4. Forslag til endringer i finansiering av kommunesektoren
4.1 Sammendrag
4.1.1 Innledning
Inntektssystemutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 24. februar 1995. Ved oppnevningen ble utvalget bedt om å avgi to delutredninger. Delutredning 1 ble lagt fram 11. januar 1996, NOU 1996:1 Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner. Første delutredning inneholdt forslag til endringer i inntektssystemet. Regjeringen la frem forslag til endringer i inntektssystemet i St.prp. nr. 55 (1995-1996) Om kommuneøkonomien 1997 m.v. Stortinget vedtok forslagene knyttet til inntektssystemet, og endringene fikk virkning fra og med 1. januar 1997.
Inntektssystemutvalget avga sin andre delutredning, NOU 1997:8 Om finansiering av kommunesektoren, 31. januar 1997. I delutredning 2 vurderer utvalget finansieringen av kommunesektoren generelt. Utvalget foreslår en rekke reformer i finansieringssystemet med sikte på å gi større lokal forankring, bedre stabilitet og makroøkonomisk styring og klarere ansvarsforhold. I vurderingen av endringer i dagens finansieringssystem har Regjeringen tatt utgangspunkt i utvalgets utredning.
4.1.2 Dagens finansieringssystem
4.1.2.1 Innledning
Hovedtrekkene i dagens finansieringssystem er beskrevet i proposisjonen, hvor lokale skatteinntekter, overføringer og brukerbetaling i dagens system blir gjort rede for.
4.1.2.2 Lokale skatteinntekter
Kommuneforvaltningens skatteinntekter består i hovedsak av skatt på inntekt. I 1997 var skatteinntektene over 85 mrd. kroner og utgjorde over 47 % av kommuneforvaltningens inntekter. Inntektsskatten er obligatorisk både for kommuner og fylkeskommuner. Kommunene har i tillegg obligatorisk formuesskatt. Stortinget fastsetter hvert år maksimalskattører for inntekts- og formuesskatten til kommunene.
Etter skattereformen i 1992 har den samlede skatten på alminnelig inntekt vært 28 % for personlige skattytere og etterskuddspliktige skattytere (bedrifter). For personer bosatt i Nord-Troms og Finnmark er skatten på alminnelig inntekt 24,5 %. Skatten på alminnelig inntekt deles mellom kommuner, fylkeskommuner og staten.
Med hensyn til formuesskatten fra personlige skattytere kan kommunene velge en skattesats mellom 0,4 og 0,7 %, men alle kommuner benytter lovens maksimalsats.
Både personlige skattytere og etterskuddspliktige skattytere (selskaper) betaler kommune- og fylkesskatt.
En hovedregel i det norske skattesystemet er at personlige skattytere er skattepliktige til bostedskommunen og at aksjeselskap er skattepliktige til kontorkommunen. Selskap som har flere kontorer, er skattepliktige til hovedkontorkommunen.
Etter skatteloven er imidlertid viktige inntektsposter undergitt stedbundet beskatning. Det gjelder inntekt av fast eiendom og anlegg samt inntekt fra næringsdrift knyttet til disse. Inntekten skal beskattes i den kommunen hvor eiendommen eller anlegget er lokalisert.
Kraftselskaper betaler også naturressursskatt i tillegg til inntektsskatt og eiendomsskatt. En viktig begrunnelse for naturressursskatten som ble opprettet med virkning fra 1. januar 1997 var at dette vil være en mer stabil inntektskilde for kommunene og fylkeskommunene ved at skattegrunnlaget er basert på faktisk produksjon og ikke avhengig av pris- og kostnadsutviklingen i kraftsektoren. Naturressursskatten beregnes etter en sats på 1 øre pr. kWh for produksjonskommunen og 0,2 øre pr kWh for produksjonsfylket. Stortinget har bestemt at naturressursskatten skal inngå i grunnlaget for inntektsutjevningen i inntektssystemet.
Kommunene har også andre inntekter fra kraftforetak. Dette er inntekter fra salg av konsesjonskraft og fra konsesjonsavgifter. Dersom kommunen og fylkeskommunen står som eier av kraftforetaket vil de dessuten få inntekter fra et eventuelt overskudd dersom de tar ut utbytte.
Kommunene kan skrive ut eiendomsskatt. Om lag halvparten av landets kommuner har innført eiendomsskatt.
Eiendomsskatten kan maksimalt utgjøre 7 promille av eiendommens takserte verdi, jf. eiendomsskatteloven § 11, men trenger likevel ikke utgjøre mer enn 2 promille. De fleste kommuner som har innført eiendomsskatt nytter den maksimale skattesats. Eiendomsskattens betydning som finansieringskilde varierer betydelig mellom kommunene.
Regjeringen vil på grunnlag av forslaget om ny eiendomsskattelov ( NOU 1996:20 ) og innkomne høringsuttalelser fremme forslag til Stortinget om ny eiendomsskattelov.
Beregningen av skattbar inntekt og formue følger av nasjonale skatteregler og kan i liten grad påvirkes av kommuner og fylkeskommuner.
4.1.2.3 Overføringer gjennom inntektssystemet
Inntektssystemet er et system for fordeling av statlige rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner. Rammetilskudd og skatteinntekter utgjør til sammen 73 % av inntektsgrunnlaget til kommunesektoren. Disse inntektene blir ofte kalt frie inntekter, det vil si at kommunene og fylkeskommunene kan disponere inntektene fritt uten andre føringer fra staten enn det som er gitt i lov- og regelverk.
Omlag 38 % av inntektene til kommunesektoren kommer i form av statlige overføringer, hvorav rammeoverføringene utgjør i underkant av 26 %.
Fordelingen mellom de ulike komponentene i inntektssystemet er vist i tabellen nedenfor. Det går frem av tabellen at innbyggertilskuddet utgjør en hoveddel av rammetilskuddet, både for kommunene og fylkeskommunene. Det inntektsutjevnende tilskuddet er relativt sett større for fylkeskommunene enn for kommunene. Dette har sammenheng med at det foretas en større inntektsutjevning mellom fylkeskommunene enn mellom kommunene. Gitt en bestemt makroøkonomisk ramme for kommuneopplegget betyr et høyere inntektsutjevnende tilskudd et lavere innbyggertilskudd.
Størrelsen på de ulike tilskuddene i inntektssystemet for 1998. I mill. kroner og som andel av det totale rammetilskuddet.
| Kommunene | Fylkeskommunene | |||
|---|---|---|---|---|
| % av | % av | |||
| Mill kr | rammetilskudd | Mill kr | rammetilskudd | |
| Innbyggertilskudd | ||||
| /Utgiftsutjevning | 20.991.483 | 71,8 | 10.744.000 | 62,2 |
| Inntektsutjevning | 4.886.098 | 16,7 | 4.896.100 | 28,4 |
| Nord-Norge-tilskudd | 940.619 | 3,2 | 634.500 | 3,7 |
| Regionaltilskudd | 189.800 | 0,7 | 0 | 0 |
| Skjønnstilskudd | 2.225.000 | 7,6 | 979.400 | 5,7 |
| Sum | 29.233.000 | 100 | 17.254.000 | 100 |
I proposisjonen er det gitt en utfyllende beskrivelse av de ulike komponenter som inntektssystemet består av.
4.1.2.4 Øremerkede tilskudd
Med øremerkede tilskudd menes her alle statlige overføringer til kommuner og fylkeskommuner bortsett fra rammeoverføringer gjennom inntektssystemet. Øremerkede tilskudd er tilskudd som skal benyttes til bestemte formål i kommuner og fylkeskommuner. Hovedhensikten med å opprette øremerkede tilskudd er at kommuner og fylkeskommuner skal produsere mer av de tjenester som omfattes av slike tilskudd enn de ville gjort dersom midlene ble gitt som en rammeoverføring.
Mange øremerkede tilskudd forutsetter kommunal medfinansiering for at de skal kunne utløses. Kommuner med høyt nivå på de frie inntektene (skatt og rammetilskudd) vil derfor ha et fortrinn sammenliknet med kommuner med lavere inntektsnivå når det gjelder muligheten for å dra nytte av øremerkede tilskudd. Dermed kan øremerkede tilskudd bidra til å forsterke inntektsforskjeller mellom kommuner. På den annen side vil tilskuddsordninger med lav kommunal medfinansiering kunne bidra til å svekke kommunenes kostnadsbevissthet og dermed føre til lavere kostnadseffektivitet.
4.1.2.5 Brukerbetaling
Brukerbetaling har det siste tiåret fått økt betydning i finansieringen av kommunal tjenesteproduksjon. Et betydelig innslag av brukerbetaling kan fremme effektiviteten i økonomien. Samtidig kan så vel institusjonelle forhold i markedet som velferdspolitiske målsettinger tilsi begrensninger på prisfastsettelsen.
De samlede inntektene fra brukerbetaling i kommuneforvaltningen i 1996 utgjorde ca 20,9 mrd. kroner. Dette er en økning på 10 mrd. kroner eller ca 90 % samlet siden 1988. Målt i forhold til de samlede inntektene har inntektene fra brukerbetaling økt fra 9,5 % i 1988 til 12 % i 1995. Utviklingen i provenyet fra brukerbetaling er funksjon av både økte satser og økt omfang på gebyrbelagte tjenester.
Departementet omtaler i proposisjonen de rettslige rammer for brukerbetaling og beskriver kommunale tjenester hvor brukerbetaling i dag nyttes som finansieringskilde. På bakgrunn av beskrivelsen foretas en vurdering av behov for endringer av de rammer som i dag er fastsatt for brukerfinansiering i kommunesektoren.
