1.1 Sammensetning og mandat

Stortinget vedtok 30. mai 1997 å nedsette et granskingsutvalg til å gjennomgå ulike årsaksforhold knyttet til bankkrisen. Vedtak om opprettelse av granskingsutvalget ble fattet mot én stemme.

Mandatet og utvalgets sammensetning ble foreslått i innstilling fra finanskomiteen 20. mai 1997, jf. Innst. S. nr. 202 (1996-97). Innstillingen ble fremmet med utgangspunkt i et forslag fra stortingsrepresentantene Fridtjof Frank Gundersen og Carl I. Hagen, jf. Dokument nr. 8:10 (1996-97) om å oppnevne en uavhengig granskingskommisjon for å gjennomføre en gransking av alle forhold i forbindelse med den såkalte bankkrisen, med særlig vekt på å klarlegge og kartlegge myndighetenes mulige ansvar for denne, samt gjennomføre en vurdering av forholdet til de tidligere aksjonærer i de banker hvor aksjekapitalen ble nedskrevet til null.

Ved stortingsvedtak av 30. mai 1997 ble følgende personer oppnevnt til å gjennomgå ulike årsaksforhold knyttet til bankkrisen, jf. Stortingsforhandlinger (1996-97) s. 3611-12:

Professor, dr. juris Eivind Smith, Universitetet i Oslo, leder.

Principal Banker Ellen Kathrine Them Dyvik, European Bank for Reconstruction and Development, London.

Project Manager Anne Marie Røyert, Norske Skog, Levanger.

Statsautorisert revisor Svein Harald Wiik, eget revisjonsfirma, Narvik.

Senior Advisor Lars Wohlin, Nordbanken AB, Stockholm.

Ved Stortingets vedtak av 21. oktober 1997 (jf. Innst. S. nr. 2 (1997-98) fra Presidentskapet) ble Ellen Kathrine Them Dyvik etter eget ønske fritatt for vervet. I hennes sted ble direktør Anne Marie Nielsen, København, oppnevnt som nytt medlem.

Kommisjonen fikk følgende mandat:

• «– På grunnlag av tidligere dokumenter og utredninger og gjennom supplerende undersøkelser skal utvalget gjennomgå, analysere og vurdere ulike forhold og årsaker som førte fram til bankkrisen i Norge.

• – Utvalget skal gå gjennom og vurdere myndighetenes, bankenes og Bankenes sikringsfonds disposisjoner og håndtering forut for og under krisen.

• – Utvalget skal også studere hvordan tilsvarende bankkriser er blitt håndtert i andre land. Det er av særlig interesse å få belyst forhold og virkemidler som kan forklare at bankkrisene i disse landene har fått et annet utfall enn i Norge.

• – Utvalget bes vurdere hvordan erfaringene fra bankkrisen mot slutten av 80-tallet kan komme til nytte dersom tilsvarende situasjoner skulle oppstå i fremtiden.»

For kommisjonen fremsto to perioder som særlig viktig for undersøkelser:

Den første er perioden midt på 1980-tallet. Sentrale stikkord for denne perioden er ifølge kommisjonen, bl.a. liberalisering av finansmarkedet, sterk økning i utlånene fra Norges Bank til bankene og fra bankene til lånekundene, lavrentepolitikk, skattepolitikk og omlegging av det offentlige tilsynssystemet.

Den andre er perioden omkring 1990 da bankkrisen var på sitt høyeste. Her viser kommisjonen til bl.a. økningen i omfanget av bankenes konstaterte tap og regnskapsmessige avsetninger for fremtidige tap og nullstillingen av aksjer i de tre store forretningsbankene (1991-93).

Kommisjonen har lagt til grunn at perioden etter krisetoppen faller utenfor mandatet. I det vesentlige tar altså den periode kommisjonen har tatt sikte på å belyse, slutt med generalforsamlingen i Den norske Bank 30. mars 1993 der det ble vedtatt å skrive den gjenværende del av den ordinære aksjekapitalen til null.

Kommisjonen anser nullingen av de ordinære aksjene i de tre store forretningsbankene i 1991 og 1993 for å utgjøre en viktig del av bakgrunnen for at kommisjonen ble oppnevnt. Kommisjonen viser her også til at disse operasjonene skjedde uten erstatning til aksjonærene samtidig som staten ble en dominerende aksjonær. Kommisjonen fremhever også som en viktig del av granskingen at statens inngrep overfor aksjonærene i Kreditkassen og Fokus Bank ble gjennomført uten at aksjonærene hadde rett til å kreve skjønn over aksjenes verdi.

Kommisjonen viser også til at sammenhengen mellom økningen i bankenes konstaterte tap og regnskapsmessige avsetninger for fremtidige tap og nullingen av aksjer m.v. i de tre store forretningsbankene i perioden 1991-93 står sentralt i kommisjonens mandat.

Blant annet med utgangspunkt i mandatet understreker kommisjonen at den har nøyd seg med å ta standpunkt til om den verdsetting av aksjene som den gang fant sted, var forsvarlig og om resultatet er hevet over rimelig tvil.

