5. Praktisering og håndheving av offentlighetsloven
- 5.1 Administrativ ansvarsfordeling
- 5.2 Gjennomføringen av offentlighetens innsynsrett
- 5.3 Kontroll med forvaltningens etterlevelse av offentlighetsloven
- 5.4 Nærmere om praktiseringen av offentlighetsloven
Det enkelte forvaltningsorgan har selv ansvaret for at offentlighetsloven etterleves på eget område, mens det administrative fagansvaret tilligger Justisdepartementet.
I utkastet til arkivforskrift er det utviklet felles bestemmelser for arkivbehandling i stats- og kommunesektoren. Med dette vil kommuner og fylkeskommuner for første gang få et eget regelverk å forholde seg til når det gjelder journalføring og tilhørende rutiner av betydning for praktiseringen av offentlighetsloven.
Komiteen er tilfreds med at det er utviklet felles bestemmelser for arkivbehandling i stats- og kommunesektoren.
Begjæringer om innsyn i et dokument skal normalt rettes til det organ som har dokumentet. Krav om innsyn etter offentlighetsloven må videre gjelde dokumenter «i en bestemt sak», jf. §2 annet ledd. Hvis den som begjærer innsyn, har vansker med å gi en tilstrekkelig presis beskrivelse av saken, må forvaltningsorganet yte bistand i samsvar med bestemmelsene om veiledningsplikt i forvaltningsloven §11.
Organet som mottar begjæringen om innsyn, plikter selv å ta stilling til om begjæringen skal etterkommes. Hvis dokumentet som skal gis ut er gradert, skal imidlertid spørsmålet om det skal foretas nedgradering forelegges for det organet som har foretatt graderingen.
Det følger av offentlighetsloven §9 første ledd at avgjørelse om innsyn skal treffes uten ugrunnet opphold. Det er tidligere vurdert å fastsette en frist på 10 dager for avgjørelse av saker om dokumentinnsyn. Sivilombudsmannen har uttalt at denne fristen kan tjene som en veiledende lengstefrist, men de fleste innsynskrav bør kunne avgjøres i løpet av 1-3 virkedager.
Den danske offentlighetsloven har regler om foreløpig svar dersom begjæringen om innsyn ikke er avgjort innen 10 dager. Noen slik regel er ikke inntatt i den norske offentlighetsloven, men finnes i forvaltningsloven.
Pressesenteret i Regjeringskvartalet foretok i perioden 1990-96 stikkprøver av behandlingstiden for bestillinger av dokumenter fra departementer og direktorater. Den gjennomsnittlige utleveringstiden for dokumenter ble halvert i løpet av perioden fra 6 til 2,9 dager.
Ifølge offentlighetsloven §8 første ledd er det opp til forvaltningsorganet selv å bestemme hvordan innsynsretten rent praktisk skal gjennomføres. Et forvaltningsorgan har som hovedregel ikke rett til å kreve betaling for innsyn i offentlige dokumenter, men Kongen kan gi forskrifter om betaling for avskrift, utskrift eller kopier. Det er hittil ikke fastsatt noen slik generell forskrift.
Norsk Presseforbund har bedt om at det ikke lenger skal være nødvendig å individualisere saken det begjæres innsyn i. I meldingen bemerkes at det kan hevdes at den nåværende ordlyden i bestemmelsen er noe for streng. Det er også grunn til å se nærmere på avgrensningskriteriet i forhold til datamaskinbaserte systemer.
Det synes ikke å være grunnlag for generelt å hevde at offentlighetslovens bestemmelse om at begjæringen skal treffes uten ugrunnet opphold, ikke følges. Regjeringen vil imidlertid arbeide for at behandlingstiden skal gå ytterligere ned.
Regjeringen ser det som sentralt at enhver skal kunne utøve innsynsretten uten å måtte betale for den. I utgangspunktet bør dette gjelde også for kopiering o.l. Etter Regjeringens syn bør forvaltningen normalt sende kopi av dokumentene i post eller på telefaks, men det kan ikke utelukkes at det på særskilte saksområder kan være grunn til å innføre gebyrer, slik det også er gjort på enkelte områder.