Grad av frihet for kommuner til å fastsette satser for egenbetaling fra brukere av kommunale tjenester, varierer fra tjeneste til tjeneste. Generelt har kommuner lav eller relativt lav frihetsgrad innenfor helse-, pleie- og omsorgssektoren. Innenfor teknisk sektor og for barnehager, har kommunene derimot stor, eller relativt stor, frihet til selv å fastsette betalingssatsene.
4.1.3 Oppsummering av inntektssystemutvalgets forslag til endringer i finansieringssystemet for kommuner og fylkeskommuner
4.1.3.1 Innledning
Inntektssystemutvalget foreslår reformer i finansieringssystemet med sikte på å øke den lokale forankringen av kommunesektorens inntekter, bedre stabiliteten og den makroøkonomiske styringen og skape klarere ansvarsforhold mellom forvaltningsnivåene. Det vil generelt være målkonflikter mellom disse fire hensyn, og valg av finansieringsopplegg vil derfor innebære avveininger mellom motstridende hensyn.
4.1.3.2 Større lokal forankring
Utvalget anbefaler at eiendomsskatten blir en frivillig skatt for alle kommuner, og at kommunene fortsatt skal ha beskatningsfrihet i eiendomsskatten innenfor en maksimalsats.
For å styrke den lokale forankringen av kommunesektorens inntekter anbefaler også utvalget at kommuners og fylkeskommuners andel av inntektsskatten øker. Økningen i den kommunale og fylkeskommunale skattøren vil isolert sett påvirke inntektsfordelingen mellom kommunene og mellom fylkeskommunene til fordel for de med høye skatteinntekter pr. innbygger. Utvalget anbefaler at de samlede skatteinntektene som andel av inntektene, kan økes opp til 50 %.
4.1.3.3 Bedre stabilitet
Utvalget anbefaler at skatt på alminnelig inntekt for etterskuddspliktige skattytere, såkalt selskapsskatt, avvikles som kommunal og fylkeskommunal skatt. Videre mener utvalget det er viktig at staten beholder skattøren til kommuner og fylkeskommuner som makroøkonomisk styringsvirkemiddel. Det kan være nødvendig både av stabiliseringspolitiske grunner og for å skape balanse i inntektsfordelingen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.
Når det gjelder tilførsel av skatt til kommunesektoren konkluderer utvalget med at dagens tilførselsordning kan beholdes hvis selskapsskatten avvikles som inntektskilde for kommuner og fylkeskommuner, og det ikke gis beskatningsfrihet i inntektsskatten. Utvalget peker på at de største problemene med forutsigbarhet, stabilitet og fordeling er knyttet til selskapsskatten og lokal beskatningsfrihet.
4.1.3.4 Klarere ansvarsfordeling
Utvalget mener forslagene om å avvikle selskapsskatten og formuesskatten som lokale skatter vil gi et klarere og mer avgrenset skattegrunnlag for kommunene og fylkeskommunene.
Utvalget mener også at rammefinansiering bør være det bærende prinsipp for finansiering av kommunesektoren. Dette innebærer at frie inntekter, dvs. skatt og rammetilskudd gjennom inntektssystemet, skal utgjøre størstedelen av kommunesektorens inntekter. På grunn av ulempene med å bryte med rammestyringsprinsippet, mener utvalget det må foreligge særlig begrunnelse for øremerkede tilskudd.
Utvalget foreslår at det etableres en prosedyre for samråd mellom kommunesektoren og staten for å sikre klare ansvarsforhold og god arbeidsdeling mellom forvaltningsnivåene.
4.1.3.5 Utjevning
Utvalgets forslag om å avvikle selskapsskatten for kommuner og fylkeskommuner gir en jevnere fordeling av skatteinntektene mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. På bakgrunn av dette mener utvalget det ikke er behov for endringer i inntektsutjevningen i inntektssystemet. Utvalget mener det må vurderes særskilte tiltak for enkeltkommuner som får betydelig inntektsreduksjon.
4.1.4 Høringsuttalelsene
4.1.4.1 Innledning
Inntektssystemutvalget avga sin andre delutredning, NOU 1997:8 Om finansiering av kommunesektoren, 31. januar 1997. Utredningen ble sendt på bred høring med frist 1. juli 1997.
Høringsinstansene var blant annet kommunale og fylkeskommunale instanser, fylkesmennene, andre departementer og organisasjoner. Utredningen ble sendt til 510 høringsinstanser, hvorav 239 svarte, det vil si 47 %.
I brevet til høringsinstansene ba departementet om en vurdering av utvalgets forslag til reformer av kommunesektorens finansieringssystem. Forslagene omhandlet rammeoverføringer, øremerkede tilskudd, kommunesektorens lokale skattegrunnlag, skatteandel, beskatningsfrihet, tilførsel av skatt, samråd og gebyrer.
Nedenfor er høringsuttalelsene fra kommuner, fylkeskommuner, fylkesmenn, KS, LO, NHO og Oslo kommune satt opp i tabellform. I proposisjonen er uttalelsene nærmere utdypet.
4.1.4.2 Kommunene
Tabellen nedenfor viser resultatet av høringsrunden for kommunene med fordelingen av kommunenes svar på seks ulike spørsmål. Når det gjelder spørsmålet om fortsatt kommunal selskapsskatt er kommuner som ønsker fortsatt kommunal selskapsskatt, men som mener det bør foretas endringer i reglene for stedbundet beskatning og/eller konsernbeskatning, skilt ut som en egen gruppe.
Svar fra kommunene fordelt på de ulike alternativene. Tall i prosent.
| Kommunal | Kommunal | Frivillig | 50 % | Beskatnings- | ||
|---|---|---|---|---|---|---|
| selskaps- | formues- | kommunal | skatte- | frihet | ||
| skatt | skatt | eiend.skatt | andel | (intervall) | Samråd | |
| Ja1 | 26 | |||||
| Ja | 20 | 35 | 80 | 66 | 20 | 72 |
| Nei | 47 | 34 | 8 | 13 | 43 | 0 |
| Ubesvart | 7 | 31 | 12 | 21 | 37 | 28 |
| Sum | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 |
| 1 | Kommuner som fortsatt ønsker at kommunene skal få en andel av selskapsskatten, men at det bør foretas endringer i reglene for stedbundet beskatning og/eller konsernbeskatning. |
4.1.4.3 Fylkeskommunene
Tabellen nedenfor viser fordelingen av svarene fra fylkeskommunene. Ettersom spørsmålene knyttet til formuesskatt og eiendomsskatt ikke er relevant for fylkeskommunene er de ikke tatt med her.
Svar fra fylkeskommunene fordelt på de ulike alternativene.
| Fylkeskommunal | 50 % | Beskatningsfrihet | ||
|---|---|---|---|---|
| selskapsskatt | skatteandel | (intervall) | Samråd | |
| Ja1 | 1 | |||
| Ja | 6 | 12 | 5 | 15 |
| Nei | 8 | 2 | 9 | 0 |
| Ubesvart | 1 | 2 | 2 | 1 |
| Sum | 16 | 16 | 16 | 16 |
| 1 | Fylkeskommuner som fortsatt ønsker at fylkeskommunene skal få en andel av selskapsskatten, men at det bør foretas endringer i reglene for stedbundet beskatning og/eller konsernbeskatning. |
4.1.4.4 Fylkesmennene
Svar fra fylkesmennene fordelt på de ulike alternativene.
| Kommunal | Kommunal | Frivillig | 50 % | Beskatnings- | ||
|---|---|---|---|---|---|---|
| selskaps- | formues- | kommunal | skatte- | frihet | ||
| skatt | skatt | eiend.skatt | andel | (intervall) | Samråd | |
| Ja | 5 | 3 | 10 | 8 | 1 | 10 |
| Nei | 5 | 5 | 0 | 2 | 6 | 0 |
| Ubesvart | 2 | 4 | 2 | 2 | 5 | 2 |
| Sum | 12 | 12 | 12 | 12 | 12 | 12 |
4.1.4.5 Andre
Svar på utvalgets ulike forslag fra KS, LO, NHO og Oslo kommune.
| Utvalgets | Kommunal | Kommunal | Frivillig | 50 % | Beskatnings- | |
|---|---|---|---|---|---|---|
| forslag/ | selskaps- | formues- | kommunal | skatte- | frihet | |
| Organisasjoner | skatt | skatt | eiend.skatt | andel | (intervall) | Samråd |
| KS | Nei | Ja | Ja | Ja | Nei | Ja |
| LO | Ja | Ja | Nei1 | Ja | Nei | Ja |
| NHO | Nei | Nei | Ja | Ja | Nei | Ja |
| Oslo kommune | Ja | Ja | Ikke svart | Ja | Nei | Ja |
| 1 | Ønsker obligatorisk eiendomsskatt. |
4.1.5 Regjeringens vurdering av behov for og forslag til endringer i finansieringssystemet
En gjennomgang av utformingen av finansieringssystemet bør, etter Regjeringens oppfatning, ta utgangspunkt i mål om lokal forankring, stabile og forutsigbare inntekter og rettferdig fordeling/likeverdighet i tjenestetilbud.
