2. Forslaget
Av hensyn til den mulige motstrid mellom de vedtatte miljøavgiftene på drivstoff til internasjonal luftfart og de bilaterale luftfartsavtalene, foreslår departementet at CO2-avgiften og svovelavgiften på luftfarten begrenses til å omfatte drivstoff som tankes og benyttes til flyging mellom flyplasser i Norge. Avgiften vil bli pålagt både norske og utenlandske flyselskap som trafikkerer innenlandsrutene, uavhengig av om flyene er norsk- eller utenlandsregistrert. Dette innebærer at det gis fritak for avgift på flydrivstoff som tankes i Norge og utføres direkte fra Norge uten mellomlanding i Norge (internasjonal luftfart/eksport). Dette gjelder selv om deler av flygingen foretas over norsk territorium.
Fra 1. april 1997 ble det innført helt fri markedsadgang på flysektoren internt i EU/EØS. Det vil si at også utenlandske flyselskap kan utføre flyging internt i Norge (kabotasje), og at de også kan ha flyginger mellom flyplasser internt i Norge før avgang til utlandet (tilknytningskabotasje). De bilaterale luftfartsavtalene Norge har inngått med en rekke andre land, anses ikke å ha relevans for noen form for leveranser til bruk i kabotasjeflyging internt i Norge.
Etter forslaget skal avgift betales ved flyginger internt i Norge uavhengig av flyselskapets og flyets nasjonalitet. Avgjørende for avgiftsplikten vil således være om drivstoffet tankes i Norge og hva som er flyets neste destinasjon. Nærmere regler om bl.a. innbetaling av avgiften vil bli fastsatt i forskrift.
EØS-avtalens art. 61 (1) inneholder et generelt forbud mot konkurransevridende offentlig støtte, hvis denne konkurransevridningen kan antas å ha grense-overskridende effekt. Det er tvilsomt om fritaket for avgift på flydrivstoff som tankes i Norge og utføres direkte fra Norge uten mellomlanding (internasjonal luftfart/eksport) vil kunne betraktes som offentlig støtte i henhold til EØS-avtalens regler om offentlig støtte. Det må imidlertid uansett antas at et slikt fritak ikke vil være konkurransevridende eller påvirke samhandelen over landegrensene. Fritaket må derfor antas å falle utenfor støtteforbudet i EØS-avtalen.
Provenytapet ved reverseringen av CO2- og svovelavgiften utgjør om lag 75 mill. kroner i budsjettet for 1999. Det foreslås at provenytapet dekkes inn ved å øke flyseteavgiften prosentvis likt for innenlandsflyging og utenlandsflyging. Satsene i flyseteavgiften ble redusert ved innføringen av CO2-avgift på luftfarten. Den endringen som nå foreslås betyr derfor at situasjonen blir mer lik den som gjaldt fram til 1. januar 1999. Departementet foreslår at avgiftssatsen på innenlandsreiser økes med kr 7,50 til kr 62, og avgiften på utenlandsreiser økes med kr 15 til kr 124. På årsbasis utgjør dette 120 mill. kroner. Det foreslås imidlertid at avgiftsøkningen skjer fra 1. mai 1999, hvilket utgjør et proveny på om lag 75 mill. kroner i budsjettet for 1999. Som følge av dette foreslås økning av avgiftssatsene i Stortingets vedtak om avgift på flyging II, samtidig som bevilgningsvedtakene for henholdsvis avgift på flyging (kap. 5580 post 72) økes med 75 mill. kroner og CO2-avgift (kap. 5543 post 70) reduseres tilsvarende.
Som nevnt under punkt 2.2 i proposisjonen vil Regjeringen fram mot revidert nasjonalbudsjett vurdere eventuelle endringer i satsstrukturen i flyseteavgiften på bakgrunn av ESAs henvendelse.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag om at CO2-avgiften og svovelavgiften på luftfarten begrenses til å omfatte drivstoff som tankes og benyttes til flyging mellom flyplasser i Norge, jf. forslag til vedtak I og II. Komiteen slutter seg videre til Regjeringens forslag til bevilgninger under kap. 5580 post 72 og kap. 5543 post 70, jf. forslag til vedtak IV.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, vil understreke betydningen av forutsigbare rammebetingelser for flyselskapene, og vil derfor foreslå at Regjeringen setter ned et hurtigarbeidende utvalg som skal se på de økonomiske konkurranseforholdene ved lufttransport både internasjonalt og nasjonalt. En bør i denne sammenheng legge til grunn de regler og føringer som internasjonale avtaler og konvensjoner pålegger Norge og luftfartsnæringen. Flertallet vil understreke betydningen av at det i et slikt hurtigarbeidende utvalg også deltar representanter fra luftfartsnæringen. Regjeringen bes legge frem denne utredningen i forbindelse med statsbudsjettet for 2000.
