2.1 Sammendrag

2.1.1 Prinsipper for resultatrapportering

2.1.1.1 Generelt

       Kommuneøkonomiproposisjonen er etter departementets syn et egnet dokument for å gi en samlet tilbakerapportering til Stortinget om utviklingen på sentrale områder i kommunesektoren.

       De overordnede statlige målene for kommuneforvaltningen er generelt utformet. I et desentralisert politisk system er dette både naturlig og nødvendig. Gjennom resultatrapportering kan en derfor vanskelig si noe eksakt om oppfyllelse av disse målene. Intensjonen er snarere å belyse utviklingen i kommunene i forhold til sentrale målsetninger. Den resultatinformasjonen som departementet pr. i dag ser som hensiktsmessig og mulig å framlegge er i den foreliggende proposisjonen samlet i del II som omhandler resultatrapportering. I proposisjonen er det innledningsvis i del II presisert nærmere hvilke prinsipper som er lagt til grunn for denne rapporteringen.

2.1.2 Kostra/Fylkeskostra

2.1.2.1 KOSTRA - statusgjennomgang

       Siktemålet med KOSTRA er å forbedre eksisterende datagrunnlag om ressursforbruk og produserte tjenester i offentlig sektor. Det er derfor nødvendig å knytte bedre forbindelser fra regnskapsstatistikken til de ulike typer av statistikk for tjenesteproduksjon. Resultater og ressursanvendelse må kunne sammenstilles. Det ble i 1996 gjennomført et pilotprosjekt i fire kommuner, hvor en alternativ struktur på regnskaps- og tjenesterapporteringen ble testet ut. I første halvår 1997 ble det foretatt evaluering av løsningene, struktur på datainnhold, sammenstilling av data, samt datautveksling. Det var her bred tilslutning til prosjektet og til de linjer som er trukket opp.

       For 1998 utvides prosjektet til å omfatte 27 kommuner. Disse kommunene innførte KOSTRA i 1997 og konterer etter KOSTRA-prinsippene i inneværende år og vil tidlig i 1999 avlegge rapport for regnskapsåret 1998 til sentrale myndigheter etter KOSTRAs kontoplan. Det er videre lagt opp til en suksessiv utvidelse mht. deltakende kommuner og elektronisk innrapportering. Målet er en samordnet innhenting av økonomi- og tjenestedata fra kommunene i år 2001 (for regnskaps- og rapportåret 2000) med tilstrekkelig kvalitetssikring av alle ledd i informasjonskjeden.

       Gjennom pilotprosjektet i 1996-97 er rapporteringen på en rekke tjenesteområder gjennomgått og tilpasset KOSTRAs prinsipper. Dette gjelder for grunnskolen, spesialskoler, institusjonsskoler og voksenopplæring der rapporteringen ivaretas gjennom Grunnskolens Informasjonssystem (GSI).

       For regnskapsåret 1998 skal nye tjenesteområder inngå i KOSTRA. Det gjelder VAR-sektoren (vann, avløp og renovasjon), miljøvern og kultursektoren i kommunene. Det arbeides med gjennomgang og tilpasning av tjenesterapporteringsordninger, samt med utarbeiding av indikatorer for prioritering, dekningsgrader og produktivitet. De tjenesteområder som etter dette gjenstår skal inngå i rapporteringen for regnskapsåret 1999.

       Et viktig virkemiddel for å nå målsettingene i KOSTRA er etableringen av en elektronisk rapporteringskjede mellom kommunalt og statlig nivå. Denne IT-løsningen består av ulike elementer, som skal sameksistere, ute i kommunene hvor data avgis, og på mottakersiden (SSB). I tillegg skal det etableres en overføringstjeneste for sammenstilte data mellom kommunene og SSB.

