3. Finans- og tolldepartementet
- 3.1 Innføring av nytt økonomisystem ved skattefogdkontorene
- 3.2 Konsernkontoordningen - innbetaling av merverdiavgift – avstemming
- 3.3 Skatte- og avgiftsmessig behandling av bokettersynsrapporter
- 3.4 Produktavgift og arbeidsgiveravgift i fiskerinæringen m.v.
Finansdepartementet opprettet i november 1995 skattefogdkontorenes økonomitjenesteprosjekt bl a for å tilpasse økonomisystemene ved skattefogdkontorene til kravene i det nye økonomireglementet for staten. I prosjektplanen av 12. januar 1996 la departementet opp til nye systemer, rutiner og tjenester ved skattefogdkontorene. Ifølge planen skulle prosjektet være avsluttet og nye tjenestetilbud etablert for statlige virksomheter innen 1. januar 1998.
For å gjennomføre dette anskaffet Finansdepartementet i juni 1997 økonomisystemet Agresso til bruk ved skattefogdkontorene. Kravene til funksjonalitet i økonomisystemet var ikke tilfredsstillende på anskaffelsestidspunktet og leveransen er fortsatt ikke akseptert grunnet feil og mangler i systemet.
Av St. prp. nr. 65 (1997-98) framgår det at nytt økonomisystem og oppkobling til skattefogdkontorenes regnskapssentraler for alle virksomheter som benytter skattefogdene som regnskapsførere, skal være gjennomført innen utgangen av 1999. Ifølge proposisjonen er prosjektets framdrift fortsatt beheftet med usikkerhet.
Riksrevisjonens årsavslutningskontroll av regnskapet for 1997 har påvist en rekke mangler og svakheter som i hovedsak er en følge av innføringen av nytt økonomisystem ved skattefogdkontorene.
I tillegg ble det påvist mangler blant annet vedrørende obligatoriske regnskapsrapporter, bruk av kundereskontro i regnskapsføringen og retningslinjer for overføring av kasseforsterkninger fra Finansdepartementet til skattefogdkontorene, samt forsinket overføring av inngående balanse til regnskapsåret 1998 ved de fleste skattefogdkontorene.
I brev av 5. mai 1998 tok Riksrevisjonen opp forholdene med Skattedirektoratet og understreket viktigheten av tilstrekkelig testing av årsavslutningsrutinene ved innføring av det nye økonomisystemet. Direktoratet opplyser i brev av 26. mai 1998 til Riksrevisjonen at innføringen av nytt regnskapssystem ved skattefogdkontorene har skapt enkelte driftsproblemer. I hovedsak er dette problemer med kontantregnskapet og overføring av inngående balanse til 1998.
Riksrevisjonen ba i brev av 25. juni 1998 Finansdepartementet om uttalelse blant annet til forholdene som har oppstått ved overgangen til nytt økonomisystem ved skattefogdkontorene.
I brev av 16. juli 1998 til Riksrevisjonen opplyser departementet at uoverensstemmelsene mellom skattefogdkontorenes mellomregnskapskonti og tilsvarende konti i statsregnskapet i første rekke skyldes at skattefogdkontorenes regnskaper i forbindelse med omstillingen ble delt i to adskilte regnskaper, som fra høsten 1997 ble rapportert til statsregnskapet under to forskjellige regnskapsførernummer. Direktoratet har opplyst til departementet at avvikene vil kunne forklares, og at rapport om dette vil foreligge over sommeren 1998. Departementet forutsetter at arbeidet med avstemming av mellomregnskapskontiene, oppklaring av differanser og nødvendige omposteringer avsluttes som planlagt i forbindelse med innsending av kasserapporter pr. 30. juni 1998. Når det gjelder grunnlaget for departementets posteringer på skattefogdkontorenes mellomregnskapskonti i St.meld. nr. 3 (1997-98) vises det til kontogruppe 71 og 73.
Til problemet med forsinket innsending av kasserapporter opplyser departementet at alle regnskapsførere i 1998 følger de samme rutinene som tidligere år med innrapportering til det sentrale statsregnskapet, siden nytt system for føring av det sentrale statsregnskapet ikke er satt i produksjon. Det uttales videre at konsekvensen av forsinket ferdigstillelse av foreløpig bevilgningsregnskap må kunne sies å ha hatt begrenset betydning selv om det er uheldig at denne forsinkelsen har oppstått.