Flertallet fremmer følgende forslag:
«A.
Stortinget ber Regjeringen sette ned et hurtigarbeidende utvalg for å se på de økonomiske konkurranseforholdene ved lufttransport både internasjonalt og nasjonalt.
B.
Stortinget ber Regjeringen legge frem redegjørelse som nevnt i punkt A i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2000."
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte, viser til Innst. S. nr. 199 (1992-93) om fri konkurranse i norsk luftfart, hvor det ble anført følgende fra flertallets side:
«Flertallet mener det er mest praktisk og hensiktsmessig å åpne for konkurranse 1. april 1994, forutsatt at konkurransen kan skje på like vilkår.»
Videre uttrykte flertallet:
«Flertallet ser det også nødvendig å vurdere de ulike avgiftstypene med sikte på å hindre at flyselskap som har store deler av sin virksomhet i utlandet, vil stille sterkere i konkurransen enn de selskaper som i hovedsak har sine anlegg og sin virksomhet i Norge.»
Flertalletvil påpeke at etter at det europeiske luftmarkedet ble avregulert 1. april 1997 ble det fritt for samtlige land og selskaper innen EØS-området å drive innenriks flytrafikk i andre land. Den frie konkurransen innebærer også grensekryssende trafikk innen EØS-området. I dag er det ca. 15 utenlandske selskaper som trafikkerer Norge. Flertallet mener derfor det er avgjørende at norske selskaper i størst mulig grad kan konkurrere med utenlandske konkurrenter på likest mulig vilkår, og at ikke myndighetsskapte reguleringer, restriksjoner og avgifter skaper konkurransevridninger i så henseende. Det er også vesentlig at flyflåtens registreringer ikke blir hemmende for konkurranseforholdene.
Flertallet mener at seteavgiften kan virke konkurransehemmende for nye selskaper som er i en etableringsfase. Det er viktig at avgifter, lover og forskrifter er utformet på en slik måte at de ikke bidrar til konkurransevridning mellom etablerte selskaper og selskaper som er i en etableringsfase. Seteavgiften kan virke uheldig, da flyselskap som er i en etableringsfase ikke kan ventes å ha en høy beleggsprosent fra første dag.
Etter flertallets syn er det så langt lite som tyder på at seteavgiften i seg selv bidrar til mer miljøvennlig adferd. Dermed er seteavgiften mer fiskalt enn miljømessig begrunnet.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet fremmer følgende forslag:
«A.
Avgift på flyging av passasjerer
§ 1
Fra 1. juni 1999 skal det i henhold til lov av 19. mars 1933 nr. 11 betales avgift til statskassen på ervervsmessig flyging av passasjerer fra norsk lufthavn til utlandet og mellom Oslo og følgende steder: Bergen, Kristiansand, Stavanger og Trondheim.
Departementet kan bestemme hva som skal anses som ervervsmessig flyging og nærmere om avgrensning av avgiftsplikten.
§ 2
1. For flyging fra norsk lufthavn til utlandet betales avgift med kr 228 pr. passasjer.
2. For flyging i Norge mellom steder nevnt i § 1 betales avgift med kr 114 pr. passasjer.
§ 3
På vilkår departementet kan fastsette, fritas eller refunderes avgift på:
a) Flyging av luftbefordrerens ansatte på tjenestereise.
b) Flyging av barn under 2 år.
c) Transitt- og transferpassasjerer, såfremt reisen står i direkte forbindelse med annen flyreise. Fritaket gjelder ikke for flyging som nevnt under bokstav d i direkte tilknytning til annen avgiftspliktig flyreise.
d) Flyging av mannskap til og fra anlegg eller innretning på kontinentalsokkelen i Nordsjøen i tilknytning til utnyttelse av naturforekomster der.