4.1.5.1 Lokal skattefinansiering
Regjeringen betrakter lokal skattefinansiering som en grunnleggende forutsetning for lokalt selvstyre og lokaldemokrati. I vurderingen av ulike kriterier for valg av kommunale og fylkeskommunale skatter har Regjeringen lagt vekt på et stabilt, forutsigbart og jevnt fordelt skattegrunnlag. Det er også tatt hensyn til at skatteinntektene bør ha en lokal forankring og skatteadministrativ enkelhet.
Regjeringen foreslår med utgangspunkt i denne vurderingen at skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere bør utgjøre hoveddelen av kommunesektorens skatteinntekter. Skattegrunnlaget er relativt jevnt fordelt mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, og den personlige inntektsskatten gir en god kobling mellom skattebetaling og tjenesteforbruk. En ulempe ved høy grad av skattefinansiering er at skattefundamentet er konjunkturavhengig slik at inntektene blir ustabile og lite forutsigbare. Skatten på alminnelig inntekt hos personlige skattytere er likevel mindre konjunkturavhengig enn selskapsskatten.
Regjeringen har i proposisjonen gitt en bred omtale av konsekvensene av å gjøre den kommunale selskapsskatten statlig. Regjeringens oppfatning er at hensynet til lokal forankring, større stabilitet og forutsigbarhet og en mer rettferdig fordeling tilsier at den kommunale selskapsskatten erstattes med skatt fra personer. Forslaget om å gjøre selskapsskatten statlig, vil imidlertid for enkelte kommuner kunne gi forholdsvis store fordelingsvirkninger. Regjeringen vil i statsbudsjettet for 1999 komme tilbake med forslag om at den kommunale inntektsskatten fra selskaper skal tilfalle staten. Regjeringen vil samtidig foreslå at kommuner som får et betydelig inntektsbortfall som følge av denne endringen, blir delvis kompensert.
Regjeringen foreslår at ordningen med kommunal skatt på formue fra personlige skattytere bør beholdes. Begrunnelsen for dette er at kommunal formuesskatt oppfyller kriteriene om stabilitet, forutsigbarhet og lokal forankring.
Forutsatt at selskapsskatten avvikles som kommunal skatt og gjøres om til statlig skatt, vil Regjeringen foreslå en gradvis økning av kommuneskattens andel av de samlede inntektene fra dagens nivå på ca 47 % til opp mot 50 %. Begrunnelsen for økt skatteandel er hensynet til lokal forankring. Skatteinntektene bør utgjøre størstedelen av kommunesektorens inntekter, og en høyere skatteandel reduserer kommunesektorens avhengighet av overføringer.
For å vurdere nærmere hvilken betydning lokal beskatningsfrihet kan ha for det kommunale selvstyret, foreslår Regjeringen et begrenset forsøk med lokal beskatningsfrihet i inntektsskatten. Begrenset lokal beskatningsfrihet kan styrke den lokale forankringen av kommunesektorens inntekter, og er et mulig tiltak for å bedre oppslutningen om lokaldemokratiet.
Regjeringen legger opp til å beholde eiendomsskatten som en kommunal inntektskilde. Regjeringen vil komme nærmere tilbake til dette i en egen lovproposisjon.
4.1.5.2 Brukerbetaling
Etter Regjeringens oppfatning vil en sterkere vektlegging av ordninger med direkte betaling for bruk av kommunale tjenester være gunstig ut fra et rent effektivitetshensyn. Regjeringen mener likevel at nasjonal fordelingspolitikk og hensyn til et likeverdig tjenestetilbud tilsier tilbakeholdenhet i eventuell økning i brukerbetalingen. Regjeringen ser derfor ikke behov for innføring av brukerbetalingsordninger på nye tjenesteområder på det nåværende tidspunkt. Inntekter fra brukerbetaling som andel av kommunesektorens totale inntekter foreslås videreført om lag på dagens nivå. Som følge av at det inntektspotensiale som ligger i brukerbetalingsordninger i varierende grad er utnyttet i kommunene, kan det likevel tenkes at andelen kan øke noe de nærmeste årene.
Det er etter Regjeringens oppfatning behov for en klargjøring av rammer for maksimal betaling fra den enkelte bruker av tjenester innenfor kommunal forvaltning. Regjeringen foreslår som et gjennomgående prinsipp, at brukeren maksimalt kan kreves for betaling tilsvarende dekning av kommunens/fylkeskommunens egne kostnader ved tjenesteproduksjonen (selvkost).
Regjeringen vil foreta en gjennomgang av dagens regelverk rundt adgangen til å kreve brukerbetaling for kommunale tjenester, for å se på om regelverket er tilstrekkelig samordnet og hensiktsmessig. Hovedprinsippet bør etter Regjeringens vurdering være at det er opp til den enkelte kommune og fylkeskommune å avgjøre om og hvordan kommunale tjenester skal subsidieres fra kommunens/fylkeskommunens side. Dette muliggjør en samlet avveining av effektivitets- og fordelingshensyn fra lokale myndigheters side. Statlig regulering bør begrenses til å angi tjenester hvor det ikke er adgang til å bruke brukerbetaling, samt betalingsbegrensningsregler som kan skjerme storforbrukere av sentrale velferdstjenester.
4.1.5.3 Overføringer
Inntektsutjevningen
Regjeringen foreslår ingen endringer i utformingen av inntektsutjevningen. Regjeringen legger til grunn den opptrappingen av nivået på inntektsutjevningen som Stortinget tidligere har vedtatt. Det innebærer en gradvis opptrapping fram til år 2001. Fra og med år 2001 vil kommuner med skatteinntekter under 110 % av gjennomsnittlig skatteinntekt (referansenivået) få kompensert 90 % (kompensasjonsgraden) av differansen mellom egne skatteinntekter og referansenivået. Regjeringen har spesielt vurdert om en reduksjon av kompensasjonsgraden fra 90 % til 80 % vil kunne bidra til å gi kommuner økte incentiver til å tilrettelegge for lokal næringsvirksomhet. Regjeringen finner ikke grunnlag for å si at redusert kompensasjonsgrad vil føre til bedre kommunal tilrettelegging for lokal næringsvirksomhet. Undersøkelser tyder på at utviklingen av arbeidsplasser for innbyggerne er et viktigere motiv for kommunalt næringsengasjement enn økte skatteinntekter. En reduksjon av nivået på inntektsutjevningen vil derimot kunne bidra til å øke forskjellene mellom kommunene og mellom fylkeskommunene, og er dermed ikke i tråd med Regjeringens målsettinger knyttet til likeverdig tjenestetilbud.
Øremerkede tilskudd
Som et supplement til rammefinansieringen er øremerkede tilskudd et hensiktsmessig virkemiddel, bl.a. i tilknytning til utbygging av nasjonalt prioriterte tjenester på kommunalt og fylkeskommunalt nivå. Det kan imidlertid være enkelte ulemper med øremerkede tilskudd. Omfattende bruk av øremerkede tilskudd kan føre til redusert kostnadseffektivitet, manglende prioriteringseffektivitet, et uoversiktlig overføringssystem, svakere makroøkonomisk styring, økte inntektsforskjeller mellom kommuner/fylkeskommuner og høyere administrative kostnader. Regjeringen legger derfor til grunn at bruk av øremerkede tilskudd bør begrunnes særskilt.
Regjeringen vil sette i gang forsøk i et begrenset antall kommuner og fylkeskommuner med å tildele øremerkede tilskudd som rammetilskudd. Et slikt forsøk kan gi kunnskap om forsøkskommunenes prioriteringer og effektivitet sammenliknet med andre kommuner. Det vil også være av interesse å se om lokaldemokratiet vitaliseres i de aktuelle kommunene.
4.1.5.4 Drøftingsprosedyre (samråd)
Regjeringen er enig med Inntektssystemutvalget i at kontakten mellom staten og kommunesektoren bør gjøres mer systematisk enn i dag. Regjeringen slutter seg til Inntektssystemutvalgets forslag om å formalisere kontakten mellom staten og kommunesektoren. Regjeringen mener at siktemålet med en slik formalisert kontakt bør være informasjonsutveksling om forhold som har betydning for kommunesektorens utgiftsnivå. Regjeringen vil legge opp til at det avholdes minst 2 møter årlig, og at møtetidspunktene tilpasses budsjettarbeidet.
4.1.6 Fordelingsvirkninger av forslaget om bortfall av kommunal selskapsskatt
4.1.6.1 Kommunene
Regjeringen vil i statsbudsjettet for 1999 komme tilbake med forslag om at den kommunale inntektsskatten fra selskaper skal tilfalle staten. For kommuner og fylkeskommuner samlet vil dette si at inntektsbortfallet på om lag 6 mrd. kroner vil bli erstattet med skatt fra personlige skattytere.
Forslaget om statlig selskapsskatt vil gi fordelingsvirkninger kommuner og fylkeskommuner imellom. Fordelingsvirkningene for kommunene er vist i proposisjonen i punkt 20.1.1 og i tabell 9.1 i vedlegg 9. Fordelingsvirkningene for fylkeskommunene er vist i punkt 20.2 og i tabell 9.2 i vedlegg 9.
4.1.6.2 Fylkeskommuner
Tabell 20.7 i proposisjonen viser fordelingsvirkninger av bortfall av selskapsskatten for fylkeskommunene. Oslo er den eneste fylkeskommunen som vil tape på bortfall av den fylkeskommunale selskapsskatten. Akershus fylkeskommune vil tjene mest på bortfall av selskapsskatten. Ellers vil gevinsten fordele seg ganske likt på de andre fylkeskommunene.