       Løsning for innrapportering for 1999 og videre vil bygge på erfaringer og løsninger utviklet i pilotgjennomføringen for 1998-rapporteringen. Datamengden som skal gå igjennom IT-løsningen for KOSTRA vil økes til normalt omfang. De nye elementene som kommer inn er rapportering av sensitive data og data på institusjonsnivå.

2.1.2.2 Fylkeskostra - statusgjennomgang

       Fylkes-KOSTRA ble etablert våren 1996 som et samarbeidsprosjekt mellom Kommunal- og arbeidsdepartementet, Kirke-, utdannings og forskningsdepartementet og Sosial- og helsedepartementet.

       Prosjektet har som formål å kunne sammenstille regnskapsdata med data om tjenesteproduksjon og å fange opp de som er brukere av tjenestene. Styringsinformasjonen skal på denne måten vise hvilke sammenhenger det er mellom fylkeskommunenes produktivitet, dekningsgrad og prioritering. For at dette skal være mulig må det foretas endringer i strukturen på dagens regnskaps- og tjenesterapportering.

       Det er foretatt et utredningsarbeid hvor endringer i dagens rapporteringskrav presenteres. Sør-Trøndelag fylkeskommune er i 1998 pilot i prosjektet hvor formålet er å prøve ut ny regnskapskontoplan for fylkeskommunale helsetjenester og videregående opplæring.

       Departementet har som mål å fastsette forskrift vedrørende innhold i datarapporteringen fra fylkeskommunene. Denne forskriften vil erstatte store deler av regnskapsdelen i dagens budsjett- og regnskapsforskrifter. Det vil bli tatt stilling til når et slikt arbeid kan gjennomføres etter at en har hentet inn erfaringer med en utvidet fylkeskommunegruppe.

2.1.3 Hovedtrekk ved utviklingen i kommuneøkonomien 1993-1997

2.1.3.1 Bedre driftsresultat - styrket økonomi i fylkeskommunene

       Samlet økte den økonomiske handlefriheten til fylkeskommunene i 1997. Nettodriftsresultatet på 2,7 % var klart bedre enn året før. Bedringen har særlig sammenheng med redusert rente- og avdragsbelastning, men også med en reell vekst i sektorens inntekter.

       Rente- og avdragsbelastningen gikk ned i 1997. Den langsiktige lånegjelden til fylkeskommunene ble også redusert. Det innebærer at den positive utviklingen i perioden 1994-96 fortsatte i 1997. Sammen med en relativt stabil utvikling i investeringsutgiftene tyder dette på at fylkeskommunene i noe større grad finansierer investeringene med egne midler.

       Regnskapene viser også at fylkeskommunene i noe større grad setter penger på bok. Dette gjør at fylkeskommunene er mindre sårbare overfor uforutsette inntektsreduksjoner eller utgiftsøkninger.

       Foreløpige regnskapstall for 1997 for kommunene vil bli presentert i junirapporten fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

2.1.3.2 Sterk aktivitetsvekst

       Departementet viser til at det har vært sterk aktivitetsvekst i kommunesektoren i 1997. Anslagene viser en aktivitetsvekst på 5,1 %, noe som er den høyeste vekstraten siden 1991. Aktivitetsveksten i kommunene var over en prosentenhet høyere enn veksten for Fastlands- Norge. Først og fremst er det nivået på bruttoinvesteringer som trekker vekstraten opp. Bruttoinvesteringene økte reelt med over 23 % i 1997, og en må helt tilbake til 80-tallet for å finne et så høyt investeringsnivå. Årsaken er først og fremst investeringer i skolebygg. I tillegg kom en vekst i årsverk på nærmere 10.000. Flest nye årsverk kom i helse- og sosialsektoren.

2.1.3.3 Utgifter

       Kommunenes løpende utgifter økte med 5,4 % i 1997. Det er særlig lønnskostnadsveksten som følge av økt sysselsetting og lønnsvekst som forklarer utgiftsveksten. For fylkeskommunene bidrar imidlertid også lønnsoppgjøret for grupper av helsepersonell til økt utgiftsvekst.

