3. Rammebetingelser for NSB
Ved behandlingen av St.prp. nr. 2/Innst. S. nr. 31 (1996-97) Om endret tilknytningsform for Postverket og NSBs trafikkdel m.m. ble det besluttet at virksomheten til NSBs trafikkdel fra 1. desember 1996 skulle etableres i særlovselskapet NSB BA, dvs. et selskap med egen lov. Ansvaret for kjørevegen ble fra samme tidspunkt lagt til det nyopprettede forvaltningsorganet Jernbaneverket.
Ordningen med felles administrerende direktør for Jernbaneverket og NSB BA skal avvikles fra 1. juli 1999, jf. St.prp. nr. 1 (1998-99) og Budsjett-innst. S. nr. 13 (1998-99). Styret for Jernbaneverket avvikles fra samme dato. Dette krever nye former for samarbeid mellom NSB og Jernbaneverket bl.a. slik at synergieffekten mellom operatører og infrastrukturforvalter fortsatt kan bli ivaretatt på en hensiktsmessig måte. Dette er viktig for å sikre en samordnet utvikling av jernbanens konkurransefortrinn, samt en driftsstabilitet med god regularitet og punktlighet i togtrafikken.
Regjeringen mener et sterkt og konkurransedyktig NSB-konsern fremdeles vil være den beste garantien for å kunne nå målet om å få overført transport fra veg til bane med sikte på en mer miljøvennlig transportpolitikk. Et aktivt statlig eierskap er et sentralt virkemiddel i så henseende. Spesielt gjelder dette så lenge NSB ikke har reell konkurranse fra andre jernbaneoperatører. Innenfor gitte rammebetingelser skal NSB drives etter bedriftsøkonomiske prinsipper.
For å sikre et transporttilbud med jernbane i områder av landet der dette anses som samfunnsmessig lønnsomt ut fra trafikale og miljømessige hensyn, men samtidig ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomt, blir dette ivaretatt og synliggjort gjennom ordningen med statlig kjøp av persontransporttjenester.
For å ivareta NSBs behov for forutsigbarhet i produksjonen legges det i hovedavtalen mellom NSB og Samferdselsdepartementet opp til at det hvert fjerde år forhandles fram en rammeavtale mellom partene. Forutsigbarhet i utviklingen av jernbaneinfrastrukturen og statlig kjøp av persontransporttjenester er av sentral betydning for NSBs rammevilkår.
Samferdselsdepartementet har satt i gang en utredning der formålet er å vurdere den samfunnsøkonomiske lønnsomheten for en del av de produktene som inngår i statens kjøp av persontransporttjenester opp mot et mulig alternativt transporttilbud (som regel buss).
Planene som presenteres i meldingen, tar utgangspunkt i den utviklingen av jernbaneinfrastrukturen og det omfanget av statlig kjøp av persontransporttjenester som ble lagt til grunn for planrammene i NJP 1998-2007. Hovedformålet med meldingen er å trekke opp mål og rammer for selskapets virksomhet i perioden fram til og med 2000. På grunn av behovet for langsiktighet i investeringsplanene er NSBs plangrunnlag basert på mål og rammer fram mot 2002.
Ut fra en samfunnsmessig vurdering vil Regjeringen for inneværende planperiode, i tråd med NJP 1998-2007, konsentrere infrastruktursatsingen til de mest trafikksterke områdene i landet.
Regjeringen ønsker at jernbanen fortsatt skal spille en viktig rolle på fjerntogstrekningene Sørlands-, Dovre- og Bergensbanen, ikke minst ut fra hensynet til at den delen av befolkningen som er bosatt mellom endepunktene på disse banene og som utgjør en betydelig andel av kundegrunnlaget, skal ha et tilfredsstillende kollektivtilbud. Det legges derfor opp til en satsing på utbedring av infrastrukturen på disse strekningene for å legge forholdene til rette for innsetting av krengetog.
De senere års vekst i godstransporten har i hovedsak kommet i vegsektoren. For å begrense ytterligere fortetting på vegnettet er Regjeringen opptatt av å legge til rette for at flere større faste transporter av store kvanta over lengre distanser kan overføres fra veg til bane. Den planlagte utviklingen av fjerntogstrekningene Sørlands-, Dovre- og Bergensbanen med tilrettelegging for krengetog vil gi økt infrastrukturkapasitet som også vil komme godstrafikken til gode.