4.1.6.3 Tapskompensasjon
Dersom selskapsskatten blir statlig bør det etter Regjeringens vurdering bli gitt delvis kompensasjon til de kommuner som får et vesentlig inntektsbortfall som følge av dette.
Kraftkommunene
Med statlig selskapsskatt vil kommunenes inntekter fra kraftproduksjon bli redusert med om lag 200 mill. kroner. For enkeltkommunene kan inntektsbortfallet bli betydelig. I tillegg vil kommunene tape skatteinntekter fra nettvirksomheten, som kan anslås til om lag 55 mill. kroner. Det er likevel kun en relativt liten andel av skatteinntektene fra nettvirksomheten som tilfaller de såkalte kraftkommunene. Dette skyldes at en stor del av nettkapitalen er i de store byene.
Tap for kraftkommunene som følge av eventuell bortfall av kommunal selskapsskatt kan etter Regjeringens vurdering kompenseres ved en viss økning av naturressursskatten. En økning av naturressursskatten med eksempelvis 0,1 øre vil isolert sett gi kraftkommunene en merinntekt på 100 mill. kroner eller om lag halvparten av tapet fra kraftproduksjonen som følger av bortfall av kommunal selskapsskatt. I Statsbudsjettet for 1999 vil det bli tatt nærmere stilling til økning i naturressursskatten.
Oslo
Ved bortfall av den kommunale selskapsskatten vil Oslo få et samlet inntektsbortfall på om lag 576 mill. kroner, fordelt med 318 mill. kroner til Oslo som kommune og 258 mill. kroner til Oslo som fylkeskommune. Regjeringens vurdering er at det tapet Oslo vil få ved bortfall av kommunal selskapsskatt et stykke på vei bør kompenseres ved innføring av et eget hovedstadstilskudd for Oslo. Regjeringen vil foreløpig legge til grunn at Oslo bør kompenseres med om lag halvparten av inntektsbortfallet når selskapsskatten blir statlig.
Andre kommuner
Regjeringen legger opp til at andre kommuner som får et betydelig inntektsbortfall fra etterskuddspliktige selskaper bør få kompensasjon ved økte skjønnsmidler. Aktuelle kommuner vil her mellom andre være Årdal, Sørfold og Lindesnes.
4.2 Komiteens merknader
4.2.1 Innledning
Komiteen vil vise til at det ble oppnevnt et Inntektssystemutvalg i 1995. Ved oppnevningen ble utvalget bedt om å avgi to delutredninger. Komiteen har merket seg at delutredning 1 (Rattsø I) som ble lagt fram i 1996 inneholdt forslag til et enklere og mere rettferdig inntektssystem. Komiteen har videre merket seg at i delutredning 2 (Rattsø II) som ble lagt fram i 1997 vurderer utvalget finansieringen av kommunesektoren generelt.
Komiteen vil vise til at i denne proposisjonen behandles delutredning 2.
Komiteen har merket seg at inntektssystemutvalget for å foreta en helhetsvurdering tok utgangspunkt i samfunnsmessige mål knyttet til det lokale selvstyre, effektivressurs bruk, makroøkonomisk styring og inntektsfordeling. Komiteen har merket seg at utvalget påpeker at disse målene gir ulike retningslinjer for utformingen av finansieringssystemet og det vil i mange tilfelle være konflikt mellom effektiv ressursbruk og lokalt selvstyre på den ene siden og makroøkonomisk styring og rettferdig fordeling på den andre siden.
Komiteen vil vise til at delutredning 2 har vært sendt på en bred høring. Utredningen ble sendt ut til 510 høringsinstanser, hvorav 239 svarte, det vil si 47 %.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil vise til at Rattsøutvalget valgte å tolke sitt mandat slik at man ikke gikk inn i spørsmålet om finansiering av de enkelte tjenester, siden det ikke er vurdert finansieringsmodeller som er omfattet av mer bruk av brukerbetaling eller ordning av hvor penger følger klienten. Disse medlemmer vil understreke at når det ikke er gjort dypere analyser av slike ordninger innebærer dette at man ikke kan overføre konklusjoner knyttet til at de generelle virkningene av øremerkede tilskudd til øremerkede tilskudd gitt i form av stykkprisfinansieringsordninger som innebærer at ytelser følger en klient, pasient, elev etc. Disse medlemmer mener det hadde vært en styrke å fått en grundig gjennomgang også av virkningene av stykkprisfinansierte tjenester innenfor fylke og kommune.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet konstaterer at Regjeringen begrunner endringer i finansieringssystemet for kommuner og fylkeskommuner med at dagens system gir ustabile inntekter som bidrar til mangelfull makroøkonomisk styring. Dette betraktes av Regjeringen som et problem for staten og for den økonomiske planleggingen i kommunen. Spesielt mener man at ustabiliteten skyldes selskapsskatten. Disse medlemmer vil vise til Fremskrittspartiets alternativ for den kommunale finansiering, der vi ønsker å legge det økonomiske ansvaret for skole, helse og omsorg til staten. Dette vil endre forholdet betraktelig mellom den kommunale og statlige økonomien. Svingninger i kommunenes inntekter må nødvendigvis ikke betraktes som negativ, selv om det medfører usikkerhet i forbindelse med makroøkonomisk planlegging. Prinsipielt er det riktig at kommunenes inntekter står i forhold til kommunenes evne til å legge til rette for både innbyggere og næringsliv. Pasifiserte kommuner som uavhengig av egen innsats er sikret sine inntekter er vi ikke tjent med.
Disse medlemmer konstaterer at Regjeringen mener det lokale selvstyre bør ha en lokal finansiell forankring. Regjeringen framhever viktigheten av en økonomisk selvstendig stilling og at dette bidrar til å opprettholde det lokale selvstyre. Og man mener skatt bør utgjøre en vesentlig del av kommunesektorens inntekter. Disse medlemmer viser at disse meningene er i tråd med hva Fremskrittspartiet mener. Selv om vi vil endre på ansvaret for noen basisvelferdsgoder er vi innstilt på at innenfor det området kommunen fortsatt skal ha ansvaret, bør det lokale selvstyre og den lokale selvstendigheten vektlegges. Disse medlemmer konstaterer videre at Regjeringen ønsker stabile og forutsigbare inntekter til kommunesektoren. Dette for å unngå svingninger som kan ramme tjenestetilbudet og svekke makroøkonomisk styring. Regjeringen mener dette kan oppnås ved at skatteinntektene til kommunene først og fremst kommer fra forskuddspliktige skattytere. Disse medlemmer mener at de viktigste delene av det kommunale tjenestetilbudet må finansieres direkte fra staten. Dermed reduserer man betraktelig de problemer som Regjeringen drøfter. Selv om det fra et planleggingsmessig synspunkt er positivt med stabile og forutsigbar inntekter, kan ikke det tillegges avgjørende vekt. Det må være viktigere at kommunene stimuleres til å føre for eksempel en positiv næringspolitikk. Disse medlemmer noterer at Regjeringen går inn for en høy inntjeningsgrad ved inntektsutjevningen selv om en for høy inntjening vil svekke den lokale forankring. Disse medlemmer mener at så lenge ansvaret for oppgavene er som de er i dag må det foregå en utstrakt bruk av utjevning, da fortrinnsvis gjennom innbyggertilskuddet.
4.2.2 Regjeringens vurdering av behov for og forslag til endringer i finansieringssystemet
Komiteen har merket seg at Regjeringen i sine forslag til endringer av finansieringen av kommunesektoren har tatt utgangspunkt i utvalgets utredning og de avgitte høringsuttalelser.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, er enig med Regjeringen i at finansieringssystemet må ha som målsetting en lokal forankring, stabile og forutsigbare inntekter og rettferdig fordeling/likeverdige tjenestetilbud.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil vise til at Regjeringens opplegg for endringer i finansieringssystemet av kommunesektoren i liten grad tilfredsstiller spørsmålet om lokal forankring av skatteformer. Forslag om å fjerne selskapsskatten innebærer at man legger større vekt på stabile og forutsigbare inntekter enn på den totale næringsutvikling og den lokale forankringen av skattene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Senterpartiet vil vise til at de endringer som ble vedtatt i inntektssystemet i 1996, fortsatt er under gjennomføring. Disse medlemmer ville sett det som en fordel om virkningene av de vedtatte endringer og de korrigeringer Stortinget har bedt om, hadde blitt evaluert før det foretas ytterligere endringer i inntektssystemet og i forhold som berører kommunenes inntektsgrunnlag.
Disse medlemmer vil minne om at endringene i 1996 særlig berørte forholdet mellom inntektsutjevning og utgiftsutjevning samt fordeling av det utgiftsutjevnende tilskuddet. Den vedtatte opptrapping av inntektsutjevningen, den sterke veksten i skatteinntektene i flere år ut over de vedtatte budsjetter samt den økende tapskompensasjon til de såkalte « Rattsø-taperne », har ført til en betydelig nedgang i utgiftsutjevning/innbyggertilskudd. En eventuell tapskompensasjon til enkeltkommuner for bortfall av kommunal selskapsskatt vil også måtte skje på bekostning av innbyggertilskudd/utgiftsutjevning.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser til at dette i sum medfører økt vekt på overføringer som gir like inntekter pr. innbygger, og mindre vekt på overføringer som skal kompensere for ulike utgiftsbehov pga. geografi, bosettingsmønster, demografi m.v. Disse medlemmer antar at en økning av skatteandelen som antydet fra 47 til 50 %, kan virke i samme retning.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener det må utredes særskilt hvordan de foreslåtte og de vedtatte endringer virker for de kommuner som både har nedgang i folketallet og har høge utgiftsbehov ifølge inntektssystemet.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil peke på at den sterke lønnsveksten i 1998 har bidratt til å avsløre fordelingsmessige svakheter ved dagens inntektssystem, og mener det er viktigst nå å fjerne disse svakheter. De siste års sterke skattevekst ut over den budsjetterte skatteinngang har kamuflert disse svakheter, men for enkeltkommuner har problemene vært store.