I departementets brev av 16. juli 1998 til Riksrevisjonen blir det blant annet konstatert at det i forbindelse med årsavslutningen for 1997 synes å ha vært mangelfulle kontrollrutiner ved skattefogdkontorene. Departementet forventer en forbedring på området og viser til utarbeidede instrukser for å oppnå dette.
Riksrevisjonen har merket seg at Finansdepartementets posteringer på skattefogdenes mellomregnskapskonti i statsregnskapet for 1997 til dels har vært basert på tallmateriale fra Norges Bank som ikke har vært avstemt mot skattefogdkontorenes innrapportering. Riksrevisjonen vil peke på at skattefogdenes avstemminger ikke har vært i samsvar med bestemmelsene i funksjonelle krav til økonomiforvaltningen i staten.
Riksrevisjonen har merket seg at det ved gjennomføring av årsavslutning ved skattefogdkontorene har vært mangelfulle kontrollrutiner. Riksrevisjonen har videre merket seg at de manglene som ble påpekt overfor leverandøren i forbindelse med testingen og utprøvingen av økonomisystemet i 1997, ikke ble rettet opp innen årsavslutningen for 1997.
Med bakgrunn i avdekkede forhold og problemer stiller Riksrevisjonen spørsmål ved om innføring av nytt økonomisystem og oppkobling til skattefogdkontorenes regnskapssentraler for alle virksomheter som benytter skattefogdene som regnskapsførere, vil være gjennomført innen utgangen av 1999, jf. St. prp. nr. 65 (1997-98).
Finansdepartementet har i sitt svar tatt opp to forhold og uttalt blant annet:
«1. Problemer knyttet til innføringen av nytt økonomisystem ved skattefogdkontorene og hos skattefogdkontorenes kunder.
Finansdepartementet vil vise til omtalen av skatteetatens økonomitjenesteprosjekt i St prp nr 65(1997-98). Finansdepartementet deler Riksrevisjonens bekymring for de problemer som har oppstått ved innføringen av nytt økonomisystem ved skattefogdkontorene,... Finansdepartementet har bedt Skattedirektoratet gi dette problemet prioritet….»
Finansdepartementet vil understreke at prosjektet er beheftet med betydelig usikkerhet, og viser til forutsetningene som Skattedirektoratet som særlig viktige for en vellykket gjennomføring, jf. St. prp. nr. 65 (1997-98), side 74.
Departementet har videre uttalt:
«2. Ringvirkninger i form av negative konsekvenser for den løpende økonomiforvaltning ved skattefogdkontorene av arbeidet med innføring av nytt økonomisystem
… Finansdepartementet kan opplyse at Skattedirektoratet har iverksatt tiltak for å rette på de mangler som Riksrevisjonen har påpekt, blant annet knyttet til arbeidet med avstemming av kontantregnskapet. Videre skal uoverensstemmelser mellom skattefogdkontorenes mellomregnskapskonti og tilsvarende konti i statsregnskapet forklares i en særskilt rapport. Denne rapporten forventes oversendt Finansdepartementet innen utgangen av september 1998.»
Riksrevisjonen har merket seg at Finansdepartementet deler Riksrevisjonens bekymring for de problemene som har oppstått ved innføringen av nytt økonomisystem ved skattefogdkontorene. Funksjonaliteten og kvaliteten i systemløsningen fra ekstern leverandør tilfredsstiller i september 1998 fortsatt ikke de kravene Finansdepartementet stilte til valg av system i juni 1997.
Ifølge brev av 16. juli 1998 fra Finansdepartementet til Riksrevisjonen forutsatte departementet at avstemming av mellomregnskapskontiene, oppklaring av differanser og nødvendige omposteringer ble avsluttet som planlagt i forbindelse med innsending av kasserapporter pr 30. juni 1998. I svaret til antegnelsen skriver Finansdepartementet at en særskilt rapport fra arbeidet med uoverensstemmelsene forventes oversendt departementet fra Skattedirektoratet innen utgangen av september 1998.
Riksrevisjonen har merket seg at oppklaringen av differansene har trukket ut i tid. Riksrevisjonen har mottatt brev av 16. oktober 1998 fra Finansdepartementet vedlagt rapport fra Skattedirektoratet av 18. september 1998 om nevnte uoverensstemmelser. Riksrevisjonen vil vurdere det mottatte materialet.