1.2 Kommisjonens virksomhet

Kommisjonens første møte ble holdt 26. juni 1997 og den har i alt hatt 22 møter fordelt på 30 møtedager. I tillegg kommer en rekke møter m.v. med deltagelse av lederen og/eller ett ytterligere medlem av kommisjonen samt utrederne. Ved siden av den utredningskapasitet som kommisjonen har hatt til rådighet, har den innhentet tre eksterne utredninger.

I henhold til ovennevnte stortingsvedtak skulle rapporten overleveres Stortinget innen 30. april 1998. Ved Stortingets presidentskaps vedtak av 29. januar 1998 ble fristen for avgivelse forlenget til 30. juni 1998. Rapporten ble overlevert Stortinget 29. juni 1998.

1.3 Kommisjonens tilgang til materiale

Kommisjonen har kunnet bygge på et omfattende materiale i form av offentlig tilgjengelige dokumenter og debatt m.v. supplert med et stort antall dokumenter fra forvaltningsarkiver, fra korrespondanse med personer og institusjoner i offentlig og privat sektor, og fra samtaler med en lang rekke enkeltpersoner. Kommisjonen har stort sett hatt små problemer med å få tilgang til åpent materiale. Når det gjelder tilgang til materiale underlagt taushetsplikt ble det etter initiativ fra kommisjonen vedtatt en særlov om unntak fra taushetsplikt overfor kommisjonen og om motsvarende taushetsplikt for kommisjonens medlemmer og medarbeidere, jf. Innst. O. nr. 16 (1997-98) Om lov om Stortingets granskningskommisjon for bankkrisen.

Det fremgår av Stortingets vedtak av 30. mai 1997 at tilgangen på relevant informasjon bl.a. skulle være avgrenset i forhold til Regjeringens strengt interne arbeidsdokumenter. Tidligere statsminister Kåre Willoch ga i brev av 23. februar 1998 samtykke til at kommisjonen kunne gjennomgå regjeringsnotatene vedrørende Finansdepartementet i Willochs regjeringstid fra 1984 til regjeringsskiftet våren 1986. Når det gjaldt Arbeiderpartiets regjeringstid ble tilsvarende anmodning avslått av Arbeiderpartiets leder og tidligere statsminister Thorbjørn Jagland.

Et særskilt spørsmål om innsyn gjaldt korrespondansen mellom Finansdepartementet og Regjeringsadvokaten vedrørende søksmål i tilknytning til de kongelige resolusjoner av 20. desember 1991 om nulling av aksjene i Christiania Bank og Kreditkasse (Kreditkassen) og Fokus Bank. Begjæring om innsyn ble først avvist, men etter at spørsmålet ble tatt opp både av Presidentskapet og i spontanspørretimen 18. februar 1998 (Stortingstidende 1997-98 s. 1803-1804), fikk kommisjonen gjennomgå den aktuelle korrespondanse.

1.4 Tidligere utredninger

Det sies i mandatet at kommisjonen skulle arbeide "på grunnlag av tidligere dokumenter og utredninger".

Kommisjonen viser særlig til Munthe-utvalgets (oppnevnt ved kgl. res. 4. oktober 1991) utredning i NOU 1992:30 Bankkrisen og St.meld. nr. 39 (1993-94), SNF-rapporten (SNF - Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning) og Wiker-utvalget (ledet av sorenskriver Håkon Wiker).

Når det gjelder Munthe-utvalget vises det til at utvalget ikke hadde som oppgave å sette seg inn i og eventuelt kritisere Finansdepartementets egen rolle under ulike faser av bankkrisen og dens forhistorie. Det anføres videre at det i ettertid står som klart at Munthe-utvalget ble oppnevnt for tidlig til å kunne bedømme hovedtrekkene i de deler av bankkrisen som foregikk samtidig med at utvalget var i virksomhet (og som endog ble avsluttet først etter at utredningen var avgitt). Dette gjelder først og fremst krisen i de tre store forretningsbankene.

Det fremstår ifølge kommisjonen også som klart at Munthe-utvalget ikke hadde noen mulighet til å sette seg inn i bankkrisene i bl.a. Sverige og Finland, som inntraff senere enn i Norge. Munthe-utvalget var således avskåret fra å fullføre sammenligningen mellom krisehåndteringen i Norge og enkelte andre land.

Rapporten "Bankkrisen i Norge" (SNF-rapport 29/92) er utarbeidet etter oppdrag fra Finansdepartementet ved Senter for Anvendt Forskning ved Norges Handelshøyskole og behandlet i NOU 1992:30.

Kommisjonen viser til at også denne rapporten ble lagt frem før bankkrisen var avsluttet og før det var mulig å trekke full nytte av erfaringer fra sammenlignbare kriser i andre land.

Wiker-utvalget ble nedsatt i 1990 av Kredittilsynet for å undersøke om det hadde forekommet straffbare forhold i finansinstitusjoner som hadde hatt betydelig tap. Utvalget undersøkte i alt 11 finansinstitusjoner, bl.a. Fokus Bank/Rogalandsbanken og Kreditkassen. Viktige krisebanker, bl.a. Den norske Bank (DnB), ble altså ikke gjort til gjenstand for nærmere undersøkelser.

