Vedlegg
Komiteen har mottatt brev fra Miljøverndepartementet v/statsråden, datert 4. mars 1998.
Forslag om at Regjeringen skal fremme melding for Stortinget om konsekvenser av vernetiltak
Jeg viser til brev av 17. desember 1997 fra Energi- og miljøkomiteen der en ber om Miljøverndepartementets uttalelse/utredning til følgende forslag som ligger til behandling i komiteen ( Dok.nr.8:32 (1997-1998)):
| « Stortinget ber Regjeringen om i løpet av våren 1998 å legge frem for Stortinget en stortingsmelding om konsekvenser for jordbruksnæringen og distriktene av ulike typer vernetiltak, og forslag til hvordan kombinasjonen av vern og bruk bedre kan gjennomføres enn i dag. » |
Ut fra begrunnelsen som er gitt for forslaget, oppfatter jeg det slik at det først og fremst tar utgangspunkt i de vernetiltak som Miljøverndepartementet har forvaltningsansvar for og som gjelder arealdisponeringen. Med en slik avgrensning gjennomføres vernevedtak med hjemmel i laks- og innlandsfiskloven (arter og områder), naturvernloven (arter og områder), viltloven (arter og områder), kulturminneloven (kulturminner og kulturmiljøer) samt plan- og bygningsloven (områder).
Rekkevidden av vernetiltak på miljøvernområdet
Lov av 29. mai 1981 nr. 38 om viltet
I viltloven er det bestemmelsene om biotopvern i lovens § 7 som kan få arealmessig betydning. Fram til i dag har denne bestemmelsen kun vært anvendt i et fåtall saker som omfatter meget begrensede arealer.
Lov av 15. mai 1992 nr. 47 om laksefisk og innlandsfisk m.v.
I laks- og innlandsfiskloven er det særlig bestemmelsen i lovens § 7 om at Kongen kan fastsette forbud mot anlegg, bygging og annen virksomhet eller bruk av vannressursene som kan få noen arealmessig betydning. Bestemmelsen er foreløpig ikke anvendt.
Lov av 14. juni 1985 nr. 77 om plan- og bygningsloven
Selv om kommunene jevnlig anvender planbestemmelsene i loven til å bevare spesielle områder eller miljøer utgjør dette samlet sett meget begrensede arealer.
Lovens bygge- og deleforbud i 100 meters beltet langs sjøen har større interesse i denne sammenhengen. Bestemmelsene må sees på bakgrunn av en sterk utbygging av våre strandarealer i enkelte deler av landet. Disse spørsmålene ble belyst i St.meld. nr. 29 (1996-1997) om « Regional planlegging og arealpolitikk » som Stortinget behandlet våren 1997. Selv om en har et bygge- og deleforbud kan grunneierne fortsatt bruke områdene i 100 meters beltet til primærnæring, jakt og fiske m.v. Gjennom planlegging kan det videre åpnes for utbygging der forholdene ligger til rette for det. Jeg synes det også er viktig å få fram at for egnede arealer i strandsonen har grunneiere kunnet inngå avtale om sikring til offentlig friluftsformål.
Bestemmelsene om konsekvensutredninger har spesiell interesse når det gjelder vernetiltak. Formålet med konsekvensutredninger, jf. plan- og bygningslovens § 33-2, er å klargjøre virkninger av tiltak som kan ha vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser eller samfunn. Utredningene skal sikre at disse virkningene blir tatt i betraktning under planlegging av tiltaket og når det tas stilling til om, og eventuelt på hvilke vilkår, tiltaket skal gjennomføres. Reglene gjelder fra 1. januar 1997 og angår nasjonalparker og andre vernetiltak større enn 500 km2 . De gjelder også for vernetiltak større enn 250 km2 dersom tiltaket fører til en vesentlig endring i dagens bruk for primærnæringene eller reiseliv i lokalsamfunnet.