       Som følge av den generelle bedringen i økonomien gikk renteutgiftene ned med 9 %, noe som utgjorde om lag 500 mill. kroner i sparte kostnader.

       Kapitalkostnadene (investeringsutgiftene m.m) økte med i overkant av 18 % eller om lag 3,5 mrd. kroner i forhold til i 1996. De økte kapitalkostnadene kan i stor grad tilskrives grunnskolereformen. Anslagsvis investerte kommunene i 1997 om lag 7 mrd. kroner i skolebygg.

2.1.3.4 Inntekter

       De løpende inntektene økte med 6,2 % i 1997. Inntektsveksten skyldes både vekst i skatter og overføringer. Dette innebærer en reell vekst i sektorens inntekter på om lag 3,5 % i 1997. Ordinær skatt på inntekt og formue økte med 5,9 %. Veksten var om lag lik for fylkeskommunene og kommunene unntatt Oslo, mens Oslo hadde en betydelig høyere skattevekst enn sektoren ellers.

       Overføringene fra staten økte med 7 % i 1997 og for første gang på flere år ble det om lag lik vekst i rammeoverføringer og øremerkede tilskudd. Ser vi perioden 1988 til 1997 under ett har imidlertid de øremerkede overføringene vokst langt sterkere enn rammeoverføringene. De gjennomsnittlige årlige vekstratene er hhv. 21,9 mot 2,8 %.

       Gebyrene vokste også i 1997. Veksten her er anslått til 7 %, som er noe lavere enn den gjennomsnittlige årlige veksten i tiårsperioden fra 1988 til 1997.

2.1.3.5 Frie inntekter

       Ordinær skatt på inntekt og formue og rammeoverføringer er for kommunene frie, ubundne inntekter. I perioden 1985 - 1997 sett under ett var det om lag lik utvikling i kommuner og fylkeskommuner. Den årlige gjennomsnittlige veksten var hhv. 4,5 og 4,4 %.

       For 1997 kan veksten i frie inntekter for sektoren samlet anslås til 5,3 %, og en realvekst på 2,0 %. Kommunene hadde i 1997 noe høyere vekst i frie inntekter enn fylkeskommunene.

       Analysene viser at det er kommunene med det høyeste inntektsnivået som i 1997 har hatt den beste utviklingen i de frie inntektene. Årsaken er vekst i skatteinntektene.

2.1.4 Kommunal tjenesteproduksjon

2.1.4.1 Kommunale tjenester

       Departementet viser til at det generelle inntrykket er at ressursinnsatsen har økt på 90-tallet. Særlig sterk er økningen i årsverksinnsatsen i barnehagesektoren. I 1996 var årsverksinnsatsen pr. 100 barn 24,4, noe som tilsvarer om lag 4 barn pr. full stilling. Selv om det var en liten nedgang i forhold til i 1995, er økningen i ressursinnsats i forhold til i 1990 betydelig.

       I perioden 1980 til 1997 sett under ett har grunnskolen samlet hatt en kraftig vekst i antallet årsverk, selv om både barnetallet og klassetallet har gått ned. Ressursinnsatsen pr. klasse de senere årene har imidlertid vært relativt konstant med unntak av inneværende skoleår. På grunn av 6-årsreformen kan imidlertid ikke skoleåret 1997/98 sammenlignes direkte med tidligere år. Hele 61.000 ekstra elever kom inn i skolen høsten 1997, og det stilles andre krav til undervisning til 6-åringene enn de øvrige elevene. Andelen ekstraundervisning pr. ordinære elevtime økte i 1997 med hele 5 prosentenheter i forhold til året før. Økningen skyldes i stor grad reform 1997. Hvis en ser bort fra førsteklassingene var ekstratimeinnsatsen om lag den samme som tidligere år. Forskjellen i årsverk pr. klasse kommunene imellom har først og fremst sammenheng med variasjon i antallet ekstratimer. Bruken av spesialundervisning og delingstimer avhenger i stor grad av kommunenes prioriteringer selv om enkelte elever av ulike grunner har krav på undervisning utover basisressursen. Korrigert for norsk og morsmålsundervisning har kommunene i Østfold høyest andel ekstratimer i forhold til elevtimetallet.