Utvalgets rapporter etterlater det hovedinntrykk at mistanker om mulige straffbare forhold hovedsakelig var knyttet til bankenes tapsføring. Wiker-utvalgets rapporter gir et bilde av finansinstitusjoner som - bevisst eller ubevisst - var uvillig til å avdekke tap og ta de regnskapsmessige konsekvenser, og som dermed ble utsatt for større tap enn nødvendig. For flere av institusjonene fant utvalget sterkt kritikkverdige forhold.

Kommisjonen viser til at det i ettertid har blitt kritisert at Wiker-utvalget fikk et for snevert mandat. Kreditttilsynets og Finansdepartementets egen virksomhet i tiden opp mot bankkrisen ble ikke vurdert. Kommisjonen viser bl.a. til at valget av en snever strafferettslig innfallsvinkel gjorde det vanskelig å belyse det samlede begivenhetsforløp.

Etter at loven om Stortingets granskningskommisjon var vedtatt fikk kommisjonen tilgang til alle rapporter fra Wiker-utvalget. Kommisjonen mener det er grunn til å vurdere om deler av Wiker-utvalgets rapporter nå kan stilles til disposisjon for offentligheten.

Kommisjonen har satt seg inn i og tatt tilbørlig hensyn til innholdet i ovennevnte utredninger.

1.5 Arbeidet i komiteen

Dokument nr. 17 (1997-98) - Rapport til Stortinget fra kommisjonen som ble nedsatt av Stortinget for å gjennomgå ulike årsaksforhold knyttet til bankkrisen - ble oversendt kontroll- og konstitusjonskomiteen 30. september 1998. Som saksordfører ble Gunnar Skaug (Arbeiderpartiet) valgt. Avgivelsesfrist ble fastsatt til 27. april. I henhold til stortingsvedtak av 30. september ble utkast til innstilling forelagt finanskomiteen til uttalelse før innstilling ble avgitt.

Som ledd i saksbehandlingen tilskrev komiteen Finansdepartementet 26. januar 1999 for å få oversendt Regjeringsadvokatens brev av 30. oktober 1998 vedrørende synspunkter til Dokument nr. 17 (1997-98). Finansministeren har opplyst i svarbrev av 26. januar (vedlegg 1) at Regjeringsadvokatens brev opprinnelig var unntatt offentlighet, men at unntaket ble opphevet 25. januar 1999. Regjeringsadvokatens brev følger som vedlegg (vedlegg 2).

1.6 Den videre fremstilling

Kommisjonen har i fremstillingen av bankkrisen gjennom oppbyggingen av rapporten søkt å få frem at sammenhengen er tett mellom den viktige delen av bankkrisens forhistorie som ligger i konjunkturer og bankatferd m.v. på 1980-tallet (Del 2) og kriseforløpet omkring 1991 (Del 4). Et viktig sammenbindende ledd ligger i regelverk og praksis om tapsavsetninger og soliditet (Del 3.)

1.7 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Inger Lise Husøy, Laila Kaland, leder Jørgen Kosmo og Gunnar Skaug, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Vidar Kleppe, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Oddbjørn Hanssen, fra Høyre, Svein Ludvigsen og fra Sosialistisk Venstreparti, Kristin Halvorsen, vil innledningsvis bemerke at kommisjonens rapport gir en oversiktlig og god fremstilling av et sakskompleks som både er omfattende og komplisert. Kommisjonens gjennomgang er også etter komiteens syn godt i samsvar med det mandat for granskingsarbeidet som ble vedtatt av Stortinget 30. mai 1997. Komiteen finner at kommisjonen har utvist god vurderingsevne når de ulike årsaksforhold til bankkrisen er blitt vurdert. Når det gjelder tidligere utredninger, vil komiteen understreke det viktige bidrag som også disse har tilført. Komiteen antar imidlertid at utredningene ble gjennomført på et for tidlig tidspunkt til at disse kunne gi en fullstendig oversikt over bankkrisens årsaker og virkninger. Komiteen vil også understreke at Munthe-utvalget ikke hadde som oppgave å gå inn på Finansdepartementets egen rolle under ulike faser av bankkrisen og dens forhistorie.

I tillegg til at denne kommisjonen har hatt et langt videre mandat enn tidligere utvalg, har kommisjonen etter komiteens syn også hatt god tilgang på dokumentasjon. Etter komiteens vurdering har kommisjonen også fått arbeide på et fritt og uavhengig grunnlag, uten bindinger i forhold til tidligere undersøkelser. Det er komiteens vurdering at den rapport som nå er lagt frem besitter de opplysninger som forutsetter at rapporten kan danne grunnlag for den endelige avslutningen av bankkrisen i Norge.

Komiteen vil innledningsvis presisere at selv om komiteen i sine merknader gjengir kommisjonens syn og konklusjoner medfører dette ikke at komiteen gir sin tilslutning til kommisjonens standpunkter. Komiteen viser for øvrig til innstillingens del 5.