1. Særskilt melding fra Sivilombudet

Til Stortinget.

       Under henvisning til lov av 22. juni 1962 nr. 8 om Stortingets ombudsmann for forvaltningen § 12 annet ledd la Sivilombudsmannen 24. februar 1998 frem for Stortinget særskilt melding om ombudsmannens undersøkelse om praktiseringen av offentlighetsloven i Justisdepartementet.

2. Innledning

       På bakgrunn av den interesse som har vært knyttet til sentralforvaltningens praktisering av offentlighetsloven og den erfaring Sivilombudsmannen selv hadde fått ved behandlingen av en rekke klagesaker om dokumentinnsyn besluttet Sivilombudsmannen å iverksette en nærmere undersøkelse av praktiseringen av offentlighetsloven i sentralforvaltningen, og at undersøkelsen i første omgang skulle omfatte Justisdepartementet. Bakgrunnen for at Justisdepartementet ble valgt, var bl.a. departementets lovansvar for offentlighetsloven og fordi departementet behandler en rekke saker fra ulike saksområder der pressen begjærer innsyn etter offentlighetsloven.

       Sivilombudsmannen har i de senere år hatt en rekke klagesaker til behandling som gjelder avslag på begjæringer om innsyn i dokumenter etter offentlighetsloven. I årsmeldingene til Stortinget for 1993, 1994, 1995 og 1996 er flere av disse klagesakene referert. I Sivilombudsmannens årsmelding for 1993 påpekte han at muligheten til å finne frem til saksdokumenter i forvaltningen bl.a. ville være avhengig av hvordan forvaltningen « fører journaler - bøker - over inn- og utgående post ». I Innst.S.nr.168 (1994-1995) henviste kontroll- og konstitusjonskomiteen til de sakene som var omtalt i årsmeldingen for 1994 og fremholdt at « Stortinget har vore svært opptatt av at reglar og intensjonar om offentleg innsyn skal følgjast opp i forvaltninga ». I årsmeldingen for 1995 fremhevet ombudsmannen enkelte prinsipielle synspunkter omkring offentlighetsloven med utgangspunkt i de klagesaker han hadde behandlet. Også i 1997 har Sivilombudsmannen behandlet flere klagesaker som gjelder dokumentinnsyn etter offentlighetsloven. Forvaltningens praktisering av offentlighetsprinsippet har også vært gjenstand for en omfattende oppmerksomhet i dagspressen.

3. Sammendrag av undersøkelsen

      Undersøkelsen av Justisdepartementets praktisering av offentlighetsloven omfatter alle innsynsbegjæringer som er fremmet av journalister gjennom Regjeringens pressesenter i tremånedersperioden november og desember 1995 og januar 1996. I den aktuelle perioden ble det rettet 133 innsynsbegjæringer til departementet. Til sammen ble det begjært innsyn i 510 dokumenter, og av disse ble det nektet innsyn i 174 dokumenter. Undersøkelsen omfatter både departementets saksbehandling m.v. og holdbarheten av departementets avslag i 35 utvalgte saker.

       Når det gjelder saksbehandlingen, har Sivilombudsmannen funnet grunn til å kritisere at departementet, i strid med offentlighetsloven, i mange tilfeller har gitt mangelfulle henvisninger til de unntaksbestemmelsene som har vært hjemmel for innsynsnektelsen. Sivilombudsmannen har også funnet grunn til å kritisere at det ikke i en eneste sak er opplyst om klagerett og klagefrist, slik offentlighetsloven krever. Videre har Sivilombudsmannen funnet grunn til å kritisere sider ved departementets journalføringspraksis, særlig at det i flere tilfeller har vært foretatt omfattende blendinger (utelatelser/overstrykninger) i den offentlige journalen slik at dokumentene ikke har kunnet gjenfinnes. Saksbehandlingstiden har i den undersøkte perioden vært akseptabel i de fleste tilfellene, men i et ikke ubetydelig antall saker har Sivilombudsmannen funnet grunn til å påpeke at den har vært for lang.