       I pleie- og omsorgssektoren var det fra 1995 til 1996 en økning i årsverksinnsatsen, både hvis antall årsverk relateres til innbyggere over 67 år og til innbyggere over 80 år. I 1996 ble det utført nær 12 årsverk pr. 100 innbyggere over 67 år og nær 41 årsverk pr. 100 innbyggere over 80 år. Også når vi ser perioden 1993 til 1996 under ett har ressursinnsatsen økt både i forhold til antallet eldre og den enkelte bruker. Fra 1995 til 1996 har årsverksinnsatsen pr. bruker vært konstant. Kommunene i Finnmark, Troms og Nordland har klart høyest årsverksinnsats i forhold til antallet eldre.

       For de fleste av tjenestene har det de senere årene, foruten en økning i ressursinnsatsen, også vært en utbygging i omfanget av tjenestene. Særlig har barnehagetilbudet blitt kraftig forbedret. I 1996 ble hele 62 % av barna mellom 1 og 6 år tilbudt plass enten i barnehage eller skole, mot 24 % i 1980. Samtidig har det vært en jevn vekst i antall plasser til 1- og 2-åringene. Det er fortsatt relativt store forskjeller i barnehagetilbudet kommunene imellom. I 1996 kunne kommunene i Hedmark i gjennomsnitt tilby 19 % flere av barna plass enn kommunene i Akershus.

       Fra 1993 til 1996 var det også vekst i antallet leger målt i forhold til innbyggertallet, mens antallet barn under omsorg eller tiltak i barnevernet har vært relativt konstant.

       Grunnskoletilbudet i 1997/98 er ikke direkte sammenlignbart med tilbudet tidligere år grunnet 6-årsreformen. Allikevel er det interessant at antall elever pr. klasse i gjennomsnitt er det samme i 1997 som i 1996. I skoleåret 1997/98 var gjennomsnittlig klassestørrelse på 19,8 elever, mens gjennomsnittet for første klassetrinn var 19,4 elever. 58 % av seksåringene ble tilbudt plass i skolefritidsordningen i 1997. Forskjellene i utbyggingsgrad var her relativt store. I Oslo gikk 73 % av barna i skolefritidsordning, mot 40 % i Rogaland.

       Antall plasser i institusjoner i pleie og omsorgssektoren relatert til innbyggertallet over 80 år har gått noe ned fra 1993 til 1996. Andelen enerom har imidlertid økt. 18 % av innbyggerne over 67 år mottok hjemmetjenester i 1996. Dette er om lag samme dekningsgrad som året før, men alt i alt mottok om lag 10.000 flere hjemmehjelpstjenester i 1996 enn i 1995. Kommunene i Finnmark hadde klart høyest dekningsgrad både når det gjelder institusjonstjenestene og tilbudet innen åpen omsorg. For pleie- og omsorgstjenestene er det videre en klar tendens til at tilbudet er best i kommuner med høye inntekter. I tillegg øker utbyggingsgraden av tjenestene med synkende innbyggertall.

       Ser vi hele perioden fra 1980 til 1996 under ett, har antallet sosialhjelpstilfeller økt med over 50 %, til tross for en relativt sterk nedgang i antall tilfeller de siste årene. I 1993 var antallet sosialhjelpstilfeller høyest med om lag 178.000 tilfeller, mens antallet i 1996 var om lag 165.000. Andelen langtidsbrukere har også gått noe ned i 1996. Nedgangen i antallet brukere av sosialhjelp må sees på bakgrunn av bedring i konjunkturene og økt sysselsetting.

