1.1 Innledning og oppsummering

Stortinget vedtok 26.oktober 1995 å be Regjeringen legge fram en stortingsmelding om eierskap. I Stortingets vedtak het det at meldingen skulle omtale eiersituasjonen i norsk næringsliv, betydningen av nasjonalt eierskap og strategier for å sikre nasjonalt eierskap.

Regjeringen fremmer nå en melding som på bred basis drøfter eierskapet i næringslivet og Regjeringens strategi og politikk for eierskap i norsk næringsliv. Regjeringens strategi for eierskap i norsk næringsliv kan oppsummeres slik:

• – Bidra til et balansert, spredt og mangfoldig eierskap.

• – Stimulere til aktivt, privat eierskap.

• – Styrke bedriftenes kapitaltilførsel og egenkapital.

• – Ivareta et fortsatt sterkt offentlig eierengasjement innenfor forretningsområder som forvalter viktige naturressurser.

1.2 Næringspolitisk bakgrunn

Samtidig med melding om eierskap legger Regjeringen fram en stortingsmelding om næringspolitikken. Næringsmeldingen trekker opp de brede retningslinjene for en framtidig og helhetlig næringspolitikk. Regjeringen legger opp til en næringspolitisk strategi som innebærer samordning og koordinering av alle politikkområder som påvirker bedriftenes lokaliseringsvalg i en globalisert økonomi.

Eierskap blir i mindre grad enn tidligere nasjonalt basert. Det utvikles næringsklynger, og det er tendenser til at enklere produksjon flyttes til lavkostland.

Stadig færre bedrifter har anledning til å operere uforstyrret i beskyttede, nasjonale markeder eller forholde seg til nasjonale konkurrenter alene. Blant de trekk som peker seg ut er regionalisering, hvor bedrifters markeder og handlingsrom vokser fram som regioner som omfatter flere land. De siste årene har tidligere nasjonale markeder i flere land blitt åpnet for regional og global konkurranse, og omfanget av bevegelser over landegrensene av varer, tjenester, kapital og andre innsatsfaktorer har økt kraftig.

Internasjonalt har det vært en trend i retning av økt deregulering og privatisering. Når det gjelder deregulering, har Norge generelt vært i takt med internasjonale trender. Med den store vekten på et omfattende statlig eierskap i næringslivet har imidlertid Norge gått i en annen retning enn hovedtrenden internasjonalt. Regjeringen mener Norge i årene framover må konsentrere innsatsen mer om å bedre mulighetene for det aktive og private eierskapet i norsk næringsliv.

Et verdiskapende næringsliv er nødvendig for å gi trygghet for enkeltmenneskers inntekt og fellesskapets behov for å finansiere fellesgoder. Mange ønsker også å skape et livsgrunnlag av egne ideer, enten det skjer som arbeidstaker i en bedrift eller ved å forsøke å bli eier av sin egen arbeidsplass. Næringspolitikken skal legge til rette for slik kreativitet.

1.3 Eierskapet i norsk næringsliv

Børsen utgjør en begrenset del av norsk næringsliv og børsnotert virksomhet utgjør om lag 16,5 pst. av samlet norsk næringsliv. Videre har aksjemarkedet en relativt begrenset betydning i Norge sammenlignet med flere andre europeiske land.

Offentlig sektor i Norge har store eierandeler både i børsnotert og ikke børsnotert næringsliv. Offentlig sektors eierandel på Oslo Børs utgjør om lag en sjettedel.

Husholdningene sparer relativt lite i aksjer. Det har vært betydelig nedgang i privatpersoners eierandel på Oslo Børs fra om lag 27 pst. i 1984 til om lag 8 pst. i 1997. Husholdningenes plasseringer på børsen består for en stor del av indirekte plasseringer gjennom fond.

Institusjonelle eiere plasserer mindre av sin forvaltningskapital i aksjer enn hva maksimalgrensen for slike plasseringer tillater.

Utlendingers eierandel i norsk næringsliv er ikke mye større enn utlendingers eierandeler i andre land. Andelen ligger på mellom 20 og 39 pst. i de fleste europeiske landene. Den utenlandske eierandelen i børsnotert virksomhet i Norge er på ca. 31 pst. Den er betydelig lavere i ikke børsnotert virksomhet. Det har vært en kraftig vekst i utenlandske direkteinvesteringer over hele verden siden 1980-tallet. Dette er en indikasjon på internasjonaliseringen av eierskapet i næringslivet og globaliseringen av bedrifters virksomhet. Veksten i direkteinvesteringer har vært lavere på norsk basis enn på global basis.

1.4 Eierroller og eierskapets betydning

I en bedrift har ledelse, ansatte og eiere forskjellige roller og ansvarsområder. I noen bedrifter kan rollene gå over i hverandre ved at ledere og ansatte har eierposter i bedriften. I tillegg til å tilføre bedriften kapital, kan eierne tilføre kompetanse, teknologi, markedskanaler og nettverk og gi styringssignaler til ledelsen.