Riksrevisjonen foreslår: «Til observasjon»
Som ledd i saksbehandlingen har komiteen tilskrevet Riksrevisjonen vedrørende Finansdepartementets oversendelse til Riksrevisjonen av rapport av 16. oktober 1998 om uoverensstemmelser mellom skattefogdkontorenes mellomregnskapskonti og tilsvarende konti i statsregnskapet. Riksrevisjonens redegjør nærmere i sitt svarbrev av 12. februar 1999. Begge brevene ligger som vedlegg til innstillingen.
Komiteen har merket seg at Finansdepartementets posteringer på skattefogdenes mellomregnskapskonti i statsregnskapet for 1997 delvis har vært basert på tallmateriale fra Norges Bank som ikke har vært avstemt mot skattefogdkontorenes innrapportering. Komiteen er enig med Riksrevisjonens påpekning av at skattefogdenes avstemminger ikke har vært i samsvar med bestemmelsene om funksjonelle krav til økonomiforvaltningen i staten som understreker at en virksomhet skal ha utført avstemming før rapportering til Finansdepartementet. Videre har komiteen merket seg at Riksrevisjonen påpeker mangelfulle kontrollrutiner ved gjennomføring av årsavslutningene ved skattefogdkontorene.
Komiteen er enig med Riksrevisjonen og Finansdepartementet i at de problemer som har oppstått ved skattefogdkontorene i forbindelse med innføring av nytt økonomisystem er bekymringsfulle. Komiteen forutsetter at de målsettinger som er fastsatt av Stortinget gjennom St.prp. nr. 65 (1997-98) og Innst. S. nr. 252 (1997-98), om skatteetatens økonomitjenesteprosjekt følges opp av departementet i samarbeid med etaten, slik at de omtalte problemer unngås i fremtiden. Komiteen viser til brev av 12. februar 1999 fra Riksrevisjonen til komiteen hvor det fremgår at differansen mellom skattefogdkontorenes mellomregnskapskonti og tilsvarende konti i statsregnskapet pr. 31. desember 1997 nå i hovedsak er rettet opp i Finansdepartementet og ved de kontrollerte skattefogdkontorene. Komiteen er videre tilfreds med at skattefogdkontorene nå arbeider med å avklare gjenværende differanser, og at uavklarte differanser vil bli fulgt opp i forbindelse med årsavslutningsrevisjonen for 1998.
Komiteen slutter seg for øvrig til Riksrevisjonens merknader og desisjon: ”Til observasjon.”
Innbetalinger av merverdi- og investeringsavgift, OCR-innbetalinger (optisk lesbare innbetalinger), har vært omfattet av statens konsernkontoordning fra november 1993.
Det har i flere år vært problemer med avstemmingen av OCR-innbetalingene. I brev av 5. februar 1998 fra Skattedirektoratet til Riksrevisjonen ble endelig avstemming for 1996 framlagt. Ifølge brev fra Finansdepartementet skyldes dette i hovedsak feilaktig periodisering ved overgang til nytt år og feilføring mellom ulike konti. Departementet opplyste at direktoratet vil ta opp forholdene med skattefogdkontorene.
Ved kontroll av Skattedirektoratets avstemming pr. 31. desember 1997 av de finansielle overføringene, kunne sentrale deler av dokumentasjonen ikke framskaffes. I tillegg viste de systemproduserte avstemmingslistene for innbetalingene til dels store differanser i forhold til den finansielle avstemmingen.
Skattedirektoratet har i brev av 25. juni 1998 til Riksrevisjonen forklart og delvis dokumentert forholdet. Direktoratet vil gjennomgå dagens organisering av avstemmingsarbeidet med sikte på å få en mer betryggende oppfølging av uidentifiserte innbetalinger. Direktoratet opplyser for øvrig at det med virkning fra 1. juli 1998 gjelder nye rutiner for bokføring og avstemming av sentralt innbetalt merverdiavgift.
Riksrevisjonen tok forholdet opp med Finansdepartementet i brev av 3. juli 1998. I brev av 24. juli 1998 til Riksrevisjonen opplyser departementet at det i innkrevingsinstruks til Skattedirektøren, fastsatt den 10. juni 1998, bl.a. er lagt vekt på å rette søkelyset mot avstemmingsrutiner.