Regjeringen vil i kommende planperiode legge stor vekt på gjennomføringen av vedlikeholdsprogrammet som er skissert i NJP 1998-2007. Ikke minst er dette av betydning for at de planlagte investeringene på fjerntogstrekningene skal få den effekt som er ventet for togdriften.
I NSBs § 10-plan blir det vist til at selskapet arbeider med å finne fram til alternative finansieringsløsninger for framtidige infrastrukturprosjekter som er av stor betydning for NSBs forretningsplaner. Dette gjelder bl.a. nye godsterminaler på Jæren og i Trondheim.
I forskriften om tillatelse til å drive jernbanetransport i Norge er det i tillegg til NSB, åpnet for at internasjonale sammenslutninger av jernbaneforetak (både for person- og godstransport) og jernbaneforetak som utfører internasjonal kombinert godstransport, kan tildeles kapasitet på sporet. Kongen kan likevel unntaksvis gi godkjente jernbaneforetak tillatelse til å drive gods- og/eller persontransport på strekninger hvor NSB har innstilt slik trafikk, samt til at jernbaneforetak (herunder sporvei, tunnelbane og forstadsbane) som har egen kjøreveg, kan utføre regional transport på statens jernbanenett der dette bidrar til hensiktsmessig trafikkavvikling. Som omtalt i St.prp. nr. 1 (1998-99) legges det dessuten opp til at det åpnes for tilgang til sporet for jernbaneselskaper som driver internasjonal godstransport på strekninger som inngår i det såkalte "Trans European Rail Freight Freeways"-samarbeidet.
Med unntak av NSB Gardermobanen AS og Malmtrafikk AS som driver malmtransporten på Ofotbanen, er NSB foreløpig den eneste jernbaneoperatøren i Norge.
NSB og Jernbaneverket har inngått en avtale som fastsetter nærmere vilkår for NSBs trafikkering av jernbanenettet (sportilgangsavtalen). I avtalen legges det opp til at NSB må ta det økonomiske ansvaret for avvik, herunder kostnader som følge av driftsstans som skyldes forhold knyttet til kjørevegen dersom dette ikke skyldes uaktsomme eller forsettlige forhold hos Jernbaneverket. Som en prøveordning vil NSB og Jernbaneverket innføre en ordning med avvikshåndtering, dvs. registrering av årsaken til avviket.
Samferdselsdepartementet er opptatt av at opprettelsen av jernbanetilsynet som egen forvaltningsenhet skal ivareta hensynet til et mest mulig effektivt tilsyn uten unødig dublering av spesialkompetanse, samtidig som tilstrekkelig uavhengighet oppnås. Statens jernbanetilsyn innhenter derfor jernbanefaglig spisskompetanse hos Jernbaneverket i forbindelse med godkjenning av rullende materiell, godkjenning av kjøreveg som ikke er underlagt Jernbaneverkets forvaltningsansvar og ved gjennomføring av revisjoner.
Det framgår av NSBs § 10-plan at selskapet mener det er flere forhold ved dagens merverdiavgiftsregler som er konkurransevridende i disfavør av jernbanetransporten.
Regjeringen vil vurdere mervediavgiftsbelastningen for jernbanetransport med sikte på en mest mulig konkurransenøytralitet i forhold til andre transportformer. Etter Samferdselsdepartementets vurdering vil det være naturlig å knytte spørsmålet om åpningen for kabotasje innen jernbanesektoren til dette arbeidet.
Kjørevegavgiften for godstransporten med jernbane er fastsatt med utgangspunkt i avgiftsbelastningen for tilsvarende transporter på veg. Prinsippet bak fastsettelsen av kjørevegavgiftsatsen er at jernbanetransport skal dekke den samme andel av de trafikkvolumavhengige kostnader, medregnet kostnader som gjelder trafikksikkerhet og miljø, som sammenlignbar vegtransport. Som omtalt i NJP 1998-2007 legges det opp til at det i løpet av planperioden foretas en fornyet gjennomgang av prinsipper og beregningsgrunnlag for fastsettelse av kjørevegavgift på jernbanen. En slik gjennomgang vil også bli sett i sammenheng med utviklingen i EU.
Transportspørsmål inngår som en del av EØS-avtalen og regelverket for jernbane innen EU er derfor av stor betydning for utviklingen av den norske jernbanesektoren.