Komiteen understreker viktigheten av at avgjørelse om innsyn i dokumenter treffes uten ugrunnet opphold, og viser til at Sivilombudsmannen har uttalt at de fleste innsynskrav bør kunne avgjøres i løpet av 1-3 virkedager.
Komiteen viser til at offentlighetslovens §2 gir enhver muligheten til å kreve innsyn i «en bestemt sak». Denne begrensningen ble lagt inn i loven bl.a. for å avgrense mot ubestemte henvendelser og for å forhindre at forvaltningen måtte legge ned betydelig arbeid i å finne fram til hvilke dokumenter den som krevde innsyn ønsket å få innsyn i.
Komiteen viser til at det ofte vil være av interesse å sammenligne forvaltningens avgjørelser på et område med hverandre. Ved å se på flere sammenlignbare saker, kan man f.eks få en pekepinn på om forvaltningen behandler samme type saker likt, eller om det foregår ubegrunnet forskjellsbehandling. Komiteen viser til at kriteriet om at innsynet skal gjelde «en bestemt sak» kan vanskeliggjøre slike undersøkelser.
Etter komiteens syn er det rimelig å anta at utviklingen med databaserte søkesystemer kan gjøre det mindre arbeidskrevende for forvaltningen å lete opp dokumenter/saker som angår samme forhold. Komiteen støtter Regjeringen i at den nåværende ordlyden i bestemmelsen er noe for streng i forhold til realiteten i individualiseringskravet, og at det kan være grunn til å se nærmere på avgrensningskriteriet i forhold til databaserte systemer som ikke er organisert på samme måte som papirbaserte systemer. Komiteen vil samtidig peke på at en endring her også reiser personvernspørsmål, og viser til merknaden under pkt. 2. Komiteen ber Regjeringen foreta en utredning av denne problemstillingen.
Komiteen er tilfreds med at Regjeringen ikke vil gå inn for en generell forskrift om betaling for kopier o.l, og er enig i at kopier i stor grad bør være gratis. Komiteen viser til at innsyn i offentlige dokumenter er en viktig demokratisk rettighet som gir muligheter for kontroll med forvaltningen, og at det ville være å gi et galt signal dersom man skulle betale for innsynsretten. Komiteen mener likevel at det i visse tilfeller bør være mulighet å kreve betaling, f.eks. dersom det er snakk om kopier på videokassett, film eller andre audiovisuelle informasjonsbærere. Betalingen bør kun ta sikte på å dekke utgiftene til f.eks. videokassett, det er ikke ønskelig at offentlige organer skal få økonomisk overskudd på slik virksomhet.
Det gjelder ulike formaliserte ordninger for å føre kontroll med forvaltningens etterlevelse av offentlighetsloven. En form for kontroll er den som gjennomføres av overordnet organ ved klage. En annen form er den som utføres av Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen).
Sivilombudsmannen har ingen beslutningsmyndighet og kan ikke gi forvaltningsorganene pålegg om å treffe bestemte vedtak. Men dersom Sivilombudsmannen sier seg uenig i forvaltningens avgjørelser, vil vedkommende forvaltningsorgan nesten unntaksfritt rette seg etter ombudsmannens uttalelse.
Et avslag på krav om dokumentinnsyn kan prøves for domstolene, men adgangen til å reise søksmål om gyldigheten av et avslag om dokumentinnsyn, blir i praksis ikke benyttet.
I Dokument nr. 8:15 (1995-96) ble det fremmet forslag om å etablere et Offentlighetsombud og et offentlighetsråd som skal føre tilsyn og kontroll med at offentlighetsloven etterleves. Forslaget ble oversendt Regjeringen til utredning og uttalelse.