2.1.4.2 Fylkeskommunale tjenester

       Fra 1991 til 1996 har det vært en økning i årsverksinnsatsen ved de somatiske sykehusene på om lag 11 %. I 1991 ble det utført i overkant av 46.000 årsverk, mot litt over 52.000 i 1996. Antall årsverk i psykiatriske institusjoner har økt med 8 % fra 1991 til 1996.

       Fra 1991 til 1996 har antallet effektive senger i sykehus i forhold til folketallet gått noe ned til tross for at årsverksinnsatsen er relativt høyere. Verdt å merke seg er imidlertid at antallet utskrivninger øker årlig. I 1991 ble om lag 600.000 utskrevet fra sykehusene. I 1996 var antallet utskrivninger 650.000. Flest utskrivninger i forhold til folketallet hadde Sogn og Fjordane og Nordland, færrest hadde Akershus. Det er rimelig å tro at dette har sammenheng med alderssammensetningen i fylkene. Økningen i antallet utskrivninger på tross for en nedgang i sengetallet, kan forklare den økte ressursinnsatsen. Samtidig ser vi at antallet polikliniske konsultasjoner har økt med hele 17 % fra 1991 til 1996. I 1996 ble det utført over 3 mill. konsultasjoner. Økningen i årsverk må også i høyeste grad sees på bakgrunn av den økte kapasiteten her.

       Antallet heldøgnsplasser i psykiatriske institusjoner er betydelig nedbygd fra 1991. I 1991 var det om lag 18 plasser pr. 10.000 innbyggere. I 1996 var antallet 15. Imidlertid er det også her utført flere polikliniske konsultasjoner, om lag 430.000 i 1991 mot om lag 600.000 i 1995. Fra 1995 til 1996 gikk antallet konsultasjoner ned med om lag 50.000, men på grunn av omlegging av statistikken er tallene ikke sammenlignbare. Økningen i antall årsverk må sees på bakgrunn av den sterke økningen i antall polikliniske konsultasjoner.

       Antall årsverk pr. elev i videregående skole har gått noe ned fra 1995 til 1996. Det har også vært en reduksjon i kapasiteten i videregående opplæring. I 1993 var elevtallet i forhold til et gjennomsnittlig avgangskull i grunnskolen 391, mens dekningsgraden i 1996 for landet var 369. I 1997 var dekningsgraden 357 %. Det er store variasjoner i omfanget i fylkene. Oslo og Finnmark hadde den høyeste dekningsgraden, mens relativt lavest var Sogn og Fjordane. Det har blitt færre elever i videregående skole fra 1991 til 1996. Når det gjelder elever under lov om videregående opplæring, var det i overkant av 200.000 i 1991 mot om lag 177.000 i 1996.

2.1.5 Rapportering fra fylkesmannsembetene

       I 1993 startet departementet et forsøk med rapportering fra fylkesmannsembetene om bruk av delegert myndighet. I 1994 gikk man over til fast og pålagt rapportering. I proposisjonen presenteres resultatene fra rapporteringen for 1997 på fem områder:

-	Behandling av kommunale budsjettvedtak, jf. kommuneloven § 45.

-	Godkjenning av kommunale låneopptak, jf. kommuneloven § 50.

-	Godkjenning av kommunale garantier, jf. kommuneloven § 51.

-	Lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59.

-	Forvaltningsklage over enkeltvedtak truffet av kommunestyret etter forvaltningsloven § 28 annet ledd.

       I denne sammenhengen er det også presentert enkelte tall for tilsvarende rapportering for 1994, 1995 og 1996 for å illustrere utviklingen i denne perioden.

       Grunnen til at departementet spesielt ber om rapportering om løsningen av disse oppgavene, er at disse utgjør basisaktiviteten i statens styring av enkeltkommuner i spørsmål vedrørende økonomi og kommunal saksbehandling. Disse opplysningene gir også indikasjoner på den økonomiske situasjonen i kommunene (dette gjelder særlig behandlingen av kommunale budsjettvedtak). Arbeidet med disse sakene er også forankringen for mye av den juridiske og økonomiske veiledningen fylkesmannen driver i forhold til kommunene.