I svaret fra departementet blir det også vist til brev av 3. september 1997 til Riksrevisjonen om løpende avstemming av de finansielle overføringene til den sentrale OCR-kontoen for merverdiavgift. Videre konstaterer departementet at avstemmingsarbeidet har vært mangelfullt også i 1997, men er av den oppfatning at de tiltakene som direktoratet har iverksatt, er tilfredsstillende.
Departementet uttaler videre at forhold vedrørende skattefogdkontorenes regnskapsføring av OCR-innbetalingene er tatt opp med direktoratet, bl.a. i brev av 29. august 1997. Departementet opplyser at direktoratet har nedsatt en arbeidsgruppe som har utarbeidet hovedlinjer for bokføring, avstemming og rapportering av sentralt innbetalt merverdiavgift. Det opplyses dessuten at direktoratet er i ferd med å utvikle nye rutiner for stedlig ettersyn hos skattefogdkontorene. Departementet har bedt direktoratet om å presisere viktigheten av at bokføring og avstemming av merverdiavgift håndteres på korrekt måte overfor samtlige skattefogdkontorer. Departementet legger til grunn at de tiltakene som er iverksatt, vil medføre at det innen 1. januar 1999 vil foreligge gjennomarbeidede bokførings- og avstemmingsrutiner, og at betryggende oppfølging av at rutinene blir fulgt opp i det løpende arbeidet.
Riksrevisjonen viser til Finansdepartementets uttalelse om at løpende avstemming og regnskapsføring for 1997 ikke har vært tilfredsstillende. Riksrevisjonen konstaterer at OCR-innbetalingene for 1997 ikke er endelig avstemt, og at det fortsatt arbeides med å oppklare differansen. Riksrevisjonen har merket seg at det med virkning fra 1. juli 1998 er innført nye rutiner for bokføring og avstemming av sentralt innbetalt merverdiavgift, samt at Skattedirektoratet vil gjennomgå rutinene for å sikre mer betryggende oppfølging av uidentifiserte innbetalinger.
Riksrevisjonen vil bemerke at mangelfull løpende avstemming vil kunne få konsekvenser både for regnskap og innfordring. Feilaktig oppdatering av reskontroen vil kunne påvirke skattefogdkontorenes saksbehandling i innfordringsarbeidet direkte. Det kan også medføre feilaktig utbetaling til de avgiftspliktige.
Riksrevisjonen regner med at Finansdepartementet følger opp gjennomføringen av de bebudede tiltakene for å sikre korrekt regnskapsføring og avstemming av sentralt innbetalt merverdiavgift.
Riksrevisjonen foreslår: «Til observasjon».
Komiteen merker seg at det i flere år har vært problemer med avstemmingen av OCR-innbetalingen (optisk lesbare innbetalinger) av merverdi- og investeringsavgift som har vært statens konsernkontoordning fra november 1993.
Komiteen ser alvorlig på at mangelfull avstemming vil kunne få konsekvenser både for regnskap og innfordring.
Komiteen merker seg at det med virkning fra 1. juli 1998 er innført nye rutiner for bokføring og avstemming av sentralt innbetalt merverdiavgift, samt at Skattedirektoratet vil gjennomgå rutinene for å sikre mer betryggende oppfølging av uidentifiserte innbetalinger.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon «Til observasjon».
Det er betydelige rapportrestanser i den skatte- og avgiftsmessige behandlingen av rapporter fra skattemyndighetenes bokettersyn hos næringsdrivende m.v. Forholdet ble tatt opp i antegnelsene til statsregnskapet for 1986 og 1991, jf. Dokument nr. 1 (1987-88) og (1992-93), og senest lagt fram for Stortinget i Dokument nr. 3:1 (1997-98). Av Dokument nr. 3:1 (1997-98) framgår det bl.a. at Finansdepartementet i brev av 15. august 1997 til Riksrevisjonen har opplyst at arbeidet med å redusere saksbehandlingstiden har høy prioritet, og at skatteetaten arbeider med flere tiltak.
Riksrevisjonen tok forholdet opp med Finansdepartementet som i brev av 28. juli 1998 opplyser at skatteetaten de senere årene har gitt høy prioritet til arbeidet med å redusere saksbehandlingstiden og å bygge ned eldre restanser. Departementet gir videre uttrykk for at det har vært en kontinuerlig bedring i restansesituasjonen de siste årene. Saksbehandlingstiden har gått ned, og restansene har blitt færre. Skattedirektoratet vil særskilt følge opp ubehandlede rapporter som er eldre enn tre år. Departementet vil i tildelingsbrevet for 1999 gi uttrykk for at det fortsatt forventes forbedringer på dette området, og bl.a. be om at skatteetaten fortsatt må rette særlig oppmerksomhet mot saksbehandlingstiden for bokettersynsrapporter og mot effektivitet og kvalitet i kontrollarbeidet.
