonalt arbeid bl.a. for harmonisering og gjensidig anerkjennelse av produkter og sertifikater m.m., og teknisk/operative krav til fly og flyplasser. Gjennom internasjonalt samarbeid settes også standarder av miljøpolitisk betydning. Departementet vil fortsatt ha det overordnede koordinerende ansvar for disse spørsmål. Luftfartsverket vil fortsatt forestå noe av arbeidet i forhold til ICAO.
Departementet vil med hjemmel i luftfartsloven delegere fullmakter til Luftfartstilsynet.
Departementet er i loven gitt forskriftskompetanse med unntak for EØS-regler, militær og annen luftfart med offentligrettslig formål. Luftfartens plass i totalforsvaret forutsettes opprettholdt, og den sivile lufttrafikktjeneste vil fortsatt betjene Forsvaret.
Gebyrer for tilsynstjenester overfor flyselskaper, flyplasseiere og andre brukere av luftfartssystemet vil inntil videre bli fastsatt av departementet som forskrift og etter vanlig høring. Stortinget vil i budsjettsammenheng behandle Luftfartstilsynet.
Luftfartstilsynet vil i store trekk bli delegert all luftfartsmyndighet, bl.a. få godkjennende myndighet ved fastsettelse av inn- og utflygingstraseer, unntatt når disse anses av særlig støyforebyggende karakter. Videre vil tilsynet bli gitt myndighet til å forvalte Luftfartøyregisteret, og forberede saker med hensyn til luftfartslovens privatrettslige del.
Konkurransereglene vil bli håndhevet av Konkurransetilsynet som nå.
Opprettingen av Luftfartstilsynet har bl.a. som formål å styrke den generelle forvaltningskompetanse så vel som den mer luftfartsfaglige kompetanse.
Departementet forutsetter at Luftfartstilsynet, når det er etablert, vurderer kompetansebehov innenfor de rammebetingelser som trekkes opp for virksomheten.
Etter initiativ fra Luftfartsverket har Statskonsult foretatt en kartlegging og vurdering av kvaliteten på myndighetsutøvelsen i Luftfartsverkets tilsynsvirksomhet (Notat 1999:2). Statskonsult har funnet et stort potensial for bedret saksbehandling og begrunnelse for de enkeltvedtak som fattes.
Videre må opplegg og gjennomføring av eksamensordningen for luftfartssertifikater og -bevis, og strukturen i gjeldende regelverk, gjennomgås.
Departementet mener at det må etableres systemtilsyn som sikrer at internkontrollen fungerer etter forutsetningene, og at kompetanseoppbyggingen hos tilsynsmyndigheten må avveies i forhold til den kompetansen som operatørene har.
Rammebetingelsene for Luftfartstilsynet blir gitt ved Stortingets behandling av St.prp. nr. 66 (1998-99) og statsbudsjettet for 2000, og ved Regjeringens gjennomføring av omorganiseringen inklusiv delegasjon av myndighet.
Den endelige organisering vil bli fastlagt etter at Luftfartstilsynet er opprettet og den nye ledelsen har hatt mulighet til å gjøre sin innflytelse gjeldende. Første driftsår forutsettes ca. 120 tilsatte, hvorav ca. 100 vil bli overført fra Luftfartsverket. De fleste av disse vil fortsatt dekke sine nåværende arbeidsoppgaver.
Luftfartstilsynet forutsettes å bli et ordinært forvaltningsorgan med bruttobudsjettering av utgifter og inntekter som vedtas av Stortinget under behandlingen av statsbudsjettet. Det forutsettes et utgiftskapittel, kap. 1313 Luftfartstilsynet, og et inntektskapittel, kap. 4313 Luftfartstilsynet.
Departementet tar utgangspunkt i at Luftfartstilsynet som hovedregel skal finansiere tilsynsoppgavene ved kostnadsbasert brukerbetaling.
Departementet vil i statsbudsjettet for 2000 komme tilbake til budsjett for Luftfartstilsynet. Det er på det rene at det de første driftsår blir et betydelig netto tilskuddsbehov for Luftfartstilsynet som følge av at gebyrene ikke dekker kostnadene ved tjenestene, og som følge av etableringskostnader.
De tilsatte i Luftfartsverket som overføres til Luftfartstilsynet vil fortsatt være statstjenestemenn og beholde sine rettigheter i henhold til det statlige regelverk.
Komiteen slutter seg til opprettelse av luftfartstilsyn og vil bemerke at det er nødvendig at det nye tilsynet får de nødvendige fullmakter slik at etaten er sikret tilgang på kvalifisert personell. I den forbindelse er det viktig å vurdere om det er hensiktsmessig å føre ansvaret for sikkerhetsklarering av de ansatte fra Luftfartsverket til Luftfartstilsynet.
Komiteen forutsetter at det blir en effektiv ressursbruk i det nye tilsynet slik at man begrenser økning av avgifter.
Komiteen har merket seg at det nye tilsynet krever økt bemanning i forhold til dagens situasjon. For å holde kostnadene nede, forutsetter komiteen at det utvises nøkternhet i dette arbeidet.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, slutter seg til Regjeringens forslag om at det fra 1. januar 2000 opprettes et Luftfartstilsyn med de oppgaver som angitt i St.prp. nr. 66 (1998-99).