Regjeringen har sympati for det underliggende formålet bak forslaget. I likhet med flertallet i daværende justiskomité‚ vil imidlertid Regjeringen påpeke at oppgavene som er tiltenkt et offentlighetsombud etter forslaget, i stor grad blir ivaretatt av Sivilombudsmannen. Etter Regjeringens syn vil det være lite heldig å ha to uavhengige organer som langt på vei utøver den samme funksjonen. Blant annet på grunn av saksmengden kan det videre være vanskelig å gjennomføre en ordning der en sentral klageinstans behandler samtlige klager over den statlige og kommunale forvaltningens avgjørelser i saker om dokumentinnsyn. For så vidt gjelder klager over departementenes avgjørelser, kan det dessuten knytte seg konstitusjonelle betenkeligheter til opprettelse av et organ som foreslått.
Komiteen har merket seg Regjeringens syn om at det ville være lite heldig å ha to uavhengige organer som langt på vei utøver den samme funksjonen. Komiteen viser videre til at det også knytter seg konstitusjonelle betenkeligheter til opprettelsen av en uavhengig klageinstans med avgjørelsesmyndighet i forhold til klager over departementets avgjørelser.
Komiteen viser til at kontroll bl.a. foretas av Stortingets ombudsmann for forvaltningen, og at Ombudsmannens avgjørelser nesten unntaksfritt blir fulgt.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener det er naturlig at det i arbeidet med oppfølging av meldingen vurderes om det skal innføres et offentlighetsombud og et offentlighetsråd eller en annen form for uavhengig klageinstans.
Det er pressen og massemedia for øvrig som utgjør den klart største brukergruppen av innsynsretten. I regi av Statens informasjonstjeneste vil det nå bli iverksatt en kvartalsvis rapporteringsordning som innebærer at departementene skal rapportere bl.a. hvor mange dokumenter som er journalført, hvor mange innsynsbegjæringer som er mottatt og hvor mange som er avslått.
En undersøkelse om hvor stor andel av forvaltningens saksdokumenter som blir unntatt fra offentlighet rettet mot departementene viste at 21,3 pst. ble avslått i 1995, 17,9 pst. i 1996 og 19,9 pst. i 1997. Stikkprøver foretatt i perioden 1990-1996 viser at prosentandelen avslag er klart synkende.
Sivilombudsmannen har foretatt en nærmere undersøkelse av praktiseringen av offentlighetsloven i Justisdepartementet. Undersøkelsen avdekket flere svakheter og kritikkverdige forhold ved departementets praktisering av offentlighetsloven.
Foreliggende undersøkelser og materiale gir ikke grunnlag for å si noe sikkert om i hvilken utstrekning offentlighetsloven og dens intensjoner etterleves i praksis, men det er grunn til å tro at det her foreligger et potensial for forbedringer. Regjeringen vil derfor iverksette tiltak for å sikre en bedre etterlevelse av offentlighetslovens regler. Det pekes bl.a. på muligheten for tiltak i form av instrukser og innskjerping av rutiner for behandlingen av innsynskrav. Regjeringen vil også ta initiativ til en undersøkelse - eventuelt et eget forskningsprosjekt - om viktige sider ved forvaltningens praktisering av offentlighetsloven.
Komiteen støtter Regjeringens initiativ for å spre kunnskap om og sikre en bedre etterlevelse av offentlighetslovens regler. Både generell informasjon, brosjyrer, veiledningshefter, opplæring og holdningsskapende arbeid er av vesentlig betydning for at offentlighetslovens regler blir fulgt. Komiteen er tilfreds med at Regjeringen er opptatt av å spre kunnskap om og skape bevissthet omkring offentlighetslovens formål og funksjon, og støtter at Regjeringen tar et initiativ overfor Kommunenes Sentralforbund. Komiteen mener at KS vil være en naturlig samarbeidspartner i dette arbeidet. Komiteen understreker betydningen av å forsterke åpenhetskulturen i forvaltningen.
Komiteen er videre tilfreds med at Regjeringen vil foreta undersøkelser, eventuelt sette igang et forskningsprosjekt om forvaltningens praktisering av offentlighetsloven, og at det er viktig å se på både statlig og kommunal sektor.