Liberaliseringen av kapitalbevegelser på tvers av landegrensene har bidratt til å forsterke konkurransen om kapital. Norske bedrifter må kunne presentere prosjekter med like høy risikojustert avkastning som tilsvarende prosjekter i utlandet for å kunne tiltrekke seg og betjene kapitalen.

Eierne av småbedrifter må i all hovedsak dekke sitt egenkapitalbehov ved tilbakeholdt overskudd fra bedriften eller ved kapitaltilførsel fra private investorer. For store bedrifter er børsen den viktigste eksterne kanalen for aksjekapital.

For at eierskap skal skape incentiver for bedriftene til å bedre lønnsomheten, kreves det både eiere som har evne og vilje til å styre bedriften internt og et fungerende kapitalmarked eksternt. Utviklingen de senere årene kan sies å ha gitt økt innslag av institusjonelt og passivt eierskap. Regjeringens forslag i meldingen vil bidra til å stimulere mer aktivt og privat eierskap.

1.5 Samspillet mellom nasjonalt og utenlandsk eierskap i norsk næringsliv

Utenlandske investeringer har tradisjonelt vært motivert ut fra et ønske om utnyttelse av naturressurser. Dette har endret seg slik at motivene nå i større grad er knyttet til markedsadgang, tilgang på kompetent arbeidskraft, underleverandører, kunder, politisk «goodwill» og strategiske oppkjøp.

Utenlandske investeringer kan ha ulike effekter på et lands økonomi og næringsliv. På den ene siden kan de bidra til realisering av potensielt lønnsomme prosjekter, kobling til nye markeder, kompetanseoverføring, økt produktivitet og bedre utnyttelse av ressurser. På den andre siden kan utenlandske investeringer og utenlandsk eierskap bidra til at nasjonale selskaper og kompetansehevende aktiviteter flyttes ut av landet. Regjeringen ser det som viktig at det er lokalisert et rimelig antall større internasjonalt orienterte bedrifter med viktige basisfunksjoner som ledelse, forskning og utvikling i Norge.

Økt internasjonal integrasjon har ført til sterkere konkurranse mellom landene i kampen om å trekke til seg kapital, både finansielle plasseringer og realkapital. For å sikre tilstrekkelig tilførsel av kapital, både norsk og utenlandsk, er det helt vesentlig at Norge fremstår som et attraktivt investerings- og produksjonsland. I konkurransen om å trekke til seg kapital må Norge forholde seg til internasjonale investeringsregelverk og til andre lands investeringsregimer, blant annet gjennom EØS, OECD-samarbeidet og WTO/GATT.

1.6 En politikk for å fremme aktivt, privat og nasjonalt eierskap

Regjeringen mener aktive eiere utgjør en viktig ressurs i seg selv. Det er behov for private og aktive eiere som gjennom bedriftsetablering og -utvikling kan bidra til å skape nye arbeidsplasser. Regjeringen vurderer det som viktig å stimulere til og legge forholdene til rette for økt kapitaltilgang fra aktive, private investorer.

Det er generelt god kapitaltilgang i norsk næringsliv. Regjeringen ser imidlertid at det er behov for å bedre kapitaltilgangen og legge forholdene til rette for overlevelse og vekst særlig i de nyetablerte og små bedriftene.

Regjeringen ønsker å bruke skattesystemet for å stimulere til husholdningenes sparing i aksjer. Bedriftsskattesystemet har stor betydning for hvordan eierne av bedriftene velger å organisere sin egne og de ansattes innsats. Det er Regjeringens mål at bedriftsskattesystemet skal sikre likebehandling av ulike organisasjonsformer og stimulere til aktivt eierskap og videreføring av familieeide bedrifter.

Regjeringen ser det som viktig å stimulere til sparing og til at en tilstrekkelig del av sparingen kanaliseres til egenkapital til bedriftene. AMS-ordningen bidrar til å stimulere til privat eierskap. Regjeringen ser dette som et viktig virkemiddel i en samlet politikk for økt privat eierskap og går inn for å videreføre ordningen.

Regjeringen ser det som viktig at det innenfor et sy-stem med formuesskatt videreføres gunstige verdsettingsregler for ikke-børsnoterte bedrifter og bedrifter notert på SMB-listen.

Regjeringen vil gjennomgå formuesbeskatningen i sammenheng med oppfølgingen av utredningen om et flatere skattesystem og i forbindelse med oppfølgingen av finanskomiteens retningslinjer for boligbeskatningen.

Regelverket for forsikringsselskapers og pensjonskassers aksjeplasseringer bygger på forsikringsvirksomhetslovens overordnede bestemmelse om hensynet til en sikker og forsvarlig kapitalforvaltning.

