Offentlighetsloven gjelder i utgangspunktet for «den virksomhet som drives av forvaltningsorganer», jf. §1. Som forvaltningsorgan regnes etter §1 «ethvert organ for stat eller kommune».

Tvilsspørsmålene om den rettslige rekkevidden av disse uttrykkene knytter seg først og fremst til tilfeller hvor en virksomhet er organisert som et eget rettssubjekt. Slike rettssubjekter faller ofte utenfor lovens virkeområde, men mange av dem må likevel anses som «organ for stat eller kommune» etter en konkret vurdering. Utgangspunktet er ellers at offentlighetsloven ikke omfatter rent private rettssubjekter med mindre de utøver offentlig myndighet. Enkelte lovbestemmelser avklarer tilfeller som ellers kunne budt på tvil, og fastsetter at statsforetak, Postbanken BA, Statens nærings- og distriktsutviklingsfond og Norsk tipping AS ikke omfattes av loven.

Hovedregelen i offentlighetsloven er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige, jf. §2, og enhver har rett til å kreve dokumentinnsyn. Postjournaler og liknende registre hører blant de dokumentene som i utgangspunktet er offentlige.

I forhold til de dokumenter som forvaltningsorganet selv utarbeider, inntrer innsynsretten fra det tidspunkt dokumentet er utferdiget. Dokumenter som sendes inn til forvaltningsorganet, blir offentlige når de er kommet inn til eller lagt fram for forvaltningsorganet. Forvaltningsorganet har imidlertid adgang til å bestemme at offentlighet skal inntre på et senere tidspunkt i de tilfeller dokumentene gir et direkte misvisende bilde av saken, og offentlighet derfor kan skade åpenbare samfunnsmessige eller private interesser.

I Ot.prp. nr. 2 (1995-96) foreslo Regjeringen en utvidelse av adgangen til utsatt offentlighet for korrespondanse med Riksrevisjonen. Forslaget ble ikke fulgt opp av Stortinget.

Det kreves særskilt hjemmel dersom dokumenter skal unntas fra offentlighet. Offentlighetslovens unntaksbestemmelser innebærer dels et pålegg om å unnta fra offentlighet opplysninger som er undergitt lovforankret taushetsplikt, og dels en adgang til å unnta dokumenter av andre grunner. Når loven åpner adgang til å unnta et dokument fra offentlighet, har forvaltningsorganet plikt til å vurdere meroffentlighet.

Offentlighetsloven selv hjemler bl.a. unntak fra offentlighet for interne dokumenter, taushetsbelagte opplysninger og dokumenter som bør unntas av hensyn til rikets sikkerhet, landets forsvar, forholdet til fremmede makter eller internasjonale organisasjoner. Det samme gjelder dokumenter som bør unntas for å få en forsvarlig gjennomføring av økonomi-, lønns- eller reguleringstiltak eller andre påbud/forbud. Unntak kan videre gjøres bl.a. for statsrådets protokoller, dokumenter i tilsettingssaker (unntatt søkerlister), visse budsjettdokumenter og dokumenter om lovovertredelser. I meldingen gjøres det nærmere rede for de ulike unntaksreglene.

Etter offentlighetsloven §§11 m.fl. er Kongen gitt hjemmel til å fastsette nærmere forskrifter. Slike forskrifter er gitt ved kgl. res. 14.februar 1986.

Alle de nordiske land har generell lovgivning som gir borgerne rett (etter begjæring) til innsyn i forvaltningens saksdokumenter. I meldingen redegjøres det for offentlighetslovgivningen i Sverige, Finland, Danmark, Island og USA.