4.2.2.1 Lokal skattefinansiering
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, støtter Regjeringens forslag om å gjøre selskapsskatten om til statlig skatt og erstatte selskapskatten med skatt fra personer.
Flertallet vil vise til at komiteen har hatt høringer med KS, Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar (LVK) og Samarbeidende kraftfylker. Flertallet har merket seg at både KS og Samarbeidende kraftfylker er positive til å gjøre selskapsskatten om til statlig skatt, og at LVK er negativ til en slik endring. Flertallet har videre merket seg at LVK ber om at det ved en eventuell omlegging blir gitt full kompensasjon for tap av skatteinntekter.
Flertallet har merket seg at en omlegging av selskapsskatten fra kommunal skatt til statlig skatt vil gi forholdsvis store fordelingsvirkninger, men at Regjeringen samtidig foreslår at kommuner som får betydelig inntektsbortfall får dette delvis kompensert.
Flertallet har merket seg at forutsatt at selskapsskatten blir statlig, vil Regjeringen foreslå en gradvis økning av kommuneskattens andel av de samlede inntektene fra dagens nivå på ca 47 % til opp mot 50 %.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, er enig med Regjeringen i at skatteinntektene bør utgjøre største andelen av kommunesektorens inntekter. En høyere skatteandel vil redusere kommunesektorens avhengighet av overføringer.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Senterpartiet mener det er positivt både for næringslivet og for den enkelte kommune at ledelsen i kommunen er opptatt av og avhengig av at eksisterende bedrifter går bra. Det er også positivt at kommuner ut fra økonomiske motiver vil legge til rette for nyetableringer. En rekke kommuner har investert i næringsområder og annen næringsutvikling ut fra at dette vil gi økonomisk uttelling for kommunen. En omlegging til statlig selskapsskatt vil endre rammebetingelsene for mange kommuner. I særlig grad vil dette gjelde kommuner med selskapsskatt fra kraftverk som så sent som i juni 1996 ble omfattet av et bredt kraftskatteforlik. Iflg. brev fra Kommunal- og regionaldepartementet til komiteen datert 2. juni 1998 er det ikke kjent hva skattetapet for enkeltkommuner i denne gruppen blir ved bortfall av selskapsskatten.
Disse medlemmer vil peke på at særlig kommuner med under 3000 innbyggere vil få øket sin overføringsavhengighet om selskapsskatten blir statlig, jf. tabell 7.5 i NOU 1997:8 .
Disse medlemmer erkjenner at selskapsskatten i den enkelte kommune og fylkeskommune og for kommunesektoren samlet kan ha store årsvariasjoner og at statlig selskapsskatt vil kunne gi mer forutsigbare rammevilkår og dessuten bidra til en viss inntektsutjevning.
Disse medlemmer vil peke på at mange kommuner har betydelige næringsinntekter - som for eksempel eierinntekter ved kraftproduksjon - som er minst like store som selskapsskatten og fordeles enda skjevere kommunene imellom enn selskapsskatten. Slike inntekter regnes ikke med i inntektssystemets inntektsgrunnlag i motsetning til selskapsskatten.
Disse medlemmer vil særlig peke på at det blant de 155 kommuner som er medlem i LVK, var over 100 minsteinntektskommuner da minsteinntektsgrensen var 96,2 %. Med bortfall av selskapsskatten vil flere bli berettiget til tilskudd som minsteinntektskommuner og derved bli mere avhengige av overføringer fra staten enn i dag.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil ikke støtte Regjeringens forslag om å gjøre selskapsskatten om til en statlig skatt. Disse medlemmer vil vise til Innst.S.nr.286 (1995-1996) hvor medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre i forbindelse med behandling av inntektsutjevningssystemet skriver:
| « Det viktigste er at disse endringene stimulerer kommunene til å legge til rette for lokalt næringsliv for der igjennom å skape større trygghet for fremtidige inntekter. En betydelig svakhet ved dagens inntektssystem har vært at vellykkede inntektsfremmende investeringer fra en kommunes side, ikke har vært det samme som økt kommunal handlefrihet. » |
I samme innstilling skriver medlemmene fra Senterpartiet og Kristelig Folkeparti:
| « Vi kan trygt gå inn for at kommunene selv må få beholde en større del av økningene i skatteinntektene, idet dette vil være et viktig incitament for kommunene til å delta i aktiv næringsutvikling, eller på andre måter bedre sitt eget skattegrunnlag. » |
Disse medlemmer vil vise til at verdien av å tilrettelegge for lokal næringsutvikling vil forsvinne hvis selskapsskatten gjøres statlig. Etter disse medlemmers mening vil det være et feil skritt å gå. På lang sikt vil det kunne bidra til å svekke hele næringsutviklingen i Norge, fordi at kommunene som har det primære ansvaret for arealplanlegging i mindre grad vil ha egne motiver for å tilrettelegge for arbeidsplasser og næringsutvikling.
Disse medlemmer synes det er beklagelig at et flertall på Stortinget ser ut til å tillegge fordelingseffektene mellom kommunene så stor vekt at man samtidig undergraver både den lokale forankring av skattetyper og næringsutviklingen generelt. Disse medlemmer vil understreke at de fleste kommuner i dag inngår i et arbeidsmarked som strekker seg ut over egen kommune. Svært få kommuner er så geografisk avgrenset at arbeidsmarkedet for kommunens innbygger kun finnes innenfor kommunens grenser. En fjerning av selskapsskatten med en kompensasjon for dette i form av høyere kommunal andel av inntektsskatt vil innebære at det blir en konkurranse mellom kommunene om å være bostedskommune, ikke arbeidskommune. Næringsvirksomhet bringer med seg større behov for tilrettelegging av spesielle trafikkløsninger, legger beslag på arealer og på enkelte virksomheter virker forurensende på lokale områder rundt. I områder med et stort felles arbeidsmarked vil interessen for å legge arealer til rette for denne type næringsvirksomhet avta. Disse medlemmer viser til de tidligere sitater fra Innst.S.nr.286 (1995-1996) som alle innebar en erkjennelse av at det tidligere inntektssystemet i for liten grad stimulerte til næringsutvikling. Det tidligere systemet innebar at for de fleste kommuner gjorde inntektsutjevningen det uinteressant med mer inntekter fra næringsvirksomhet. De forsøk på å rette opp denne feilende incentivstrukturen som ble gjort ved endringen av inntektssystemet i 1996 fjernes nå helt av stortingsflertallet. Disse medlemmer mener en omlegging av konsernbeskatningen hvor man bl.a. må se på fordeling av finansinntekter vil bidra til en mer rettferdig fordelt selskapsskatt. Disse medlemmer viser til at Regjeringen uttrykker at fjerningen av selskapsskatten skal kompenseres først og fremst ved å øke skatt fra personinntekt og at de kommuner som får betydelig inntektsbortfall skal få ekstra kompensasjon, hhv. Oslo med et hovedstadstilskudd og kraftkommunene med en økning av naturressursskatten. Disse medlemmer vil peke på at Regjeringens troverdighet i å ville kompensere fjerningen av selskapsskatten og økt skatt fra personer blir mindre når man samtidig signaliserer at man fra 1999 vil se mere på fastsettelsen av skattøret i lys av fordelingsvirkningene ved budsjettbehandlingen til høsten. Disse medlemmer mener Regjeringens troverdighet i omleggingen av selskapsskatten avhenger av at man starter en gradvis økning av kommuneskattens andel av samlede inntekter allerede fra budsjettåret 1999. Disse medlemmer mener skatteinntektene bør utgjøre hoveddelen av kommunesektorens inntekter. Disse medlemmer mener videre at opptrappingen av kommunesektorens andel av skatteinntekter derfor bør gå lengre enn 50 %.
Disse medlemmer konstaterer at Regjeringen ønsker å redusere kommunesektorens avhengighet av overføringer og foreslår å øke skattenes andel av kommunens inntekter fra 47 % til 50 %. Dette skal foregå gradvis over en 5 års periode, såfremt selskapsskatten blir statlig. Regjeringen vil koble opptrappingen til den allerede vedtatt opptrappingen av inntektsutjevningen. Disse medlemmer støtter den foreslåtte økningen av kommunenes skatteinntekter selv om disse medlemmer er imot at selskapsskatten blir statlig. Dette ut i fra at det i prinsippet er en god sak å redusere en overføringsandel til kommunesektoren. Det er disse medlemmers mening at det er et godt prinsipp i seg selv at kommunene i størst mulig grad er finansiert av skatter og ikke av overføringer.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener at omlegging av skattefinansieringen i kommunesektoren må ha rettferdig fordeling som mål. Videre er det viktig å synliggjøre den verdiskapingen som skjer i hver enkelt kommune og fylkeskommune og at skatteinntekter fra virksomheter lokalt ikke blir usynliggjort gjennom skattesystemet.
