2. Strukturpolitikken på finansmarknadsområdet
Den finansielle sektoren spelar ei nøkkelrolle i den moderne økonomien, ved å formidle betalingar, kanalisere sparing og fordele risiko. Bankane utgjer kjernen i eit slikt system, fordi størstedelen av betalingar og kredittar blir kanaliserte gjennom bankane. Sparemønsteret i hushaldningane har endra seg i retning av meir langsiktige spareprodukt, og det har ført til at institusjonelle investorar som forsikringsselskap og verdipapirfond har vorte ein stadig viktigare konkurrent til bankar og andre tradisjonelle kredittinstitusjonar.
Formålet med strukturpolitikken på finansmarknaden er å prøve å sikre eit solid finansvesen som fungerer godt. Strukturpolitikken må bidra til å bygge opp under den samfunnsutviklinga som elles har politisk forankring. Eit viktig omsyn i strukturpolitikken er å skape tilstrekkeleg konkurranse, slik at kjøparar av finansielle tenester har alternative tilbod å velje mellom, og slik at ressursbruken i næringa blir effektiv. Ein må sjå samanslåing eller oppdeling av føretak som ein viktig og naturleg del av næringsutviklinga i eit land. Ved fusjonsdanning har ein sjanse til å dra nytte av synergieffektar på kostnadssida eller inntektssida. Mellom anna har omsynet til å få ned kostnadene stått sentralt når det gjeld å forklare fusjonar. Ein kan òg få fusjonar fordi dei som tek over eit føretak meiner å sjå eit anna og betre grunnlag for overskott av verksemda.
Styresmaktene har likevel høve til å gripe inn, dersom desse strukturendringane går på tvers av dei omsyn som ein skal ta vare på gjennom strukturpolitikken. Dei omsyn som styresmaktene skal ta, og som er regulerte gjennom lovgivinga, er å sjå til at konkurransen og soliditeten er forsvarleg. Konkurranse er gunstig fordi det stimulerer til effektiv ressursutnytting og så låge prisar som råd for forbrukarane. For sterk konkurranse kan gi låg inntening og svekt soliditet. Reguleringa av finansinstitusjonane tek i stor grad sikte på å gjere midlane til kundane mindre risikoutsette ved at ein set grenser for kor stor risiko institusjonane kan ta. Reguleringa har såleis òg som formål å sikre stabiliteten i finanssystemet. Dei norske reguleringane følgjer i all hovudsak internasjonale standardar.
Finansmarknaden består av ei rekkje ulike mark-nadssegment, og konkurransen artar seg ikkje på same måte i dei ulike segmenta. Eigenskapar ved kvar delmarknad er viktige for konkurransen. Konkurranseintensiteten i ein bransje treng ikkje ha samanheng med kor mange verksame føretak det er, og kor store dei er. Ein marknad kan kjenneteiknast av effektiv prisdanning og lågare kostnader jamvel med heller få aktørar. Men eventuelle etableringshindringar, formelle eller reelle, har svært mykje å seie. Når det er låge etableringshinder i ein marknad, verkar det generelt disiplinerande på produsentane slik at dei produserer kostnadseffektivt. Dei som er i marknaden, står då overfor trusselen om at nye føretak kan etablere seg dersom gevinsten i bransjen blir høg. Di færre etableringshindringar, di sterkare vil konkurransen vere. For det første er det formelle hindringar, slik som konsesjonsplikt, kapitalkrav og kompetansekrav. Føresegna i EØS-avtalen om etableringsrett for filial og rett til å tilby tenester direkte over landegrensene har redusert dei formelle etableringshindringane, og slik sett har dei ført til auka konkurranse i den norske marknaden. Konkurransen kan altså auke utan at det skjer nyetableringar, fordi trusselen om nyetableringar kan hindre dei eksisterande institusjonane i å ta for høge prisar.
Konkurransen i ein marknad er òg avhengig av dei alternativa til bransjen sine produkt som alt finst. Direkte låneopptak i verdipapirmarknaden har i lang tid vore ei vesentleg finansieringskjelde for næringslivet, særleg for dei største føretaka. Konkurransen i denne marknaden er difor sterk. For småføretak og privatpersonar finst det ikkje like klare alternativ til låneopptak frå ein finansinstitusjon. Òg på innlånssida kan konkurransen ha auka som følgje av større tilgang til alternative spareformer. Viktige alternativ til innskott i bank er direkte plasseringar i verdipapirmarknaden i låne- eller eigenkapitalinstrument, og sparing i forsikring. Den avkastning kundane oppnår i verdipapirmarknaden og hos livselskapa, spelar òg inn når bankane konkurrerer om innskottskundar. Bankane har mellom anna møtt denne utviklinga gjennom å etablere eigne verdipapirfond, og dei fleste bankane er dessutan tilknytte livsforsikringsselskap gjennom eigarskap eller samarbeidsavtalar.