Det framgår for øvrig av departementets brev at direktoratet har sagt seg enig i at det er behov for en restanseoversikt også over skatteoppkrevernes arbeidsgiverkontroller. Det vil derfor bli utarbeidet et system for slik rapportering.
Riksrevisjonen viser til det uheldige i at staten ikke får fastsatt og innfordret mulige tilgodehavender i skatter og avgifter, og at de næringsdrivende ikke får avgjort mulige krav fra staten innen rimelig tid etter gjennomført bokettersyn.
Riksrevisjonen anfører at det bør etableres et system som registrerer rene henleggelser etter bokettersyn.
Riksrevisjonen har merket seg at det har vært en bedring i rapportrestansesituasjonen, og at arbeidet med å redusere rapportrestansene har høy prioritet.
Finansdepartementet har svart:
«Finansdepartementet viser til sitt brev av 28. juli 1998 til Riksrevisjonen om saken. Finansdepartementet er enig i at det er uheldig at staten ikke får fastsatt og innfordret mulige tilgodehavender i skatter og avgifter, og at de næringsdrivende ikke får avgjort mulige krav innen rimelig tid etter gjennomført bokettersyn. Det har vært en bedring i rapportrestansene, og dette arbeidet har høy prioritet i skatteetaten. Både Skattedirektoratet og Finansdepartementet følger utviklingen nøye.
Riksrevisjonen påpeker videre at det bør etableres et system som registrerer rene henleggelser av bokettersynsrapporter. Riksrevisjonen stiller samtidig spørsmål ved vår opplysning i brev av 28. juli 1998 om at det er få egentlige henleggelser av bokettersynsrapporter. I brev av 10. september 1998 uttaler Skattedirektoratet at det etter direktoratets oppfatning fattes vedtak i de sakene hvor det foreligger en bokettersynsrapport, og at det bare er unntaksvis at slike saker blir registrert som henlagt. Det opplyses i den forbindelse at det er gjennomført en stikkprøve ved et fylkesskattekontor som hadde 57 henleggelser i 1997………Denne stikkprøven gir .. ikke holdepunkt for den tvil Riksrevisjonen har reist.
Skattedirektoratet opplyser at en vil vurdere om det kan gjøres endringer i nåværende MVA2-løsning slik at det er mulig å skille mellom henleggelser av rapporter og henleggelser/-annullering av bokettersynsoppdrag. I alle tilfeller vil statistikken bli forbedret i den nye MVA3-løsningen. Finansdepartementet er enig i at det er ønskelig å bedre statistikk-grunnlaget og å klargjøre begrepsbruken ved henleggelser av bokettersynsrapporter kontra annulleringer av bokettersynsoppdrag.»
Riksrevisjonen har merket seg at Finansdepartementet er enig i at det er uheldig at staten ikke får fastsatt og innfordret mulige tilgodehavender i skatter og avgifter, og at næringsdrivende ikke får avgjort mulige krav innen rimelig tid etter gjennomført bokettersyn. Riksrevisjonen vil peke på at bokettersynsrapporter eldre enn tre år ifølge skatteetatens statistikk innebærer forslag om endret skattegrunnlag på nær 1,5 mrd. kroner.
Riksrevisjonen har videre merket seg at også departementet ser det som ønskelig å bedre statistikkgrunnlaget og klargjøre begrepsbruken med henleggelser av bokettersynsrapporter kontra annulleringer av bokettersynsoppdrag. Riksrevisjonen forutsetter at det blir etablert et system som klart registrerer rene henleggelser av bokettersynsrapporter, samt et system for rapportering av rapportrestanser m.h.t. skatteoppkrevernes arbeidsgiverkontroller.
Riksrevisjonen foreslår: «Til observasjon».
Komiteen har merket seg at det fremgår av Riksrevisjonens gjennomgang at det er betydelige rapportrestanser i den skatte- og avgiftsmessige behandlingen av rapporter fra skattemyndighetenes bokettersyn hos næringsdrivende m.v. Komiteen viser til Stortingets tidligere gjennomgang av dette forholdet helt tilbake til 1986 og frem til 1998.