En omlegging av selskapsskatten til en ren statlig skatt kan få slike konsekvenser. Økningen i personskattens betydning vil kunne kompensere noe for dette. Det blir viktig at bevisstheten om at de store inntektene som staten får av denne skatten, kommer fra verdiskaping som har foregått i hele landet.
Dette medlem viser til at å kompensere for bortfallet av selskapsskatten gjennom en økning av rammetilskuddet framfor økte inntekter fra personskatten, vil gi en bedre fordelingsmessig virkning (fylkes)kommunene imellom. Dette medlem vil be Regjeringen i statsbudsjettet høsten 1998 vurdere hvorvidt rammetilskuddet bør økes framfor å øke personskatten.
Dette medlem viser til egne forslag om opprettelse av et permanent hovedstadstilskudd og til forslag om en annen fordeling av resterende kraftverksbeskatning under punkt 4.2.3.
Formuesskatt
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil støtte Regjeringens forslag om at formuesskatten beholdes som kommunal skatt, da denne oppfyller kriteriene om stabilitet, forutsigbarhet og lokal forankring.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil vise til at disse partier ønsker en gradvis avvikling av formuesskatten. En slik avvikling vil bli finansiert gjennom reduksjoner i statlige utgifter og vil samtidig måtte innebære en ytterligere økning av det kommunale skattøret fra personinntekter.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet konstaterer at Regjeringen ønsker at den kommunale formuesskatten skal beholdes. Disse medlemmer konstaterer videre at Rattsøutvalget ønsker å fjerne denne og gjøre den til statlig skatt. Disse medlemmer vil vise til Fremskrittspartiets prinsipielle holdning til formuesbeskatning der det blir lagt til grunn at formuesskatt er en dobbel beskatning av inntekter og midler som er betalt skatt av fra før.
Eiendomsskatt
Komiteen vil vise til at Regjeringen legger opp til å beholde eiendomsskatten som en kommunal inntektskilde og at den kommer tilbake til dette i en egen lovproposisjon.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil påpeke at flere kommuner ikke utnytter den store inntektsmuligheten de har ved å ta i bruk eiendomsskatt.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at Fremskrittspartiet er imot eiendomsskatt.
Komiteens medlemmer fra Høyre mener eiendomsskatten skal være en reell frivillig skatt for den enkelte kommune, og vil for øvrig komme tilbake til spørsmålet om eiendomsskatt ved behandlingen av oppfølgingen av boligbeskatningssystemet.
Forsøk med fritt skattøre
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre, går imot en prøveordning med lokal beskatningsfrihet og viser til at Rattsø-utvalgets 2. delutredning konkluderte med at dette ikke er veien å gå for å få mer økonomisk handlefrihet lokalt.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet frykter at en slik forsøksordning vil føre til at kommuner med et svakt økonomisk grunnlag øker skattetrykket for sine innbyggere, mens de kommunene som fra før av har god økonomi lar være å gjøre noe med skatten eller senker den. Disse medlemmer mener at en bedre fordeling mellom kommunene er et bedre alternativ for å avhjelpe kommuner med dårlig økonomi.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti ser positivt på Regjeringens forslag om begrensede lokale forsøk med beskatningsfrihet innenfor et intervall på 0,5 prosentenheter for inntil to fylker og 20 kommuner. Disse medlemmer vil vise til at kommuner og fylkeskommuner i dag har adgang til å redusere skattøren inntil 0,5 prosentenheter Forsøksordningen innebærer at kommuner og fylkeskommuner som deltar i forsøket etter søknad vil kunne bli gitt tillatelse til å heve skattøren for inntektsskatten for forskuddspliktige med inntil 0,5 prosentenheter i tre-fem år.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet konstaterer at Regjeringen vil invitere kommuner til å søke om å få delta i en forsøksordning med begrenset beskatningsfrihet. Disse medlemmer mener at dette forsøket kan sees på som et begrenset skritt i riktig retning. Problemet ligger i at ingen kommuner i dag tør å redusere skattøre i frykt for reduserte overføringer fra staten, da fylkesmannen alltid vil påpeke om en kommune utnytter sitt inntektspotensiale. Skal Fremskrittspartiet akseptere en slik forskjellsordning med å heve/senke skattøre, må vi samtidig ha aksept for at det ikke medfører noen konsekvenser for overføringene hvis man velger et lavere skattøre. Først da vil et slikt forsøk være reelt. Debatten om skattøre i den enkelt kommune vil vise hvilke partier, også lokalt, som er høyskattepartier. Det vil derfor etter disse medlemmers mening ha en positiv politisk effekt og få demonstrert partienes vilje til å ha lavere eller høyere skatter. Disse medlemmer vil også vise til en annen forutsetning for at kommunene skal få full frihet i å fastsette sitt eget skattøre uten begrensninger, nemlig at man overfører det økonomiske ansvaret for skole, helse og omsorg til staten. Det vil være en forutsetning for at disse medlemmer skal støtte Regjeringens forslag om en forsøksordning at disse 20 kommunene og 2 fylkeskommunene får stykkprisfinansiert sine utgifter til skole, helse og omsorg.
Komiteens medlemmer fra Høyre vil ikke støtte forslaget om begrensede lokale forsøk med fri beskatningsrett. Disse medlemmer mener det totale inntektsskattenivået bør fastsettes på nasjonalt plan. Regjeringens forsøk er primært et forsøk om å heve den totale inntektsskatten, noe Høyre er imot. Disse medlemmer ser liten grunn til at det skal utvikles forsøk på et område hvor disse medlemmer ikke ønsker at kommunene skal bli gitt frihet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil peke på at dagens frihet til å sette ned skattøren for de fleste kommuner ansees som å være lite reell, da det er uavklart hvilke reaksjoner dette vil medføre i form av reduserte rammeoverføringer. Disse medlemmer mener det er behov for å gjennomgå hvilke konsekvenser en selvstendig nedsettelse av skattøren fra en kommune vil ha på overføringer fra staten gjennom inntektssystemet. Disse medlemmer vil derfor ta opp forslag om at departementet foretar en slik gjennomgang og presenterer dette for Stortinget i kommuneøkonomiproposisjonen for år 2000. Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringen foreta en prinsipiell gjennomgang av hvordan virkningene på overføringene til en kommune skal være av at den på eget grunnlag reduserer den kommunale skattøren. »
4.2.2.2 Brukerbetaling
Komiteen har merket seg at Regjeringen vil foreta en gjennomgang av dagens regelverk vedrørende adgangen til å kreve brukerbetaling for kommunale tjenester.
Komiteen støtter Regjeringen i at det ikke er behov for innføring av brukerbetalingsordninger på nye tjenesteområder på nåværende tidspunkt. Komiteen vil imidlertid peke på at for tjenester hvor kommunene har stor frihet til å fastsette betalingssatser, viser tall fra kommunene at betalingssatsene varierer relativt mye. Dette kan føre til at andelen av kommunenes inntekter som er brukerbetaling kan gå opp noe på sikt.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet konstaterer at Regjeringen vurderer det slik at det å kreve inn betaling fra brukerne kan bidra til mer effektiv bruk av ressursene. Allikevel mener Regjeringen dette er en for snever innfallsvinkel. Regjeringen vektlegger derfor blant annet rettferdig fordeling og likhet for innbyggerne. Disse medlemmer har ikke vanskelighet med å slutte seg til disse synspunktene.
Disse medlemmer deler Regjeringens holdning til at man på grunnleggende nasjonale velferdsgoder ikke bør ha brukerbetaling. Men at man på enkelte åpne tjenester, f.eks. legebesøk, kan ha en mindre egenandel med et tak, kan aksepteres. Å styre dette administrativt vil være byråkratiserende og ikke i brukernes interesse. Skjerming av kronikere og storforbrukere er også Fremskrittspartipolitikk. Disse medlemmer ser det slik at statlig regulering av kommuners adgang til å kreve brukerbetaling for f.eks. en del tekniske tjenester har vært med på å disiplinere kommuner, og bidra til at man ikke går utover selvkost. Men på en annen side er man også hindret fra å lage satser ut fra fordelingsmessige kriterier. I bunn og grunn er det et spørsmål om vi ønsker å overlate disse vurderinger til lokal nivå. Disse medlemmer mener at lokaldemokratiet selv får foreta avveininger om hvordan man forholder seg til brukerbetaling innen visse normer, som at man ikke skal gå utover selvkost. Dette er etter disse medlemmers mening et godt nærhetsprinsipp.
Disse medlemmer konstaterer at andre velferdsgoder der det ikke foreligger krav om nasjonale målsettinger i tjenestetilbudet, eller om likhet for innbyggerne, har kommunene anledning til å frisette sine tjenester som de ønsker, også med en pris som er høyere enn hva tjenesten reelt koster. Fravær av nasjonale rammer skaper utsikkerhet og er ifølge Regjeringen lite ønskelig. Regjeringen ønsker derfor at kommunene ikke skal kunne kreve inn mer betaling enn det som er kommunenes andel av kostnadene. Dette prinsippet er disse medlemmer enige i. Særlig fordi det er kommunene som i dag, i praksis, har monopol på mange av disse velferdstjenestene som for eksempel skolefritidsordningen. Disse medlemmer mener at staten ikke kan forlange at kommunene på denne type tjenester må ha egne utgifter. Det må etter disse medlemmers mening være tillatt å finansiere for eksempel skolefritidsordningen med kun brukerbetaling og statlige tilskudd.