Auka konkurranse har truleg hatt innverknad på utviklinga i retning av å danne finanskonsern. Danning av finanskonsern gjennom oppkjøp eller fusjon fører til færre uavhengige finansinstitusjonar. Isolert sett kan det føre til redusert konkurranse i dei marknadene der finanskonsernet har si verksemd. Samstundes er det tilhøve som talar for at oppretting av finanskonsern òg kan føre til auka konkurranse i visse segment av finansmarknaden. For eksempel reknar ein med auka konkurranse i livsforsikringsmarknaden dersom eit livselskap gjennom konserndanning får tilgang til eit betre distribusjonsnett.
Det er i meldinga gjort greie for utviklinga i banknæringa, i forsikringsnæringa, for konkurransetilhøva i finansmarknaden, om konkurransen frå utlandet og om utviklinga i strukturpolitikken.
Komiteen tek dette til orientering.
Sidan først i 1980-åra har utforminga av strukturpolitikken i første rekkje vore innretta mot å sørgje for at konkurransen ikkje blir skadelidande. Dei trekka som det er gjort greie for i avsnitta 2.2 - 2.5, tyder på at ein har lykkast i dette, og at den marknadskonsentrasjonen som har skjedd over ei tid, ikkje har vore til hinder for ei utvikling mot stadig sterkare konkurranse i den norske marknaden. Samtidig har målsetjinga om eit godt tilbod av finansielle tenester i alle regionar heile tida lege fast. Det er neppe haldepunkt for at tilbodet av tenester og konkurransen i distrikta er svakt. Sett i eit noko lengre tidsperspektiv har det vore ei utvikling frå mange små einingar som i stor grad opererte i ein avgrensa, lokal marknad, til større einingar som driv verksemd over eit større geografisk område. Høvet for utanlandske aktørar til å etablere seg i Noreg og til å drive grenseoverskridande verksemd gjer det òg verre for norske aktørar å opparbeide seg og eventuelt utnytte marknadsmakt.
Samtidig står finansnæringa overfor ei rekkje utfordringar som stiller krav til effektivisering, reduksjon av kostnader og utvikling av drift og strategi. Stadig auka internasjonal integrasjon, teknologisk utvikling og bransjegliding er trekk som talar for framleis høg konkurranse. Det har skjedd endringar i sparemønsteret, med ei dreiing frå tradisjonelle bankinnskott over mot forsikringsprodukt og verdipapirfonddelar. Institusjonelle investorar som forsikringsselskap og verdipapirfond har såleis vorte stadig viktigare konkurrentar til bankar og andre tradisjonelle kredittinstitusjonar. Tilfanget av nye produkt og aktørar er truleg òg med på å auke konkurranseintensiteten, fordi kundane har fått fleire val- og substitusjonsmoglegheiter. Vidare har gjennomføringa av den indre marknaden i EU og EØS ført til auka integrasjon og konkurranse i dei europeiske finansmarknadene. EØS-reglane om etableringsrett for filialar og grensekryssande verksemd har skapt auka konkurranse, medan auken i kravet til minste startkapital isolert sett dreg i motsett retning. ØMU vil, saman med generell internasjonalisering og teknologiske endringar forsterke denne utviklinga og dermed føre med seg ytterlegare omstillingar i finansnæringa i Europa. Det vil òg endre rammetilhøva for norsk finansnæring. Innføringa av euro kjem på kort sikt til å bety mest for bankane. Kva slags verknad innføringa av euro kan ha for norsk finansnæring, er nærmare omtala i avsnitt 5.4 i Revidert nasjonalbudsjett 1998.
Konkurranseforholda for norsk forsikring har dei siste åra vore prega av at internasjonale skadeselskap har vore på veg inn via forsikringsmeklarane i den norske marknaden, samtidig som bankane har etablert seg på livsida ved at dei har overteke etablerte selskap. Utanlandske selskap som har etablert filial, eller driv grenseoverskridande verksemd i Noreg, har framleis ein heller liten marknadsdel innafor skadeforsikring. Det kan vere ein indikasjon på at konkurransen er sterk. Skadeselskapa møter ingen direktekonkurranse frå dei andre gruppene av finansinstitusjonar i den norske marknaden for reine risikoprodukt. Det finst likevel alternativ for kundane, som omtala i avsnitt 2.3 i meldinga, mellom anna gjennom etablering av såkalla «captives».