EU-kommisjonen har nylig presentert en "jernbanepakke" med forslag til tiltak der målet er å sikre ikke-diskriminerende behandling av de ulike jernbaneoperatørene, samt at jernbaneinfrastrukturen blir brukt på en mest mulig effektiv og konkurransedyktig måte. Det legges foreløpig ikke opp til en ytterligere liberalisering av tilgangen til sporet. "Freeways"-samarbeidet vil fortsatt være basert på frivillighet.
De delene av NSBs stasjonsområder som det er nødvendig med tilgang til for å kunne operere på det norske jernbanenettet leies ut til Jernbaneverket til selvkost. NSB og Jernbaneverket har forhandlet fram et forslag til avtale der det gis en mer detaljert beskrivelse av arealene som skal inngå i avtalen og leiebeløpet som skal betales, samt hvilken styring Jernbaneverket skal ha med disse eiendommene. Avtalen skal endelig godkjennes av Samferdselsdepartementet.
NSB mener at en eventuell innføring av nye regler for maksimal lengde og vekt for vogntog vil kunne få negative konsekvenser for konkurranseforholdet mellom godstransport på veg og jernbane i og med at en slik ordning vil øke lastekapasiteten pr. kjøretøy med opp mot 30 pst.
Modulsystemet for vogntog er til vurdering i Vegdirektoratet, og Samferdselsdepartementet har derfor foreløpig ikke tatt stilling til spørsmålet. For planperioden for denne meldingen som gjelder til år 2000, vil de gjeldende regler være retningsgivende fram til en avgjørelse om eventuell innføring av modulsystemet foreligger.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, viser til behandlingen av årets statsbudsjett jf. Budsjett-innst. S. nr. 13 (1998-99), hvor flertallet gikk inn for å foreta et fullt organisatorisk skille mellom NSB BA og Jernbaneverket fra 1. juli 1999 under forutsetning av at en sikrer nødvendig koordinering mellom NSB BA og Jernbaneverket på en tilstrekkelig måte. Flertallet ber om at departementet prioriterer dette arbeidet.
Flertallet har merket seg at det i planen legges opp til å videreføre dagens ordning med statlig kjøp av persontransporttjenester på om lag dagens nivå og at det videre er tatt høyde for de store investeringene NSB BA har foretatt i nytt materiell. Flertallet vil i denne sammenheng understreke viktigheten av forutsigbarhet for NSB BA som operatør.
Flertallet vil understreke viktigheten av at departementet foretar en vurdering av avgiftsmessige forhold og andre forhold som er av betydning for jernbanens konkurranse mot andre transportformer, både ved gods- og persontransport. Flertallet nevner spesielt spørsmål knyttet til kjørevegsavgift, merverdiavgift og investeringsavgift og spørsmål knyttet til kabotasje. Flertallet ber om at dette legges fram for Stortinget på en egnet måte.
Flertallet understreker viktigheten av at NSB BA lykkes i satsingen med å sette inn krengetog på Sørlandsbanen, Dovrebanen og Bergensbanen. Flertallet ser det som avgjørende at infrastrukturen på disse tre banestrekningene utvikles i tråd med gjeldende planer, slik at NSB BA kan drive krengetogene bedriftsøkonomisk lønnsomt.
Flertallet viser til diskusjonen om eventuell innføring av nye regler for maksimal lengde og vekt for vogntog og er av den oppfatning at slike nye regler vil få negative konsekvenser for konkurranseforholdet mellom godstransport på veg og jernbane.
Flertallet viser til NSB BAs § 10-plan og til St prp nr. 1 (1998-99) hvor det blir vist til at selskapet arbeider med å finne fram til alternative finansieringsløsninger for framtidige infrastrukturprosjekter som er av stor betydning for selskapet, blant annet nye godsterminaler på Jæren og i Trondheim. Flertallet forutsetter at Stortinget får seg framlagt de konkrete alternative finansieringsløsningene som det eventuelt blir konkludert med.
Flertallet viser videre til St.prp. nr. 1 (1998-99) hvor det sies at:
«Samferdselsdepartementet vil komme tilbake til dette etter hvert som det foreligger planavklaringer og mer konkrete finansieringsopplegg i tråd med de retningslinjer som tidligere er trukket opp, bl.a. når det gjelder forskuttering".