Disse medlemmer konstaterer at en del tjenester som er fastsatt i lov eller gjennom praksis, har kommunene monopol på å produsere eller yte tjenesten. Regjeringen mener at regler om maksimalpriser er et virkemiddel for å oppnå en effektiv utnytting av ressursene. Det er ikke tillatt i dag å subsidiere brukere med lav betalingsevne, uten å gjøre dette for alle. Disse medlemmer konstaterer at Regjeringen mener at differensiering bør vurderes opp mot likhet for innbyggerne, ved en gjennomgang av regelverket og slutter seg til dette synet.
Disse medlemmer konstaterer at større bruk av brukerbetaling vil etter Regjeringens oppfatning være gunstig ut fra effektivitetshensyn. Disse medlemmer konstaterer videre at Regjeringen mener likevel at det avgjørende må være fordelingshensyn og likeverdige tjenestetilbud. Regjeringen ser derfor ikke behov for brukerbetaling på nye områder. Disse medlemmer mener at, da brukerbetaling som regel alltid kommer på toppen av eksisterende skatter og avgifter, er det også etter disse medlemmers syn at brukerbetaling i hvert fall ikke må overstige dagens nivå. Det kan også tenkes at en grundig gjennomgang, lokalt og nasjonalt, kan vise at man bør redusere eller fjerne enkelte brukerbetalingsordninger. Etter disse medlemmers mening kan alternativet være å redusere skattene og avgiftene.
Disse medlemmer konstaterer at Regjeringen til en viss grad foreslår å øke det lokale selvstyret. Det Regjeringen mener er at det må bli mer synlighet rundt prisfastsettelsen av kommunale tjenester. Plikten for å informere om kommunale betalingssatser må gjøres generelt, og omfatte grunnlaget for prisfastsettelse. Man må også arbeide med systemer som muliggjør sammenligning mellom kommuner. Disse medlemmer er enige med Regjeringen i ønske om en mer åpen offentlig forvaltning, samtidig som det muliggjør sammenligning med private aktører ikke bare mellom andre kommuner.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil vise til at Sosialistisk Venstreparti ønsker lavere egenbetaling og går inn for maksimalsatser på barnehager og skolefritidsordninger. Egenandeler knyttet til miljøoppgaver skal organiseres etter forurenseren betaler-prinsippet.
Dette medlem viser ellers til generelle merknader.
4.2.2.3 Inntektsutjevning
Komiteen har merket seg at Regjeringen ikke foreslår noen endringer i utformingen av inntektssystemet og at Regjeringen legger til grunn den opptrappingen av nivået på inntektsutjevningen som Stortinget tidligere har vedtatt.
Komiteen har merket seg at Regjeringen spesielt har vurdert virkningen av å redusere kompensasjonsgraden fra 90 % til 80 %. Komiteen vil vise til at en høy kompensasjonsgrad fører til at en eventuell inntektsøkning trekkes inn av staten i form av lavere inntektsutjevnende tilskudd. Utformingen av inntektsutjevningen kan derved få konsekvenser for den kommunale næringspolitikk.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, er imidlertid enig med Regjeringen i at man ikke alene ut fra dette finner grunn til å redusere kompensasjonsgraden. Flertallet vil peke på at for kommunene er det viktigere å utvikle arbeidsplasser for sine innbyggere enn å tenke på skatteinntekter fra selskapene. Flertallet er enig med Regjeringen i at en lavere kompensasjonsgrad vil føre til større forskjeller mellom kommunene og deres evne til å yte tjenester til sine innbyggere. Flertallet er derfor enig med Regjeringen i at kompensasjonsgraden ikke endres.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil vise til at det var Høyre og Arbeiderpartiet som ba om en spesiell vurdering av en ytterligere reduksjon av kompensasjonsgraden fra 90 til 80 %. Disse medlemmer er av den oppfatning at en slik reduksjon kunne være positiv som et initiativ til å sikre næringsutvikling basert på at flertallet ønsker å fjerne den kommunale andelen av selskapsskatten forsvinner hovedargumentet for å ha en lavere kompensasjonsgrad i det hele tatt. Disse medlemmer vil videre vise til at både KS-utvalget under ledelse av Erik Carlsen og Regjeringen selv har vurdert løpende inntektsutjevning. En slik løpende inntektsutjevning innebærer at man fjerner den toårs-forsinkelsen som i dag er innebygget i inntektsutjevningssystemet. Disse medlemmer viser til at en slik løpende inntektsutjevning vil få stor betydning for spørsmålet om å opprettholde et stabilt og fast skattøre. Slik diskusjonen knyttet til fordeling mellom kommuner i dag fremstår, legges det stor vekt på førstehåndsvirkningene av f.eks. økte skatteinntekter som fordeler seg ulikt og det legges mindre vekt på det faktum at man etter to år vil få en inntektsutjevning som for det store flertallet av kommuner vil medføre at inntektsutviklingen blir mer lik.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at Stortinget tidligere i forbindelse med behandlingen av Rattsø I behandlet endringer i inntektsutjevningen. Regjeringen foreslår ikke endringer i utformingen av inntektsutjevning i St.prp. nr. 60 (1997-1998). Disse medlemmer viser til at dagens system innebærer at man kompenserer hele 90 % med referansenivå på 110 % av landsgjennomsnittet. Regjeringen drøfter en reduksjon til 80 %. Dette vil bety at innbyggertilskuddet vil øke. Dermed vil fordelingen basert på objektive faktorer bli bedret. Disse medlemmer konstaterer at forskjellene vil øke som følge av 80 % kompensasjonskrav. På den annen side vil man med de objektive kostnadskriteriene ta hensyn til kommuner med særskilte utfordringer innen skole, eldreomsorg og innvandring etc. Det bør derfor ikke være noe problem å gå inn for en redusert kompensasjonsgrad. Etter disse medlemmers mening vil dette i betydelig grad være incitament for å øke skatteinntekter og aktiv næringspolitikk fra kommunens side. Etter disse medlemmers mening kan også dette sees opp mot at disse medlemmer ikke vil gjøre selskapsskatten om til statlig men øke kommunenes skatteandel fra 47 % til 50 %. Disse medlemmer vil derfor fremme forslag om at man reduserer kompensasjonen fra 90 % til 80 %:
« Stortinget ber Regjeringen sørge for at kompensasjonsgraden reduseres fra 90 % til 80 %. »
Komiteen konstaterer at lønnsoppgjøret vil skape problemer for mange kommuner på grunn av store forskjeller i skatteinngangen, og at dette raskt kan gå ut over tjenestetilbudet, da kompensasjonen fra staten gis først om to år.
Komiteen mener at en løpende inntektsutjevning langt på vei ville ha redusert fordelingsproblemene som følge av årets lønnsoppgjør.
Komiteen vil be Regjeringen prioritere dette arbeidet og framskynde igangsettelsen av reformen med løpende inntektsutjevning med ett år. Dette er viktig for i sterkere grad å forhindre fordelings- og likviditetsproblemer i år med sterk skatte- og utgiftsvekst.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti, fremmer følgende forslag i tråd med dette:
« Stortinget ber Regjeringen framskynde reformen med løpende inntektsutjevning med ett år og komme tilbake med dette i statsbudsjettet for 1999 med ikrafttredelse fra år 2000. »
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Senterpartiet vil vise til at forslaget om løpende inntektsutjevning er ute til høring med høringsfrist 1. august 1998. Disse medlemmer vil vise til at Regjeringen vil komme tilbake med en oppsummering av høringsrunden og forslag til hvordan dette arbeidet skal følges opp i statsbudsjettet til høsten.
4.2.2.4 Øremerkede tilskudd
Komiteen vil peke på at rammefinansiering (skatt og rammetilskudd) skal være det bærende prinsippet for finansiering av kommunesektoren. Komiteen har merket seg at dette i dag utgjør om lag 70 % av de samlede inntekter i kommunesektoren.
Komiteen er enig med Regjeringen i at ved rammefinansiering kan kommunene bedre tilpasse tjenestetilbudet etter lokale behov og prioriteringer. Rammefinansieringer bidrar også til at gevinster av mer effektiv tjenesteproduksjon tilfaller kommunen selv.
Komiteen er videre positiv til at Regjeringen vil sette igang forsøk med at 20 kommuner og to fylkeskommuner får tildelt øremerkede tilskudd som rammetilskudd. Et slikt forsøk vil gi kunnskap om forsøkskommunenes prioriteringer og effektivitet sammenlignet med de andre kommunene. Komiteen har merket seg at forsøket starter i år 2000 og at varighet settes til fire år, med mulighet for forlengelse i to år.
Komiteen vil understreke nødvendigheten av å evaluere forsøkene etter forsøksperioden på fire år.
Komiteen forutsetter at departementet ved utvelgelse av kommuner som skal delta i forsøket, ikke kun velger kommuner som i liten grad ville dra nytte av de øremerkede tilskudd.