Komiteen er enig med Riksrevisjonen i at det er uheldig at staten ikke får fastsatt og innfordret mulige tilgodehavende i skatter og avgifter, og at næringsdrivende ikke får avgjort mulige krav fra staten innen rimelig tid etter gjennomført bokettersyn. Komiteen vil også peke på at uklar statistikk mellom henleggelser av bokettersynsrapporter og annulleringer av kontrolloppdrag ikke er tilfredsstillende og ber derfor departementet vurdere å etablere et system som klart registrerer rene henleggelser av bokettersynsrapporter. Komiteen vil i denne sammenheng videre påpeke at stikkprøver ved ett fylkesskattekontor ikke er et godt nok grunnlag for å trekke de konklusjoner departementet gjør i sitt brev til Riksrevisjonen om at det ikke er holdepunkter for den tvil Riksrevisjonen har reist i denne saken. Komiteen mener det er en forutsetning at staten får fastsatt og innfordret tilgodehavender i skatter og avgifter og at dette viktige prinsipp også gjelder i denne sammenheng. Komiteen vil også understreke viktigheten av at næringsdrivende får avgjort mulige krav innen rimelig tid etter bokettersyn. Det er etter komiteens mening ikke tilfredsstillende at bokettersynsrapporter eldre enn tre år ifølge skatteetatens statistikk innebærer et endret skattegrunnlag på nær 1,5 milliarder kroner.
Komiteen er på denne bakgrunn enig med Riksrevisjonen, og forutsetter at det blir etablert et system som klart registrerer rene henleggelser av bokettersynsrapporter, samt et system for rapportering av rapportrestanser m.h.t. skatteoppkrevernes arbeidsgiverkontroller. Komiteen forutsetter at Stortinget blir informert om fremdriften i dette arbeidet på en egnet måte.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon: «Til observasjon».
Ved stortingsvedtak av 2. april 1968 ble det fra 1. juli 1968 innført en ordning med produktavgift i fiskerinæringen som del av avgiften til folketrygden. Stortinget vedtar de årlige avgiftssatsene, og Finansdepartementet gir forskrifter om produktavgiften. Siste forskrift er gitt 18. november 1997 og trådte i kraft 1. januar 1998.
Det er som hovedregel førstehåndsverdien av råfisk som skal legges til grunn ved betaling av produktavgiften. Fra denne hovedregelen har Stortinget vedtatt at det kan gjøres unntak, jf. Stortingets vedtak av 28. oktober 1994, St.prp. nr. 1 (1994-95) og Budsj-innst. S. nr. 1 (1994-95). Det er Fiskeridirektoratet ved Subsidiekontrollen som skal føre kontroll med at rett produktavgift er beregnet og innbetalt.
Riksrevisjonen er gjennom rapporter fra Subsidiekontrollen blitt kjent med at noen fartøy benytter kjøpegodkjenningen til å foreta kjøp av råstoff fra andre fiskefartøy for ombordproduksjon/bearbeiding. Noen av disse fartøyene betaler produktavgift av merverdien forbundet med ombordproduksjon/bearbeiding av fisken.
Fiskeridirektoratet har bl.a. i brev av 12. desember 1996 til Finansdepartementet pekt på at ikke alle fabrikktrålerne som har kjøpt fisk fra andre, har innbetalt produktavgift av merverdien, og det er uklart om det er betalt arbeidsgiveravgift. Fiskeridirektoratet uttaler blant annet at slik saken fortoner seg med manglende hjemmel i forskriften er det vanskelig for Subsidiekontrollen å foreta kontroll og ber Finansdepartementet ta stilling til om disse sakene skal følges opp. Videre bør det vurderes å endre gjeldende forskrift i tråd med den praksis som er i ferd med å etablere seg.
De forholdene som er påpekt av Fiskeridirektoratet i brev av 12. desember 1996 til Finansdepartementet, er ikke tatt hensyn til ved forskriftsendringen 18. november 1997. Riksrevisjonen har i brev av 30. juni 1998 til Finansdepartementet blant annet bedt om å få opplyst om Fiskeridirektoratet er instruert om hvordan det skal forholdes m.h.t. tidligere og framtidige innbetalinger.
Skattedirektoratet har den 9. desember 1997 fastsatt forskrift om innsending av oppgjør for arbeidsgiveravgift ved fiske- og fangstvirksomhet. Riksrevisjonen ba i nevnte brev av 30. juni 1998 til Finansdepartementet om å få opplyst hvordan den nye forskriften skal forstås og praktiseres.