2.1.6 Øremerkede tilskudd og kommunal medfinansiering

       Siden 1990 har antall øremerkede poster på statsbudsjettet svingt mellom 88 og 110. I 1998 er det om lag 90 ulike tilskuddsposter på statsbudsjettet. I perioden fra 1990 har den andelen som øremerkede tilskudd utgjør av kommunesektorens samlede inntekter gradvis økt. Tilskuddene utgjorde om lag 10 % av de samlede inntektene i 1990; i 1998 er andelen i underkant av 17 %.

       Det er betydelige metodiske problemer med å anslå omfanget av kommunal medfinansiering som følger av øremerkede tilskudd.

       I proposisjonen er det på bakgrunn av regnskapstall for 1996 gitt anslag på den kommunale medfinansieringen dette året. Anslaget er gitt på et relativt aggregert nivå for de departementene som har stort omfang av øremerkede tilskudd. Anslagene omfatter både ordninger som har eksplisitte krav til kommunal medfinansiering, og ordninger hvor det ikke er slike krav, men hvor kommunal medfinansiering faktisk finner sted.

       Anslagene inkluderer administrative merkostnader. Det er skjønnsmessig lagt til grunn at kommunene og fylkeskommunene vanligvis vil ha administrative merutgifter på i størrelsesorden 5 til 25 % av tilskuddet, avhengig av type tilskudd. Enkelte tilskudd er rene refusjonsordninger som krever liten administrativ ressursbruk i kommunen/fylkeskommunen, mens andre tilskudd vil kunne kreve omfattende administrativ innsats.

       I 1996 utgjorde øremerkede tilskudd i alt om lag 25.400  mill. kroner, inkludert tilskudd til flyktninger og arbeidsmarkedstiltak. Den samlede kommunale medfinansieringen av øremerkede tilskudd er grovt anslått til 8.300  mill. kroner dette året. Dette utgjør om lag 33 % av de øremerkede tilskuddene.

       I 1998 utgjør de øremerkede tilskuddene i alt om lag 32.200  mill. kroner, det vil si en økning fra 1996 på 6.800  mill. kroner. Beregningsmessig legges det til grunn at den andelen som kommunal medfinansiering utgjør er uforandret fra 1996 til 1998, det vil si om lag 33 %. Den kommunale medfinansieringen av øremerkede tilskudd kan på dette grunnlag anslås til om lag 10.600  mill. kroner i 1998, dvs. en økning på 800  mill. kroner fra 1997. Det er usikkert hvor stor del av økningen i medfinansieringen som er dekket inn gjennom økning i frie inntekter. Det er knyttet betydelig usikkerhet til anslagene på den kommunale medfinansieringen.

2.2 Komiteens merknader

       Komiteen vil vise til at intensjonen ved resultatrapporteringen er å belyse utviklingen i kommunene i forhold til sentrale målsettinger. For å bedre og videreutvikle denne informasjonen har man igangsatt KOSTRA og fylkes-KOSTRA.

       Komiteen vil vise til at det i KOSTRA er lagt opp til suksessiv utvidelse av deltakende kommuner og elektronisk innrapportering. Komiteen har merket seg at målet er en samordnet innhenting av økonomi- og tjenestedata fra kommunene i år 2001 for regnskaps- og rapportåret 2000.

       Komiteen har merket seg at Sør-Trøndelag fylkeskommune er pilotfylke innen fylkes-KOSTRA i 1998. Det vurderes i prosjektet å foreta en utvidelse fra 1999 på to-tre fylkeskommuner. Departementet har som mål å fastsette forskrift vedrørende innhold i datarapportering fra fylkeskommunene.