Forsøkskommunene må være representative i den forstand at både kommuner med gode og dårlige tjenestetilbud innen eksempelvis eldreomsorg og/eller barnehagedekning må delta i forsøkene. Forsøkene må gi kunnskaper og erfaringer som har overføringsverdi til andre kommuner. Det må også være nyttig å se på om dette kan ha noen betydning for samarbeidet mellom kommunene.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Høyre, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil vise til at KS i sin uttalelse om kommuneøkonomi vedtatt på Landstinget i 1998 er tilfreds med Regjeringens opplegg for forsøk med økt frihet til kommuner og fylkeskommuner, og ber om at forsøkene bør utvides til å gjelde flere fylkeskommuner og kommuner.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil peke på at det ved gjennomføring av store reformer er riktig med øremerkede tilskudd.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil imidlertid peke på at det i enkelte tilfeller kan være behov for øremerkede tilskudd for å supplere rammefinansieringen for å påvirke lokale prioriteringer av oppgaver. Disse medlemmer er enig med Regjeringen i at øremerkede tilskudd må begrunnes særskilt og at de bør være midlertidige.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre mener de øremerkede tilskudd må reduseres og på sikt fjernes. Dette gjelder øremerkede tilskudd som er av generell karakter og som ble laget for å påvirke prioriteringer mellom ulike oppgaver innenfor kommunesektoren. Disse medlemmer mener at øremerkede tilskudd som i praksis er stykkprisfinansiering av tjenester som gis direkte til innbyggerne, som f.eks. driftstilskudd til barnehager eller ytelsesbasert tilskudd til sykehusene, ikke etter deres mening er av denne typen øremerkede tilskudd. Disse medlemmer viser til sin generelle merknad at Rattsøutvalget ikke har vurdert denne typen finansiering av tjenester særskilt og at deres generelle vurderinger av ineffektiviteten med øremerkede tilskudd ikke er dokumentert for denne typen ordninger. Tvert om viser generelle økonomiske studier at stykkpris- finansiering er et effektivt og målrettet styringsredskap. I tillegg vil disse medlemmer peke på at enkelte øremerkede tilskudd går til å finansiere tiltak som gis ved et nasjonalt nedslagsfelt og som vil kunne forsvinne hvis de øremerkede tilskuddene legges inn i rammetilskudd, fordi den enkelte fylkeskommune ikke har hatt behov som er stort nok til å opprettholde tilbudet. Som et eksempel på denne typen tiltak finner vi landslinjene i den videregående skole. Også på dette området mener disse medlemmer at det er berettiget med å opprettholde et øremerket tilskudd. Disse medlemmer viser til at Regjeringen ønsker å sette igang forsøk med 20 kommuner og to fylkeskommuner som får tildelt øremerkede tilskudd som rammetilskudd. Disse medlemmer vil støtte et slikt forsøk basert på at de øremerkede tilskudd det er aktuelt å legge inn under ordningen tilsvarer de tilskudd disse medlemmer har definert som øremerkede tilskudd som bør reduseres og på sikt fjernes. Disse medlemmer mener innsatsstyrt finansiering i helsesektoren ikke skal legges inn under forsøk med økt rammetilskudd.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at Fremskrittspartiets prinsipielle holdning om å flytte det økonomiske ansvaret for helse, omsorg og skole til staten antagelig vil redusere ønske om øremerkede tilskudd. Disse medlemmer mener at innenfor dagens system bør øremerkede tilskudd gi et løft innenfor sektorer og tjenester som er forsømt. Derfor kan man ikke etter disse medlemmers mening utelukke øremerkede tilskudd i fremtiden, men vi må ikke komme dit at øremerkede tilskudd er regelen for finansiering av kommunale oppgaver, da dette utvanner hele systemet med lokalt selvstyre.
Disse medlemmer konstaterer at Regjeringen foreslår at inntil 20 kommuner og 2 fylkeskommuner skal kunne delta i et forsøk der øremerkede tilskudd tildeles som rammetilskudd. Kommunene må selv på frivillig basis ønske å være med i dette forsøket. Disse medlemmer viser til Fremskrittspartiets prinsipielle holdning når det gjelder kommunesektoren. Disse medlemmer viser til at våre prinsipielle holdninger, der skole, omsorg og helse blir statlig finansiert, er rammefinansiering med svært begrensede øremerkede tilskudd den fremtidige måten å finansiere kommunene på. Disse medlemmer vil, selv om dette forsøket baserer seg på bare rammebevilgninger og ikke noen øremerkede tilskudd, støtte at det er blir satt i gang et begrenset forsøk med 20 kommuner og 2 fylkeskommuner som da får delta i et forsøk der øremerkede tilskudd blir tildelt som rammetilskudd.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til merknader under pkt. 1.2.3.2 om prinsipper for øremerking.
4.2.2.5 Drøftingsprosedyre (samråd)
Komiteen er enig Regjeringens forslag om å formalisere kontakten mellom staten og kommunesektoren for å utveksle informasjon om forhold som har betydning for kommunesektorens utgiftsnivå og for å skape en felles virkelighetsforståelse.
4.2.3 Fordelingsvirkninger av forslaget om bortfall av kommunal selskapsskatt
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil vise til at Regjeringen i statsbudsjettet for 1999 kommer tilbake med forslag om at den kommunale inntektsskatten fra selskaper skal tilfalle staten.
Flertallet har merket seg at kommuner og fylkeskommuner samlet vil ha et inntektsbortfall på om lag 6 mrd. kroner som vil bli erstattet ved skatt fra personlige skattytere.
Flertallet har merket seg at en del kommuner vil komme ut med tap selv med kompensasjon gjennom økte personskattinntekter. Dette gjelder Oslo kommune, noen kraftkommuner og enkelte andre kommuner med særskilt høy selskapsskatt.
Flertallet har merket seg at Regjeringen foreslår at det blir gitt delvis kompensasjon til de kommuner som får et vesentlig inntektsbortfall som følge av omleggingen.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, vil vise til at kommuner med inntekter fra kraftproduksjon vil få sine skatteinntekter redusert med 200 mill. kroner. Dette flertallet støtter Regjeringens forslag om å øke naturressursskatten med 0,1 øre, noe som vil gi kraftkommunene isolert sett en inntektsvekst på 100 mill. kroner.
Dette flertallet vil vise til at 29 % av all selskapsskatt tilfaller Oslo kommune. Bortfallet av inntekten av selskapsskatten gir Oslo en reduksjon i inntekten på 576 mill. kroner. Dette flertallet har videre merket seg at Oslo har hatt en sterk skattevekst i de siste årene. Dette flertallet er med bakgrunn i den sterke skatteveksten enig med Regjeringen i at Oslo bør få kompensert for om lag halvparten av inntektsbortfallet ved at selskapsskatten blitt statlig.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil også peke på de inntektsmuligheter Oslo har gjennom å bruke eiendomsskatten.
Disse medlemmer viser til forslag om å synliggjøre kompensasjonen for enkeltkommunene gjennom et ekstraordinært skjønn. Disse medlemmer viser for øvrig til sine merknader under pkt. 1.2.3.5.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti er enig med Regjeringen i at andre kommuner som har betydelig inntektssvikt bør få kompensasjon ved økte skjønnsmidler.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil vise til at det er store fordelingsvirkninger av Regjeringens forslag om endringer om å gjøre den kommunale selskapsskatten statlig. Disse medlemmer viser til at en rekke kommuner ikke blir kompensert for det tap man har, men at det foreslås at Oslo kommune skal få ca 50 % av tapet dekket gjennom et eget hovedstadstilskudd og at kraftkommunene skal få økt naturressursskatten. Disse medlemmer vil understreke at langt flere kommuner vil tape på omleggingen hvis ikke den kommunale andelen av inntektsskatten økes for å kompensere skattebortfallet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser for øvrig til sine tidligere merknader i denne innstillingen vedrørende inntektssystemet.
Komiteens medlemmer fra Høyre vil komme tilbake til spørsmålet om kompensasjon for de kommunene som taper på omleggingen når vedtakene om omlegging av de kommunale skatteinntektene skal fastsettes til høsten.
Komiteens medlem fra Senterpartiet vil be Regjeringen vurdere å imøtekomme kraftkommunene og kraftfylkene gjennom en økning av naturressursskatten med henholdsvis 0,2 øre/kWh og 0,15 øre/kWh i forhold til dagens nivå slik at intensjonene fra kraftskattforliket i 1996 blir fulgt opp.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til merknader under pkt. 1.2.3.4 Inntektssystemet, der Sosialistisk Venstreparti foreslår et hovedstadstilskudd.
Dette medlem viser til at en omlegging av selskapsskatten og en økt naturressursskatt på 0,1 øre til kraftkommunene, vil endre flere av forutsetningene i kraftbeskatningsforliket fra Innst.O.nr.62 (1995-1996). En slik økning vil bare kompensere for noe av tapet.
En økning i naturressursskatten slik Senterpartiet antyder kan være riktig, men vil medføre store omlegginger av kraftverkbeskatningen uten at helheten blir vurdert. Dette medlem vil derfor hevde at det må en totalgjennomgang til.
Samtidig er beregningsgrunnlaget for verdigrunnlaget for eiendomsskatten på kraftverk, vesentlig forandret, slik at kommunenes inntekter fra denne skatten er redusert. Kraftskatteforliket er brutt. Det medfører at inntektsfordelingen mellom kommuner, fylkeskommuner og staten blir sterkt forrykket. En så stor endring forutsetter at en går gjennom fordelingen av alle skatteinntekter fra kraftverk på nytt, slik at helheten i skatteinntektene for alle blir tydeliggjort.
Dette medlem vil derfor be om at omleggingen av selskapsskatten følges opp av en utredning der disse forhold avklares. Føringene for endringene i kraftbeskatningen blir at både kommunene og særlig fylkeskommunens andel av resterende kraftverksbeskatning må økes og statens andel reduseres.
Dette medlem fremmer derfor følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringen i forbindelse med Statsbudsjettet for 1999 legge fram forslag til endringer i kraftverksbeskatningen som reduserer statens og øker kommunenes og særlig fylkeskommunenes andel av resterende kraftverksbeskatning. »