1. Bakgrunn for forslaget
CO2-avgiften på flydrivstoff er fra 1. januar 1999 26 øre per liter mineralolje (fly-/jetparafin) og 24 øre per liter bensin. Luftfarten er også pålagt flyseteavgift. Ved utarbeidelsen av St.prp. nr. 54 (1997-98) Grønne skatter ble CO2-avgiften på luftfarten vurdert i forhold til Chicago-konvensjonen om sivil internasjonal luftfart og EØS-avtalen. Det ble lagt til grunn at denne avgiften ikke kom i konflikt med Norges folkerettslige forpliktelser på disse områdene.
Regjeringen vurderte ikke særskilt forholdet til bilaterale luftfartsavtaler mellom Norge og en rekke andre land. Disse avtalene har bl.a. bestemmelser som legger visse begrensninger på adgangen til å avgiftsbelegge leveranser til bruk i internasjonal luftfart. En felles skandinavisk standard luftfartsavtale utarbeidet sammen med Sverige og Danmark benyttes som mal ved inngåelsen av luftfartsavtaler med andre land. Norge har sammen med Sverige og Danmark inngått et stort antall (ca. 80-90) slike avtaler. Standardavtalen ble utformet i en tid da miljø- og klimapolitikken hadde mindre oppmerksomhet enn i dag. Standardavtalen art. 6 nr. 1 og nr. 2 bokstav c lyder:
«Article 6
Customs Duties
1. Aircraft operated on international air services by a designated airline of either Contracting Party, as well as its regular equipment, supplies of fuel and lubricants and aircraft stores (including food, beverages and tobacco) on board such aircraft shall be exempt from all customs duties, inspection fees and other duties or taxes on arriving in the territory of the other Contracting Party, provided such equipment, supplies and stores remain on board the aircraft up to such time as they are re-exported.
2. With the exception of charges based on the cost of the service provided, the following items shall also be exempt from duties, fees and charges reffered to in paragraph 1 of this Article:
[...]
c) fuel, lubricants and consumable technical supplies introduced into or supplied in the territory of a Contracting Party for use in an aircraft engaged in an international air service of a designated airline of the other Contracting Party, even when these supplies are to be used on a part of the journey performed over the territory of the Contracting Party in which they are taken on board.»
Miljøavgiftenes forhold til de bilaterale luftfartsavtalene ble reist i forbindelse med Finansdepartementets høring av forslag til forskrifter om CO2- og svovelavgift på mineralske produkter.
Etter en nærmere vurdering har departementet kommet til at det synes å være betydelig tvil om de vedtatte miljøavgiftene på drivstoff til bruk i internasjonal luftfart er i overensstemmelse med denne eller lignende bestemmelser i inngåtte bilaterale luftfartsavtaler.
Etter Grunnloven § 75 bokstav a tilkommer det Stortinget å ilegge skatter og avgifter med virkning ett år av gangen. Utformingen av disse bilaterale luftfartsavtaler har en lang historie, som nevnt fra en tid hvor miljø- og klimapolitikken hadde mindre oppmerksomhet enn i dag. På denne bakgrunn har ikke skatteartikkelen i disse bilaterale avtalene vært forelagt Stortinget til grundig vurdering. Når det inngås avtaler som begrenser Stortingets beskatningsmyndighet, må den klare hovedregel være at dette forelegges Stortinget til prinsipiell avklaring før avtalen inngås som en sak av "særlig vigtighet" etter Grunnlovens § 26 annet ledd. På denne bakgrunn vil Finansdepartementet, Utenriksdepartementet, Miljøverndepartementet og Samferdselsdepartementet med utgangspunkt i Regjeringens mål om å innføre CO2-avgift også på internasjonal luftfart, gjennomgå prosedyrene for inngåelse av avgiftsbe-stemmelser i bl.a. bilaterale luftfartsavtaler.