Flertallet vil understreke viktigheten av å finne fram til nødvendige lokale planavklaringer for å få bygget de nye godsterminalene på Jæren og i Trondheim.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine merknader under kap. 2.2 angående behovet for å stimulere til konkurranse innen jernbanesektoren. Dette for å få til en mer miljøvennlig transport og oppnå reduserte transportpriser.
Disse medlemmer mener en liberalisering med økende konkurranse innen jernbanetransport gjør det nødvendig å gi NSB BA en mer konkurranserettet styringsform.
Disse medlemmer vil i denne sammenheng vise til Innst. S. nr. 31 (1996-97) der Høyres medlemmer foreslo og uttrykte følgende:
«Stortinget ber Regjeringen omdanne NSBs trafikkdel til aksjeselskap og framlegge dette for Stortinget."
«Disse medlemmer er enig i at linjedelen og trafikkdelen av NSB organiseres som særskilte enheter. Disse medlemmer vil imidlertid gå mot at disse enhetene får den samme daglige ledelse og det samme styret. Disse medlemmer vil understreke at en slik konstruksjon vil danne grunnlaget for et vell av inhabilitetsproblemer i fremtiden. Dette problemet vil bli særlig påfallende dersom det dukker opp konkurrenter innen jernbanedrift i Norge.»
Disse medlemmer vil framsette følgende forslag:
«NSB BA omdannes til aksjeselskap fra 1. januar 2000.»
Disse medlemmer er enig i prinsippet om offentlige kjøp av persontransporttjenester ut fra hensynet til distrikt, framkommelighet og miljø.
Disse medlemmer vil understreke at det ikke er mulig å vite om det offentlige betaler "riktig" pris så lenge det bare er én tilbyder av tjenestene.
Disse medlemmer mener derfor at offentlige kjøp bør ha full konkurranse som forutsetning og skje gjennom anbud på pris og kvalitet.
Disse medlemmer vil vise til Fremskrittspartiets og Høyres generelle vilje til å fjerne investeringsavgiften. Denne viljen til å fremme investeringer er fra Fremskrittspartiets og Høyres side prinsipiell og ikke situasjonsbestemt. Når det gjelder kjørevegsavgiften og merverdiavgiften som NSB betaler, må de ses i sammenheng med andre transportgreners avgiftsregime og rammebetingelser.
Disse medlemmer vil peke på at under et regime med konkurranse på sporet bør selvsagt kjørevegavgiften beholdes. Dette for å kunne kreve betaling for bruk av infrastrukturen slik en krever av andre brukere av infrastruktur innenfor samferdselssektoren.
Disse medlemmer forventer at NSBs satsing på krengetog vil være bedriftsøkonomisk lønnsom.
Disse medlemmer vil peke på at framtidige bevilgninger over statsbudsjettet til jernbaneformål selvsagt må ses i sammenheng med den aktuelle økonomiske situasjon i landet. Dette tilsier at økonomiske midler først er tilgjengelig når Stortinget har gjort sine årlige bevilgningsvedtak. Slike vurderinger må selvsagt legges til grunn også når NSB BA foretar sine investeringer.
Disse medlemmer vil videre understreke at NSBs framtidige konkurranseevne vil være avhengig av hvor kostnadseffektive bedriften er i forhold til andre aktører.
Disse medlemmer er uenig i at en slik forbedring av konkurranseevne til NSB BA skal skje gjennom å øke avgiftene på andre transportsystemer. En slik generell avgiftsøkning vil bare gi økte transportkostnader og svekke bedriftenes konkurranseevne.
Disse medlemmer vil understreke at det er meget viktig for norsk næringslivs konkurranseevne å få redusert transportkostnadene i Norge. Dersom lengre vogntog kan bidra til å redusere kostnadsulempene, er det ønskelig å ta slike kjøretøy i bruk på norske veier. Det forutsettes selvsagt at veistandarden tillater lengre vogntog og at veimyndighetene finner at sikkerhetsaspektet blir godt ivaretatt. Hittil er det ikke påvist at lengre vogntog er mer trafikkfarlige enn de vogntogene som i dag trafikkerer norske veier. Erfaringene fra Sverige og Danmark er gode.
Det er ikke akseptabelt å hindre rasjonell veitransport for å verne jernbanen mot konkurranse. Jernbanen må bedre sin konkurranseevne gjennom interne tiltak for å bli mer kostnadseffektiv.