Livselskapa konkurrerer direkte med pensjonskasser og pensjonsfond i marknaden for kollektiv pensjonsforsikring. Sidan mange av livselskapa har produkt med eit kombinert spare- og forsikringselement, er det rimeleg at selskapa òg møter ein viss konkurranse frå institusjonar som tilbyr reine spareprodukt. IPA-reglane kan som omtala i avsnitt 2.3 i meldinga, vere med på å forsterke konkurransen med bankar og verdipapirfond. Utanlandske selskap har dessutan formelt høve til å etablere seg i den norske marknaden gjennom filialar eller grenseoverskridande verksemd. Det er likevel usikkert kor stor reell effekt dette har hatt på konkurransen i marknaden for livsforsikringsprodukt.
For å kunne ha ei tilfredsstillande inntening med den konkurranseutviklinga som ein kan vente, har bankane behov for å redusere kostnadene. Samtidig har dei behov for å gjere store nyinvesteringar på IT-sida. Moglege stordrifts- og breiddefordelar i bank- og for-sikringsnæringa er eit motiv for mange oppkjøp, fusjonar og danningar av konsern. Empirisk har det vore vanskeleg å finne klare haldepunkt for stordrifts- og breiddefordelar. I enkelte segment kan det likevel vere stordriftsfordelar knytte til mellom anna utbygging og drift av teknologiske system, og der det er store investeringar. Tilsvarande er det argument for å rekne med at det er visse breiddefordelar i distribusjon av bank- og forsikringsprodukt. Men mange fusjonar og oppkjøp er nok først og fremst motiverte ut frå meir strategiske omsyn. Storleiken på finansinstitusjonane kan mellom anna vere viktig for å delta i tilrettelegging og gjennomføring av større internasjonale transaksjonar. For store institusjonar kan det dessutan være lettare å opparbeide tilstrekkeleg kompetanse om meir komplekse finansielle instrument, noko som er viktig for å hevde seg i nye marknadssegment.
Hovudmålet i strukturpolitikken blir framleis å sikre at Noreg har velfungerande og solide finansinstitusjonar, og at det er høg konkurranse mellom institusjonane. Konkurranseomsyn tilseier såleis at ein bør unngå at enkeltinstitusjonar får ein dominerande posisjon, totalt eller i marknadssegmenta sine. Det er dessutan eit mål å halde ved like spreidd aktivitet og kompetanse i næringa med sjølvstendige institusjonar utafor Oslo. Då departementet behandla søknaden frå Den norske Bank om å ta over aksjane i Bolig- og næringsbanken, la ein til grunn ei struktur- og distriktspolitisk målsetjing om å halde oppe minst eitt finansielt tyngdepunkt utafor Oslo.
Departementet meiner òg at det er viktig å ha sentrale finansinstitusjonar med hovudkontor plasserte i Noreg. Som nemnt ovafor (jf. tabell 1.8) er norske finansinstitusjonar små i internasjonal målestokk. Hovudkontoret i eit eventuelt fusjonert selskap blir dermed sannsynlegvis lagt til utlandet, og såleis også leiings-, strategi- og utviklingsfunksjonar. I så fall aukar det avstanden til staden der dei strategiske avgjerdene blir fatta, noko som kan innebere at det blir lagt mindre vekt på kunnskap om lokale forhold i Noreg og spesielle behov norske kundar måtte ha. Det har truleg mest å seie for hushaldninger, små og mellomstore bedrifter og kommunar, som i mindre grad enn større bedrifter har den internasjonale marknaden som eit reelt alternativ.
Kor stor vekt ein skal leggje på desse argumenta, er avhengig av ei rekkje forhold. Det er mellom anna avhengig av kor stor del av finansinstitusjonane som er på utanlandske hender. Dei momenta som er nemnde ovafor, er først og fremst viktige dersom hovudtyngda av større norske institusjonar blir kontrollerte frå utlandet. Dersom utanlandske interesser er inne i mindre grad, er det neppe så viktig, og det kan ha sine fordelar at enkelte institusjonar er i utanlandsk eige. Større internasjonale institusjonar kan føre til nyvinningar innafor drift og utvikling, og at kompetanse frå internasjonale finansmarknader lettare blir formidla til norsk finansnæring enn det som elles ville vere tilfelle.