Regjeringen legger opp til at Norge skal føre en aktiv miljøpolitikk for å oppnå internasjonal aksept for tiltak, herunder miljøavgifter overfor luftfarten, rettet mot miljøskadelig aktivitet. Luftfarten medfører store utslipp av CO2, og har fram til 1. januar 1999 vært den eneste transportsektoren som helt har vært unntatt CO2-avgift i Norge. Som et foregangsland og pådriver når det gjelder klimapolitikk og bruk av grønne skatter, bør Norge aktivt arbeide for å fjerne eventuelle formelle bindinger som hindrer at luftfart kan bli pålagt CO2-avgifter.
Kyotoprotokollen omhandler ikke utslipp fra internasjonal luftfart direkte, men forplikter partene til gjennom International Civil Aviation Organization (ICAO) å arbeide for at utslippene fra denne sektoren begrenses og reduseres. Norge er representert i ICAO hvor samferdselsmyndighetene deltar. Regjeringen legger vekt på å arbeide i ICAO for å oppnå internasjonal enighet når det gjelder muligheten til å ta i bruk effektive virkemidler overfor utslipp fra luftfarten.
I arbeidet med å følge opp Klimakonvensjonens målsettinger og Kyotoprotokollen er det viktig at landene ikke pålegger seg bindinger når det gjelder muligheten til å ta i bruk effektive virkemidler også overfor utslipp fra internasjonal luftfart. De gjeldende bilaterale luftfartsavtalene legger slike begrensninger på virkemiddelbruken. Dette kan medføre at kostnadene ved å drive en effektiv klimapolitikk økes, noe som er svært uheldig sett på bakgrunn av viktigheten av å sikre en effektiv reduksjon av klimagassutslipp også fra internasjonal luftfart. Regjeringen vil arbeide for å bringe de bilaterale luftfartsavtalene i overensstemmelse med målet om å ha CO2-avgift også på internasjonal luftfart.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Dag Terje Andersen, Berit Brørby, Erik Dalheim, Ranveig Frøiland, Trond Giske, Tore Nordtun og Hill-Marta Solberg, fra Fremskrittspartiet, Hanne Dyveke Søttar Hagen, Siv Jensen og Per Erik Monsen, fra Kristelig Folkeparti, Randi Karlstrøm, lederen Lars Gunnar Lie og Ingebrigt S. Sørfonn, fra Høyre, Børge Brende, Per-Kristian Foss og Kjellaug Nakkim, fra Senterpartiet, Jørgen Holte, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal, fra Venstre, Terje Johansen, og fra Tverrpolitisk Folkevalgte, Steinar Bastesen, har merket seg at Regjeringen vil legge vekt på arbeidet med å bringe de bilaterale luftfartsavtalene i overensstemmelse med målet om å ha CO2-avgift også på internasjonal luftfart. Komiteen har videre registrert at Regjeringen mener at Norge skal være et foregangsland hva gjelder CO2-avgift på luftfart generelt.
Som nevnt i St.prp. nr. 1 (1998-99) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, har EFTAs overvåkingsorgan (ESA) i likhet med EU-kommisjonen foretatt en undersøkelse av ulike lands avgifter på flyreiser. Ved åpningsbrev (letter of formal notice) av 16. desember 1998 har ESA framført sitt syn på den norske flyseteavgiften. ESA har ikke hatt innvendinger mot at avgiften er utformet som en seteavgift og heller ikke at denne ilegges på internasjonal luftfart. ESA mener imidlertid at dersom det innføres slike avgifter må satsstrukturen være identisk, slik at det ilegges lik avgiftssats på alle ruter innenlands og at innenlandssatsen må være lik satsen på utenlandsreiser. Dette innebærer etter ESAs oppfatning at den norske seteavgiften slik den i dag er utformet, er i strid med EØS-avtalen art. 36 om at det ikke skal være noen restriksjoner på adgangen til å yte tjenester innen EØS-området. Norge fikk i utgangspunktet 3 måneder på å besvare henvendelsen fra ESA.