Finansdepartementet har i brev av 23. juli 1998 til Riksrevisjonen blant annet svart at departementet i utkast til revidert forskrift om produktavgift fra 1999 har en bestemmelse om beregning av produktavgift i forbindelse med fangst som kjøpes fra andre fiskefartøyer for viderebearbeiding.
Riksrevisjonen har bemerket blant annet at Finansdepartementets brev av 23. juli 1998 kan forstås slik at Finansdepartementet vil åpne adgang til å fravike gjeldende forskrift vedrørende beregning og innberetning av produktavgift med henvisning til en forskrift som er sendt til høring og som tidligst kan gjelde fra 1. januar 1999. Finansdepartementet har ikke opplyst hvorfor disse forholdene ikke ble tatt hensyn til ved forskriftsendringen pr. 1. januar 1998. Departementet har heller ikke opplyst om Fiskeridirektoratet, som mottaker av eventuell feilaktig beregnet produktavgift, og som kontrollinstans for riktig beregning og betaling, er instruert om hvordan det skal forholdes m.h.t. tidligere og framtidige innbetalinger, og hvilken informasjon som er gitt til fiskesalgslagene, rederiene m.v. om det samme.
Riksrevisjonen ser problemer med hvordan det i praksis skal trekkes grense mellom arbeid hvor produktavgiften kommer til anvendelse, og arbeid hvor forskriften av 9. desember 1997 får anvendelse. Det kan også reises spørsmål om utkastet til forskrift inneholder enkelte formuleringer og begreper som kan føre til ytterligere misforståelser og tolkningsalternativer.
Finansdepartementet har blant annet svart:
«Riksrevisjonen anfører at Finansdepartementets brev av 23. juli 1998 kan forstås slik at departementet vil åpne adgang til å fravike gjeldende forskrift om beregning og innbetaling av produktavgift med henvisning til en forskrift som er sendt på høring.
Den gjeldende forskrift om beregning og innbetaling av produktavgift inneholder kun nærmere regler for hvordan beregning og innbetaling skal foretas. I utkastet til revidert forskrift tar en bare sikte på å presisere reglene for beregning og innbetaling, bl.a. hvordan man skal beregne produktavgift av merverdien ved viderebearbeiding av fisk kjøpt fra andre fartøy. Hjemmelsgrunnlaget for innbetaling av produktavgift finner man imidlertid ikke i forskriften, men i Stortingets årlige vedtak om produktavgift til Folketrygden. For inntektsåret 1998 gjelder vedtak av 27. november 1997 nr 1278. Spørsmålet om det er hjemmel for innbetaling av produktavgift på merverdien forbundet med viderebearbeiding av fisk kjøpt fra andre fartøy må derfor avgjøres ved tolkning av stortingsvedtaket.
…Departementet mener at begrepet førstehåndsomsetning i denne forbindelse må tolkes relativt vidt, bl a. i lys av den arbeidsdeling mellom fartøyer som har utviklet seg. Etter departementets oppfatning gir vedtaket hjemmel til å kreve produktavgift av merverdien ved viderebearbeiding når fabrikktrålere kjøper fisk direkte fra andre fartøyer. …Fordi begrepet førstehåndsomsetning har gitt en viss uklarhet mht hjemmelsgrunnlaget, mener departementet at begrepsbruken i stortingsvedtaket bør endres fra og med 1999. Det legges derfor opp til det.
Etter departementets oppfatning er det hjemmel for innbetaling av produktavgift av merverdien forbundet med viderebearbeiding av fisk kjøpt fra andre fartøy. Men hjemmelen kunne vært klarere. Det er heller ikke regler for hvordan produktavgiften skal beregnes i disse tilfellene. I utkastet til revidert forskrift er det foreslått slike beregningsregler. Som nevnt i departementets brev av 23. juli 1998 til Riksrevisjonen kan disse beregningsprinsippene legges til grunn også for årene før 1999.»
Når det gjelder hvorfor de ovennevnte forhold ikke ble tatt hensyn til ved forskriftsendringen pr. 1. januar 1998 viser Finansdepartementet blant annet til at
«Det var departementets mening at spørsmål om produktavgift skulle tas opp i en bredere sammenheng i forbindelse med utarbeidelsen av utkast til Ot prp om beskatning av fiskere. Fordi proposisjonen ikke er fremmet, vil ytterligere presiseringer av reglene om beregning og innbetaling av produktavgift være aktuelle, jf høringen som har vært foretatt.»