Departementet tar sikte på å endre eller oppheve aksjeplasseringsbegrensningen når tilstrekkelige rutiner for å kontrollere risikoeksponeringen i selskapene er på plass.

I gjeldende skattesystem beskattes arbeids- og kapitalinntekter med ulike skattesatser (49,5 pst. for lønnstakere og 54,4 pst. for næringsdrivende). Regjeringen ser det som viktig at skattereglene ikke er til hinder for aktivt eierskap, og vil på denne bakgrunnen fortløpende vurdere delingsreglene ut fra at regelverket ikke må være unødvendig komplisert eller på annen måte legge hindringer i veien for aktivt eierskap.

Det har i flere selskaper blitt vanlig å utforme avlønningsordninger i form av resultatavhengig bonus, eierandeler, opsjonsordninger m.v. Spesielt har dette vært viktig for enkelte typer kunnskapsbedrifter hvor opsjonsordninger har vært et viktig instrument for å tiltrekke seg kompetanse.

Eieren av en bedrift kan utforme opsjonsordninger som et incentivsystem overfor ledelsen eller de ansatte i bedriften for at de skal arbeide etter de samme målsettinger for bedriften som eieren. Regjeringen vil gå inn for å innføre endret tidspunkt for skattlegging av opsjoner i arbeidsforhold, med et avgrenset beløp. Regjeringen ønsker at opsjoner i arbeidsforhold i prinsippet skal være en allmenn ordning som gir bedriftene økt mulighet til å trekke til seg og holde på ekspertise og kompetanse. Regjeringen vil komme tilbake med et konkret opplegg for opsjoner i arbeidsforhold i forbindelse med statsbudsjettet for 1999.

Regjeringen mener ansattes kjøp av aksjer i egen bedrift er et positivt tiltak for å skape tilhørighet til bedriften og at dette også kan bidra til mer spredt, privat eierskap i norsk næringsliv. Regjeringen vil vurdere å øke grensene for skattefri fordel ved ansattes kjøp av aksjer i egen bedrift.

Familieeide bedrifter utgjør en omfattende del av norsk næringsliv og representerer en viktig del av det aktive eierskapet. Regjeringen er opptatt av at det ikke skal være ugunstig å videreføre denne eierformen.

Regjeringen er opptatt av at generasjonsskifte i bedriftene ikke skal medføre urimelige kostnader for familiebedriftene. Regjeringen har satt ned et utvalg som skal vurdere endringer i arveavgiftsreglene, men vil likevel ta sikte på visse lempinger allerede i forbindelse med budsjettforslaget for 1999.

1.7 En politikk for statens eierskap og statlig kapitaltilgang til næringslivet

Etter Regjeringens vurdering er det behov for å foreta en nærmere drøfting av både omfanget og organiseringen av det statlige eierskapet. Det er viktig at statlig eierskap utøves profesjonelt og er basert på forretningsmessige prinsipper. Regjeringen ser det som viktig at man finner organiseringsformer for statens eierskap som sikrer fleksibilitet og handlefrihet.

Som eier av næringsvirksomhet har staten markert seg ved å ha et langsiktig perspektiv, med vekt på forsvarlig forvaltning av nasjonale ressurser. Statlig eierskap har også vært benyttet som et virkemiddel for å sikre at inntektene av betydelige naturressurser tilfaller fellesskapet. Eksempler her er eierinteressene i Statoil, Norsk Hydro og Statkraft. Statlig eierskap har også vært viktig for å gi tilgang på fellesgoder som god infrastruktur, et godt tjenestetilbud og likt tilbud over hele landet. Posten Norge BA, Telenor og NRK er eksempler.

De statlig eide selskapene er i dag stort sett organisert som forvaltningsbedrifter, statsforetak eller aksjeselskap. I tillegg har staten organisert en del selskaper etter egne lover, såkalte særlovsselskaper. Både statsaksjeselskap, statsforetak og særlovsselskaper er selvstendige rettssubjekter. De statlige forvaltningsbedriftene er ikke egne rettssubjekt, men en del av staten som juridisk person. Stortinget utøver overordnet styring av bedriftene gjennom å fastsette budsjetter og fullmakter.

Regjeringen legger opp til en løpende vurdering av organiseringen av det statlige eierskapet. Sammen med samfunnsmessige hensyn for øvrig vil den internasjonale utviklingen bli tatt hensyn til i de politiske vurderingene som myndighetene foretar i tilknytning til statens eierrolle. Regjeringen legger til grunn at organiseringen av statens eierskap i næringslivet må utvikles slik at det er i best mulig samsvar med for-målene med det statlige eierskapet.