Disse medlemmer vil imidlertid avvente å ta endelig standpunkt i saken inntil den er utredet gjennom Vegdirektoratet og departementet.
Disse medlemmer viser til Innst. S. nr. 136 (1997-98) der kun Fremskrittspartiet og Høyre i sine respektive forslag gikk inn for fullt organisatorisk skille mellom NSB BA og Jernbaneverket. Disse medlemmer merket seg med glede at Sentrumsregjeringen i nasjonalbudsjettet for 1999, etter ett år i regjeringskontorene, var kommet til den samme konklusjon.
Disse medlemmer viser til at ønsket om et konkurransedyktig og attraktivt tilbud til trafikantene samt hensynet til NSB BAs inntjenings- og finansieringsevne tilsier en klarere ansvarsdeling.
Disse medlemmer mener en naturlig tredeling er infrastruktur, myndighetsutøvelse og forretningsdrift. Jernbaneverket vil i framtiden tilby sin infrastruktur (skinnegangen) til flere konkurrerende selskaper.
Disse medlemmer mener at for å kunne operere i et framtidig marked uten at det kan stilles spørsmålstegn ved kontaktpunkter eller kryssubsidiering til enkelte selskaper, bør Jernbaneverket organisatorisk helt skilles fra driftsselskapet NSB BA.
Disse medlemmer mener framtiden vil bringe inn flere aktører, både nasjonale og internasjonale, som ønsker å benytte seg av denne infrastruktur. Grunnlaget for at denne konkurransen blir reell, legges ved å sørge for at organiseringen er slik at ingen kan stille spørsmål ved de disposisjoner som foretas.
Disse medlemmer vil vise til fellesforslaget fra Fremskrittspartiet og Høyre om at NSB BA blir omgjort til et aksjeselskap for på den måten å muliggjøre for selskapet å øke effektiviteten, redusere kostnader og bedre servicen. Videre vil endret selskapsform gi NSB BA bedre muligheter til å påvirke sin inntjenings- og finansieringsevne.
Disse medlemmer mener at tilliten til kontroll og tilsynsorganet Jernbanetilsynet er helt avhengig av dets objektivitet og integritet. Dersom et departement framstår som både markedsaktør og kontrollorgan, vil dette svekke den tilliten et kontrollorgan er helt avhengig av. Det bør være et mål å unngå en sammenblanding av roller ved at samme organ er både eier og kontrollorgan.
Disse medlemmer viser til at Jernbanetilsynet skal også føre tilsyn med private aktører på markedet. Ansvaret for Statens Jernbanetilsyn bør således flyttes fra Samferdselsdepartementet til Arbeids- og administrasjonsdepartementet.
Disse medlemmer ønsker ikke dobbeltroller som kan tildekke ansvarsforhold og mulig konflikt om hvem som har gjort hva. Derfor er det viktig å få en bedre klarhet i hvem som har ansvaret for de beslutninger som blir truffet.
Disse medlemmer foreslår:
«Stortinget ber Regjeringen om at ansvaret for Statens jernbanetilsyn flyttes fra Samferdselsdepartementet til Arbeids- og administrasjonsdepartementet."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser ellers i denne forbindelse til sine forslag vedr. regulatoriske endringer i Dokument nr. 8:46 (1997-98) Forslag fra stortingsrepresentantene Thore Aksel Nistad og Christopher Stensaker om å skille, økonomisk og administrativt, mellom NSB BA, Jernbaneverket og Jernbanetilsynet.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti har registrert at NSB Gods har tapt kontrakter den siste tida, bl.a. for Norske Skog. Dette medlem ser dette som uheldig og viser til målsettingen og behandling av jernbaneplanen, jf. Innst. S. nr. 253 (1996-97), hvor en samlet komité sa:
«Ved utvikling av infrastrukturen er det dessuten viktig å ta hensyn til og legge forholdene til rette for godstransport på jernbanen, bl.a. ved modernisering av terminaler og bygging av krysningsspor.»
Dette medlem vil også peke på den betydning som profilutvidelse av tunneler kan få, særskilt for Bergensbanen og Nordlandsbanen, og at slike infrastrukturtiltak må prioriteres.
Men også rammebetingelser for driften må prioriteres, og dette medlem vil be Regjeringen komme med tiltak vedrørende kjørevegsavgift og investeringsavgift i forbindelse med behandling av Revidert nasjonalbudsjett.