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ser det som meget formålstjenlig med en omorganisering av statens oppgaver innen luftfarten. Formålet med en slik omorganisering må være å skape helt klare og entydige ansvarsforhold og en fornuftig oppgavefordeling. Disse medlemmer finner den delvise omorganisering og meget uklare oppgavefordeling som foreslås i St.prp. nr. 66 (1998-99) som lite tilfredsstillende og lite gjennomarbeidet. Disse medlemmer er særlig betenkt over at et statsaksjeselskap både skal være et myndighetsorgan og samtidig stå for forretningsmessig virksomhet. En utskilling av de rene tilsynsoppgaver i et eget Luftfartstilsyn etter hovedmodell fra Konkurransetilsynet, Arbeidstilsynet, Kreditttilsynet m.m., er imidlertid et fornuftig forslag.
Slik disse medlemmer ser det, ville en fornuftig organisering innen denne og for øvrig andre tilsvarende samfunnsområder være følgende:
– Departementet bør stå for utformingen av lover og de viktigste forskrifter og de politiske avgjørelser og helhetsstyringen.
– Et direktorat står for den daglige gjennomføring, oppfølging og iverksetting av den vedtatte politikk, samt utforme detaljforskrifter, regler og bestemmelser for de som utfører en virksomhet eller produserer varer og tjenester innen sektoren, samt behandler konsesjons- og autorisasjonsordninger og avgjør søknader om slike. Detaljer om avgiftsspørsmål og eventuell regler og ordninger for finansiering av virksomheter behandles også av direktoratet.
– En etat eller et verk skal stå for utførelse av bestemte oppgaver, samt eventuell produksjon av varer og tjenester enten selv eller gjennom eierskap av aksjeselskaper som står for den rent forretningsmessige produksjon av varer eller tjenester.
– Den kontrollerende virksomhet legges til et uavhengig tilsyn som påser at alle aktører følger lover, forskrifter og regler. Slike tilsyn gjøres selvfinansierende ved avgifter pålagt den virksomhet som utøves innen området.
En slik modell vil for luftfarten medføre at de deler av Luftfartsverket som er ren myndighets- eller forvaltningsvirksomhet legges til et Luftfartsdirektorat, produksjon av tjenester som flygeledertjenesten og andre statlige tjenester, samt utøvelse av eierfunksjon for lufthavnselskaper og lignende legges til Luftfartsverket som en etat, mens tilsynsoppgavene legges til det foreslåtte Luftfartstilsyn. Den forretningsmessige virksomhet som for eksempel drift av lufthavnvirksomhet og andre luftfartstjenester som egner seg for det bør organiseres som aksjeselskap. Spørsmålet om de statlig eide lufthavner bør samles i et selskap (Statens lufthavner AS) eller om hver lufthavn bør være et eget aksjeselskap eller datterselskap i et holdingsselskap, må utredes og vurderes nærmere.
Forslagene i St.prp. nr. 66 (1998-99) tilfredsstiller ikke de krav til klarhet i ansvarsfordeling og organisering av myndighetsoppgaver og forretningsvirksomhet som disse medlemmer mener er nødvendig. Det kan ikke være forsvarlig eller fornuftig å plassere myndighetsutøvelse til et statsaksjeselskap. Opprettelsen av et Luftfartstilsyn er i seg selv fornuftig, men det må da gjøres klart at hovedoppgaven må være å føre tilsyn med at regler, forskrifter, autorisasjoner og sertifikater som er vedtatt iverksatt av et Luftfartsdirektorat blir fulgt av alle aktører. Slik disse medlemmer ser det er ikke en slik nødvendig klar avgrensning foretatt for det foreslåtte Luftfartstilsyn.
Disse medlemmer mener derfor at en omorganisering av tilsyn og myndighet i luftfarten bør vurderes nøyere og fremmer derfor følgende forslag:
«St.prp. nr. 66 (1998-99) Om tilsyn og myndighet i luftfarten og om tilknytningsform for Luftfartsverket, sendes tilbake til Regjeringen.»
Disse medlemmer vil subsidiært støtte forslaget om opprettelse av et Luftfartstilsyn og forslag om tilbakesendelse av kap. 4-7.
Disse medlemmer vil videre subsidiært forutsette at alle myndighetsoppgaver faktisk skilles ut, og at det må være Luftfartstilsynet eller Samferdselsdepartementet selv som skal representere norske myndigheter i internasjonale myndighetsorganisasjoner.
Disse medlemmer vil understreke at etableringen av to nye virksomheter ikke bør føre til at de totale kostnader økes.
Disse medlemmer har merket seg at Samferdselsdepartementet vurderer å åpne for at andre myndighetsoppgaver enn tilsynsoppgavene skal brukerfinansieres.
Disse medlemmer støtter prinsippet om at de som genererer behov for tilsyn skal betale kostnadene for det.
Komiteens medlemmer fra Høyre vil understreke viktigheten av å skille statlige kontroll- og driftsoppgaver fra tjenesteproduksjon. Dette er viktig for å unngå habilitetskonflikter. For å unngå habilitetskonflikter er det ikke tilstrekkelig bare å skille oppgavene i ulike organisasjoner, men det er også viktig at de ulike oppgavene og organisasjonene lokaliseres i forskjellige departement.
Disse medlemmer mener derfor at Luftfartstilsynet og Luftfartsverket bør lokaliseres i ulike departement.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«Luftfartstilsynet legges under Arbeids- og administrasjonsdepartementet.»