Ein føresetnad for ei konkurransedyktig og velfungerande finansnæring er effektiv drift av institusjonane og tilstrekkeleg konkurranse på den innanlandske marknaden. Raske endringar både i samfunnet generelt og i finansmarknaden understrekar at norske finansinstitusjonar må ha høve til strategiske og strukturelle tilpassingar som kan vere nødvendige for å sikre ei tilfredsstillande inntening. Etter departementet sitt syn inneber det at ein må halde fast ved ei kvalitativ retningslinje for strukturpolitikken i finansmarknaden. Forsøk på å etablere kvantitative retningslinjer knytte til visse namngitte institusjonar har synt seg mindre hensiktsmessig.
Søknader om samanslåingar mellom store institusjonar bør vurderast i kvart enkelt tilfelle, der mellom anna omsynet til soliditeten i institusjonane inngår i vurderingane. Konsesjonspraksis må ikkje bli innretta slik at han hindrar dei omstillingane som er nødvendige for at finansnæringa skal kunne møte dei utfordringane ho står overfor, mellom anna den auka internasjonale konkurransen. Storleiken på den norske marknaden tilseier at det er grenser for kor langt ein av konkurranseomsyn bør gå i å tillate samanslåingar av større institusjonar. Når det gjeld andre institusjonar, vil ein vise ei fleksibel haldning. Norske og utanlandske institusjonar vil i samsvar med Noreg sine internasjonale skyldnader bli handsama likt i høve til dei strukturpolitiske retningslinjene.
I den samla konsesjonsvurderinga vil departementet såleis leggje opp til å følgje ei restriktiv linje med omsyn til oppkjøp og konsentrasjon av dei største norske finansinstitusjonane og grupperingane. Ein vil i denne samanheng leggje vekt på at det finst solide og konkurransedyktige institusjonar og grupperingar med regional forankring heimehørande her i landet og å søkje å unngå utflytting eller svekking av finansmiljøet i Noreg.
Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemen frå Sosialistisk Venstreparti, er samd med departementet i at strukturpolitikken på finansmarknaden og den maktkonsentrasjonen som har skjedd over tid, ikkje har vore til hinder for sterkare konkurranse i den norske marknaden.
Eit viktig omsyn i strukturpolitikken er å bidra til tilstrekkeleg konkurranse slik at kjøparar av finansielle tenester har alternative tilbod å velja mellom, samt at ressursbruken i næringa blir effektiv. I tillegg må finansinstitusjonane sin soliditet og konkurransedugleik bli tillagt stor vekt.
Fleirtalet har merka seg departementet sine vurderingar om bankane sine behov for å redusere kostnadene som følgje av konkurranseutviklinga. Fleirtalet legg til grunn at kostnadene er ein av fleire faktorar som den einskilde institusjon vil vurdera i høve til konkurransen i dei ulike marknadene.
Fleirtalet er samd i at hovudmålet i strukturpolitikken framleis er å sikra at Norge har velfungerande og solide finansinstitusjonar, og at det er høg konkurranse mellom institusjonane. Målet om eit godt tilbod av finansielle tenester i alle regionar ligg framleis fast.
Fleirtalet vil peike på at konkurranseomsyn tilseier at ein bør unngå at enkeltinstitusjonar får ein dominerande posisjon, totalt eller i einskilde marknadssegment.
Fleirtalet meiner det er viktig å halde ved like spreidd aktivitet og kompetanse og slik ta vare på og utvikle gode finansielle miljø også utafor Oslo.
Desse finansielle miljøa må få utvikla seg i tråd med det som ligg i lov og regelverk, ein open marknad der soliditet og konkurranse vert ivaretekne.
Medlemen i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti viser til det som er omtalt i meldinga om strukturpolitikken og vil spesielt understreke at hovudmålet i strukturpolitikken blir å sikre at Noreg har velfungerande og solide finansinstitusjonar, og at det er effektiv konkurranse mellom institusjonane.
Denne medlemen vil peike på at konkurranseomsyn tilseier at ein bør unngå at enkeltinstitusjonar får ein dominerande posisjon, totalt eller i eigne mark-nadssegment.
Det er såleis viktig å halde ved like spreidd aktivitet og kompetanse og slik ta vare på og utvikle fleire gode finansielle miljø også utafor Oslo. Denne medlemen viser i det høve til Regjeringa si målsetjing om å styrkje dei finansielle tyngdepunkta utafor Oslo, og vil spesielt peike på Trondheim.