       Når det gjelder undersøkelsen av de 35 konkrete innsynsavslagene, har Sivilombudsmannen funnet grunn til å kritisere departementets avslag i 32 tilfeller. Kritikken av avslagene gjelder både at det ikke har vært tilstrekkelig hjemmel i offentlighetsloven til å unnta dokumentene fra offentlighet, og at det i mange tilfeller ikke har vært praktisert meroffentlighet i samsvar med lovens intensjoner. Undersøkelsen av de konkrete avslagene viser at Justisdepartementets praktisering av offentlighetsloven i den aktuelle periode ikke har vært tilfredsstillende, og at departementet må antas å ha hatt et betydelig forbedringspotensiale.

4. Avsluttende bemerkninger

       Undersøkelsen har avdekket flere svakheter og kritikkverdige forhold ved departementets praktisering av offentlighetsloven.

       Når det gjelder forhold ved saksbehandlingen og journalføringen, viser Sivilombudsmannen til at det er lang saksbehandlingstid for en del innsynsbegjæringer, manglende eller mangelfulle hjemmelshenvisninger i mange tilfeller, manglende opplysning om klagerett og klagefrist ved samtlige av de undersøkte innsynsavslagene og mangelfulle forhold ved journalføringen.

       Når det gjelder de konkrete innsynsavslagene, gir de undersøkte sakene grunnlag for noen generelle bemerkninger. Av de 35 sakene som ble undersøkt, har Sivilombudsmannen funnet grunn til å rette kritikk mot innsynsnektelsene i 32 av dem. I to tilfeller har Sivilombudsmannen ikke funnet grunnlag for kritikk, og i ett tilfelle hadde departementet gitt innsyn. I de sakene Sivilombudsmannen har rettet kritikk mot innsynsnektelsene, har Sivilombudsmannen i 22 tilfeller lagt til grunn at det ikke var hjemmel i offentlighetsloven for å unnta dokumentet fra offentlighet (i noen av sakene var flere bestemmelser påberopt). I disse tilfellene skulle det altså vært gitt innsyn. I 13 av sakene har Sivilombudsmannen dessuten funnet grunn til å kritisere at det ikke er praktisert meroffentlighet.

       Sivilombudsmannens generelle inntrykk gjennom undersøkelsen av disse sakene, er at departementets praktisering av loven ikke har vært tilfredsstillende.

       For mange av avslagene er det helt klart at det ikke fantes hjemmel for å unnta dokumentet fra offentlighet. Sivilombudsmannen nevner i denne sammenheng at det i flere tilfeller har vært nektet innsyn i høringsbrev m.v., som åpenbart ikke skulle vært hemmeligholdt. I flere tilfeller er også oversendelsesbrev som ikke inneholder noen opplysninger som det kan være grunnlag for å unnta fra offentlighet, hemmeligholdt. Det er også avdekket mange tilfeller av uriktige hjemmelshenvisninger, noe som har medført at avslag er truffet på sviktende grunnlag. I flere tilfeller er avslag feilaktig begrunnet med lovbestemt taushetsplikt, noe som også har forhindret at spørsmålet om meroffentlighet har blitt vurdert slik loven krever. De undersøkte avslagene gir også grunnlag for å kritisere departementet for å ha brukt for generelle og standardiserte vurderinger av hva som er omfattet av lovbestemt taushetsplikt. Det er nødvendig at det for hvert enkelt dokument foretas en konkret vurdering av om det foreligger opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt. Dersom taushetsbelagte opplysninger foreligger, skal disse opplysningene unntas offentlighet, mens resten av dokumentet som hovedregel skal offentliggjøres, jf. offentlighetsloven §5 a annet ledd. I strid med offentlighetsloven er slik delvis offentlighet i flere tilfeller nektet. Sivilombudsmannen finner også grunn til å påpeke at i flere av de undersøkte avslagene har departementet uten videre lagt til grunn anmerkninger på dokumentet om unntak fra offentlighet (forhåndsklassifiseringer), uten selv å foreta en ny konkret og selvstendig vurdering av innsynsspørsmålet.