Det foretas nå en grundig vurdering av ESAs henvendelse. I denne prosessen ses det også nærmere på tilsvarende prosesser mot andre land som har lignende avgifter på flyreiser. Det synes klart at det ikke vil endre ESAs syn at avgiften endres til en passasjeravgift. Det eventuelt diskriminerende element i avgiftssystemet er de ulike satsene på innenlandsruter og utenlandsruter, og at avgiftsplikten ikke omfatter alle innenlandsruter. Eventuelle endringer i satsstrukturen må vedtas av Stortinget, og Regjeringen anser det hensiktsmessig at eventuelle forslag om endringer i satsstrukturen vurderes fram mot fremleggelsen av Revidert budsjett. På denne bakgrunn er det bedt om en utsettelse av svarfristen til ESA.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Høyre, viser til departementets redegjørelse for ESAs henvendelse om den norske flyseteavgiften. Som det fremgår av departementets vurdering, vil en omlegging fra en seteavgift til en passasjeravgift ikke ha noen innvirkning på ESAs syn på et eventuelt diskriminerende element i avgiftssystemet. Flertallet vil på denne bakgrunn avvente departementets vurderinger i revidert nasjonalbudsjett for 1999. Flertallet viser til at ESA har gitt uttrykk for at en flyseteavgift må være konkurransenøytral og at satsstrukturen må være identisk, slik at det ilegges lik avgiftssats på alle ruter innenlands og at innenlandssatsen må være lik satsen på utenlandsreiser.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte vil dog påpeke at det fortsatt foregår en betydelig kryssubsidiering av flyruter i Norge, spesielt av hensyn til distriktene. En ny avgift på trafikksvake og dermed økonomisk svake ruter, vil kunne medføre redusert trafikk og dermed dårligere rutetilbud.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre viser til proposisjonen og støtter departementets vurderinger.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil hevde at for å ivareta hensynet til konkurransenøytralitet må dette i så fall gjøres i ICAOs og/eller EUs regi, i bindende internasjonale avtaler som gir et ikke- konkurransevridende system. Det vil etter disse medlemmersmening ikke være tilstrekkelig at et land får en frivillig adgang til å pålegge en slik avgift. Avgiften må være generell og gjelde for alle aktører i internasjonal luftfart ut fra samme forutsetninger. Flyselskap med en betydelig avgiftsbyrde i sitt hjemmemarked vil ha en stor økonomisk konkurranseulempe, og dermed en ulempe i sin evne til å satse internasjonalt. Alle land må praktisere avgifter likt. Disse medlemmer vil derfor understreke at Regjeringens arbeid med miljøavgifter på luftfart må være internasjonalt basert og i tråd med internasjonale avtaler.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti registrerer at EFTAs overvåkingsorgan ESA ikke har innsigelser på seteavgiften for luftfart. Derimot er ESA uenig i at det eksisterer ulike satser for innenlands- og utenlandsruter.
Begrunnelsen for innføringen av seteavgiften, isteden for en fiskal passasjeravgift var at den skulle bidra til at flyselskapene hadde et incitament for å tilrettelegge rutenettet sitt slik at det bidro til at færre seter gikk tomme. Dette er helt i tråd med den tenking som ligger bak Norges posisjoner knyttet til grønne skatter. Der hensikten med avgiftene er at de skal bidra til endret adferd og som sådan medvirke til mindre klimagassutslipp. Og vider at Norge skal være et foregangsland i en omlegging av skatte- og avgiftssystemet i miljøvennlig retning.
Dette medlem kan ikke se at ulike satser på innenlandsrutene og utenlandsrutene er i strid med de generelle konkurransebestemmelsene i EØS-avtalen, så lenge alle selskaper likebehandles.
Dette medlem vil derfor be Regjeringen fastholde at avgiftssatsene på luftfart er et nasjonalt anliggende. Ved eventuell uenighet i den videre saksbehandlingen mellom Norge og ESA bør saken prøves for ESA-domstolen, også med hensyn til miljøklausulen i EØS-avtalen.