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) ble etablert våren 1993. Formålet er å fremme en bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsom næringsutvikling i alle deler av landet. SND bidrar til dette ved å være stabil og langsiktig samarbeidspartner for alle typer bedrifter i de fleste bransjer. SND vil også bidra til å komplettere det lokale eierskapet der det er ønskelig ved å bidra med hjelp til å finne hensiktsmessige partnere med komplementær kompetanse for eksempel innen teknologi, marked og distribusjon.

Gjennom egenkapitalordning kan SND gå inn med egenkapital i fortrinnsvis små og mellomstore bedrifter. Det er etter departementets vurdering viktig at SND kan framstå som en aktiv investor overfor små og mellomstore bedrifter i deler av landet hvor det kan forekomme tilfeller av markedssvikt i egenkapitalmarkedet.

Selskapet for industrivekst (SIVA) er også en del av virkemiddelapparatet som skal bidra til utvikling av verdiskapningsmiljøer i distriktene. SIVAs primære oppgaver er å legge til rette fysisk infrastruktur i form av næringsbygg for utleie til bedrifter i distrikter der det private eiendomsmarkedet ikke fungerer, eller fungerer dårlig.

I forbindelse med salderingen av statsbudsjettet for 1997 ble det bevilget 200 mill. kroner i ansvarlig lån til såkornkapitalfond og 50 mill. kroner til et tilhørende tapsfond. Grunntanken bak såkornfondene er at de private skal bidra med kompetent og langsiktig eierkapital og at staten skal bidra med risikoavlastning. Såkornfondene skal være privat eid. SND, som forvalter ordningen på vegne av staten, skal være representert i styrene, men de private skal ha flertall. Såkornfondene skal konsentrere aktiviteten om risikoprosjekter med stort potensial for verdiskapning.

For å styrke samhandling mellom forskning og næringsliv legger Regjeringen opp til en satsning bestående av to elementer:

• 1. Prosjektutviklingstilskudd til forskere og nyskapere, slik at de selv kan følge teknologiprosjektene lenger enn de tradisjonelt har gjort.

• 2. Styrking av de regionale såkornfondene.

Offentlig sektor er på flere områder både eier og regulatør, for eksempel i energisektoren, i samferdsels- og telesektoren, i finanssektoren, i byggesektoren m.v. Når staten sitter både som eier, konsesjonsgiver og regulatør på samme område, kan det oppstå konflikter mellom de ulike hensynene som skal tas gjennom de ulike rollene.

Etter Regjeringens vurdering er det viktig med klare rammebetingelser for regulering av virksomheten når staten engasjerer seg i forretningsmessig drift. Regjeringen ønsker å vurdere muligheten for å organisere det statlige eierskapet slik at eier- og regulatørrollen i større grad utøves av forskjellige departement.

Regjeringen vurderer omfanget av statlig eierskap i næringslivet som betydelig. Økende omfang av det statlige eierskapet kan blant annet innebære at mer statlig kapital bindes i næringsvirksomhet, at statens risikoeksponering øker og at mulighetene for konflikt mellom statens rolle som eier og regulatør forsterkes.

Et spørsmål som reises i denne sammenhengen er hvorvidt staten skal gå inn med mer kapital eller om det bør åpnes for kapitaltilgang fra private investorer. Privat deleierskap kan øke distansen mellom selskapet og myndighetene og slik sett bidra til å redusere konflikten mellom eier- og regulatørrollen. Privat deleierskap kan også være en fordel for selskapene. Private eiere kan tilføre statlige selskaper annen eierkompetanse og nettverk.

Regjeringen vil vurdere om enkelte statlige aksjeselskaper med behov for betydelig egenkapitaltilførsel gjennom delprivatisering og børsnotering kan hente inn egenkapital fra det private kapitalmarkedet. Regjeringen vil komme tilbake til dette i forbindelse med konkret henvendelse fra selskapene om økt egenkapitaltilgang.

1.8 Økonomiske og administrative konsekvenser

Meldingen inneholder forslag om lempeligere skattlegging av opsjoner i arbeidsforhold og av aksjer til ansatte. Forslagene kan innebære at det må foretas endring i skatteloven §42 trettende ledd og forskrift av 2.september 1977 nr. 2 om skattefritak for visse naturalytelser m.v. §3, om ansattes kjøp av aksjer eller grunnfondsbevis.

Det foreslås i meldingen å opprette en ny teknologisatsing gjennom prosjektutviklingstilskudd på 100 mill. kroner til forskere og nyskapere og en styrking av hver av de regionale såkornfondene med 40 mill. kroner i ansvarlig lånekapital og 10 mill. kroner i tapsfond.

Utover dette er det ikke fremsatt konkret forslag som får vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser. Gjennom de igangsatte utredninger og de nedsatte utvalg vil det kunne fremmes forslag til tiltak som på sikt kan få økonomiske og administrative konsekvenser.