§ 4
Oppstår det tvil om omfanget av avgiftsplikten, avgjøres spørsmålet av departementet.
§ 5
Departementet kan frita for eller sette ned avgiften når det oppstår enkelttilfeller eller situasjoner som ikke var overveiet da avgiftsvedtaket ble truffet og når avgiften i det spesielle enkelttilfellet får en utilsiktet virkning.
§ 6
Departementet kan gi forskrift om at skyldig avgiftsbeløp og tilgodebeløp som er lavere enn en nærmere fastsatt grense, ikke skal betales eller tilbakebetales.
B.
Fra 1. juni 1999 oppheves Stortingets vedtak av 17. juni og 30. november 1998 om avgift på flyging.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte vil vise til at flyselskapene har hevdet at de ulike avgiftene på bruk av fly virker konkurransehemmende både hver for seg og samlet.
Selv om disse medlemmer prinsipielt er imot både sete- og passasjeravgift, vil det etter disse medlemmers oppfatning ikke være konkurransevridende igjen å gjøre seteavgiften om til en avgift for hver reisende passasjer.
Disse medlemmer er ikke enig med departementet i at inndekning av provenytap ved bortfall av CO2-avgift på internasjonal flytrafikk også skal legges på innenlandstrafikken. Det er ikke riktig at innenlands-passasjerer skal få merbelastningen av at internasjonale avtaler ikke gir mulighet for CO2-avgift på drivstoff til utenlandsflygninger. Disse medlemmer vil hevde at det norske avgiftsregimet favoriserer internasjonale flyselskaper i det norske markedet og at dette er et brudd på Stortingets egne forutsetninger i forhold til like konkurransevilkår for norsk luftfart.
Disse medlemmer vil videre vise til at Sverige blant annet har lagt om til en såkalt NOX- avgift nettopp for å målrette miljøhensynet og for å tilpasse avgiftsregimet til EUs regelverk.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«Avgift på flyging av passasjerer
§ 2 skal lyde:
1. For flyging fra norsk lufthavn til utlandet betales avgift med kr 237 pr. passasjer.
2. For flyging i Norge mellom steder nevnt i § 1 betales avgift med kr 100 pr. passasjer.»
Disse medlemmer slutter seg subsidiært til forslaget fra komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre slutter seg til Regjeringens forslag til endringer i Stortingets vedtak av 30. november 1998 om avgift på flyging for budsjetterminen 1999.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«I Stortingets vedtak av 30. november 1998 om avgift på flyging for budsjetterminen 1999, gjøres følgende endring:
Fra 10. mai 1999 skal § 2 lyde:
a) For flyging fra norsk lufthavn til utlandet betales avgift med kr 124 per sete.
b) For flyging i Norge mellom steder nevnt i § 1 betales avgift med kr 62 per sete.»
Disse medlemmer er tilfreds med at det heter i statsrådens brev til komiteen 26. april 1999:
«Finansdepartementet mener at en CO2-avgift slik som Stortinget vedtok i fjor sommer, er en prinsipielt riktig miljøavgift. Regjeringen og et flertall på Stortinget la også til grunn at avgiften bør omfatte flydrivstoff. Det er imidlertid sterkt ønskelig å få til internasjonale avtaler på dette området.»
Disse medlemmer vil understreke at det er viktig at luftfartsavgiftene utformes slik at selskapene selv ved mer miljøvennlig opptreden kan redusere sine kostnader. Derfor er en fiskal passasjeravgift ikke en miljøavgift slik seteavgiften er det. Derfor er det også viktig at luftfart omfattes av CO2-avgift, slik at befolkningen og næringsliv for øvrig er det.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti konstaterer at Regjeringen konkluderer med at den vedtatte CO2-avgift og svovelavgift kan være i strid med bilaterale luftfartsavtaler Norge har inngått.
Dette medlem konstaterer med beklagelse at det ikke lykkes å få klimagassutslipp fra internasjonal luftfart inn som en del av Kyoto-avtalen. Dette må være en høyt prioritert oppgave i årene som kommer.