Finansdepartementet vil bemerke at det ikke skal være valgfrihet mellom innbetaling av produktavgift og arbeidsgiver/folketrygdavgift. Departementet har videre uttalt:
«Med de omtalte forslag til forskrifts- og vedtaksendringer legges det til grunn at dette for fremtiden vil være klarlagt. En har ikke funnet det påkrevet å gå ut med departemental instruksjon om særskilt kontroll og etterberegning før 1999 på dette spesielle området.»
Finansdepartementet viser ellers til at en vil se nærmere på begrepsbruken i utkastet til forskrift når alle høringsuttalelsene er innkommet.
Departementet har opplyst at forskriften på vanlig måte blir fastsatt etter at Stortinget har gjort sitt avgiftsvedtak for 1999 og viser ellers til at ansvaret for produktavgiften skal overføres fra Finansdepartementet til Fiskeridepartementet med virkning fra 1. november 1998.
Riksrevisjonen har vist til at spørsmålet om hva som skulle være grunnlaget for produktavgiften ble drøftet i St.prp. nr. 68 (1967-68) om innføringen av produktavgiften hvor det ble uttalt at inntekter som ellers kan ha tilknytning til fiske, f.eks. tilvirking av tørrfisk, klippfisk eller annen foredlingsvirksomhet, ikke skal anses som inntekt av fiske.
Etter gjeldende stortingsvedtak og forskrift skal produktavgiften beregnes som en vedtatt prosent av brutto salgsbeløp i første omsetningsledd. Ved forskriftsendringen den 16. desember 1994 ble det gitt adgang til et fradrag på 10 pst. av brutto salgsbeløp når et fartøy bearbeider egen fangst, jf. St.prp. nr. 1 (1994-95) og Stortingets vedtak av 28. oktober 1994.
Finansdepartementet mener at det i gjeldende stortingsvedtak foreligger hjemmel for innbetaling av produktavgift forbundet med bearbeiding om bord av fisk kjøpt fra andre fartøy, og at beregningsprinsippene i utkastet til ny forskrift kan legges til grunn også for årene før 1999.
Riksrevisjonen stiller seg kritisk til en slik fortolkning av gjeldende regelverk.
Dersom grunnlaget for produktavgiften blir utvidet til også å omfatte merverdien ved bearbeiding av fisk kjøpt fra andre fartøy, ser Riksrevisjonen problemer med hvordan det i praksis skal trekkes grense mellom inntekt av fiske, hvor produktavgiften kommer til anvendelse, og inntekt der det skal beregnes arbeidsgiveravgift m.m. på vanlig måte.
Riksrevisjonen forutsetter at hjemmelsspørsmålet og beregningsreglene avklares.
Riksrevisjonen foreslår: «Til observasjon».
Komiteen merker seg at det over flere år har vært enkelte problemer med å utøve ordningen med produktavgift i fiskerinæringen som en del av avgiften til folketrygden. Komiteen registrerer at det er foretatt presiseringer av ordlyden i produktavgiftsvedtaket for 1999 sammenlignet med 1998, og viser i denne sammenheng til Stortingets budsjettvedtak av 30. november 1998 om produktavgift til folketrygden for fiskeri-, hval- og selfangstnæringen, jf. St.prp. nr. 1 (1998-99) og Budsjett-innst. S. nr. 1 (1998-99) s. 94-95, samt forskrift om beregning og innbetaling av produktavgift av 11. desember 1998 som trådte i kraft 1. januar 1999.
Komiteen har merket seg at gjennom dette vedtaket, synes usikkerhet om forståelsen av forskriften å være et tilbakelagt problem. Komiteen viser imidlertid til at en konsekvens av denne presisering kan være en konkurransevridning mellom landbasert og sjøbasert produksjon. En aksept av at det beregnes produktavgift ved leveranse til sjøbaserte produksjonsskip kan medføre at man reduserer mengden fisk levert til landbaserte mottak, der det beregnes arbeidsgiveravgift.
Komiteen finner det naturlig at Regjeringen vurderer den næringspolitiske virkningen av forskriftsvedtaket og på egnet måte forelegger konklusjonen for Stortinget.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon: «Til observasjon».