       Undersøkelsen gir videre, etter Sivilombudsmannens vurdering, grunnlag for å uttrykke bekymring for at viljen til å praktisere meroffentlighet ikke synes å ha vært sterk nok. I mange tilfelle har departementet ikke kunnet påvise noen tungtveiende grunner for ikke å praktisere meroffentlighet. Mange av dokumentene det er nektet innsyn i synes nokså « trivielle » og uproblematiske å offentliggjøre, selv om de formelt var omfattet av lovens unntaksbestemmelser. De undersøkte sakene gir et bestemt inntrykk av at departementet har et betydelig forbedringpotensiale når det gjelder praktiseringen av meroffentlighet. Lovgivers intensjon om at meroffentlighet skal praktiseres i størst mulig grad kan ikke sies å være fulgt opp i praksis i tilstrekkelig grad, iallfall gjelder det de sakene som er omfattet av denne undersøkelsen.

5. Komiteens merknader

       Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Inger Lise Husøy, Laila Kaland, Jørgen Kosmo og Gunnar Skaug, fra Fremskrittspartiet, Carl I Hagen og Vidar Kleppe, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Kari Økland, fra Høyre, Svein Ludvigsen og fra Sosialistisk Venstreparti, Kristin Halvorsen, viser til særskilt melding fra Sivilombudsmannen (Stortingets ombudsmann for forvaltningen) om praktisering av offentlighetsloven i Justisdepartementet.

       Komiteen viser til at undersøkelsen av Justisdepartementets praktisering av offentlighetsloven omfatter alle innsynsbegjæringer som er fremmet av journalister gjennom Regjeringens pressesenter i tremånedersperioden november og desember 1995 og januar 1996. Komiteen har merket seg at det ble begjært innsyn i 510 dokumenter, og av disse ble det nektet innsyn i 174 dokumenter.

       Komiteen har lagt merke til at når det gjelder saksbehandlingen, har Sivilombudsmannen funnet grunn til å kritisere departementet, som i strid med offentlighetsloven i mange tilfeller har gitt mangelfulle henvisninger til de unntaksbestemmelsene som har vært hjemmelen for innsynsnektelsen.

       Komiteen bemerker at Sivilombudsmannen også har funnet grunn til å kritisere at det ikke i en eneste sak er opplyst om klagerett og klagefrist, slik offentlighetsloven krever.

       Komiteen har videre registrert at Sivilombudsmannen har funnet grunn til å kritisere deler av departementets journalføringspraksis, særlig at det i flere tilfeller har vært omfattende blendinger i den offentlige journalen slik at dokumentene ikke har kunnet gjenfinnes.

       Komiteen er enig i Sivilombudsmannens kritikk av departementet i disse saker. Komiteen registrerer at saksbehandlingstiden i den undersøkte perioden har vært akseptabel i de fleste tilfellene, men i et ikke ubetydelig antall saker har Sivilombudsmannen funnet grunn til å påpeke at den har vært for lang.

       Komiteen registrerer at undersøkelsen etter Sivilombudsmannens vurdering gir grunnlag for å uttrykke bekymring for at viljen til å praktisere meroffentlighet ikke synes å ha vært sterk nok. Komiteen vil påpeke lovgivers intensjon om at meroffentlighet skal praktiseres i størst mulig grad ikke kan sies å være fulgt opp i praksis i de sakene som omfattes av denne undersøkelsen.

       Komiteen ber derfor om at det omgående endres praksis på dette området i Justisdepartementet.

6. Komiteens tilråding

       Komiteen viser til dokumentet og det som står foran og rår Stortinget til å gjøre slikt

       Dok.nr.4:01 (1997-1998) - Særskilt melding fra Sivilombudsmannen (Stortingets ombudsmann for forvaltningen) om praktiseringen av offentlighetsloven i Justisdepartementet - vedlegges protokollen.