Lov av 9. juni 1978 nr. 50 om kulturminner
Etter kulturminneloven er faste fornminner fra oldtid og middelalder (eldre enn år 1537) automatisk fredet. Det samme gjelder samiske, faste fornminner eldre enn 100 år. Videre er det i loven bestemmelser om en sikringssone rundt hvert fornminne. Kulturminner fra nyere tid kan fredes ved eget vedtak. Selv om de automatisk fredete og de vedtaksfredete kulturminnene i Norge utgjør et stort antall, omfatter fredningene meget begrensete arealer.
Lov av 19. juni 1970 nr. 63 om naturvern
Naturvernloven gir hjemmel til å fatte vedtak om vern for områder med dokumenterte verneverdier. Hjemlene i loven er anvendt til å frede alt fra enkelttrær (naturminner) opp til større, sammenhengende areal på flere hundre km2 (nasjonalparker). Eiendomsretten forblir hos grunneier, dersom ikke grunneier på frivillig grunnlag gjennom erstatningsoppgjøret ønsker å selge eiendommen til staten.
Virkningen av vernet for en grunneier avhenger av hvilken verneform som anvendes. Ved fredninger der restriksjonsnivået er lavt som landskapsvernområder, vil næringsaktiviteten i området som hovedregel kunne fortsette etter fredningen. Dette er en verneform der grunneieren som hovedregel ikke kan påregne erstatning. Ved fredninger med mer omfattende restriksjoner som f.eks. naturreservat, vil grunneieren sikres økonomisk kompensasjon for rådighetsinnskrenkningene gjennom erstatningsreglene i naturvernloven.
Spørsmålet om vern og bruk, slik det omtales i Dok.nr.8-forslaget, henger nært sammen med hva som er formålet med vernetiltaket. Hvis formålet er å sikre et myrområde mot oppdyrking, kan dette vanskelig kombineres med grunneierens ønske om oppdyrking. Hvis formålet med fredningen er å bevare verneverdiene i et kulturpåvirket landskap, vil det være ønskelig og nødvendig ut fra vernehensyn at den bruken som har skapt verneverdiene, fortsetter. Mulighetene for å kombinere vern og bruk vil med andre ord variere fra område til område.
Når det gjelder utnyttelse av utmarksressursene, er vernebestemmelsene utformet slik at formålet med vernet ivaretas. Utnyttelse som ikke er i konflikt med dette, tillates. Dette kan være beite, jakt, fiske m.v. Avveiningene mellom vernehensynene og hensynet til brukerne gjøres i hver enkelt sak gjennom en omfattende saksbehandling som er fastsatt i naturvernlovens kap. VI. Jeg vil i denne forbindelsen vise til omtalen foran av reglene om konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven. Disse reglene er så vidt nye i forhold til store vernetiltak at vi foreløpig har relativt liten erfaring med dem. I tiden framover vil vi følge nøye med i bruken av bestemmelsene og evaluere resultatene.
Jeg vil også understreke at miljøvernmyndighetene ofte kjøper tjenester lokalt knyttet til oppsyn, tilrettelegging, informasjon og skjøtsel og at dette bidrar positivt til sysselsetting i kommunene.
Omfanget av vernetiltak
På bakgrunn av det som her er sagt, er det særlig vernetiltak etter naturvernloven som berører arealer av en viss størrelse og som legger rammer for bl.a. grunneierens bruk. Det er likevel viktig å understreke at gjennomførte vernetiltak etter naturvernloven omfatter pr. i dag ca 6% av Norges areal hvorav nasjonalparker i høyfjellet utgjør en hoveddel av dette arealet. De resterende 94% forvaltes av sektorene etter det ordinære lovverket. Når det gjelder de ulike typer vern og samlet omfang av dette, har Stortinget gitt sin tilslutning til arbeidet gjennom behandlingen av en rekke stortingsmeldinger og proposisjoner, herunder de årlige statsbudsjetter.
Tidligere stortingsbehandlinger
En samlet gjennomgang av vern etter naturvernloven ble første gang foretatt av et utvalg under ledelse av tidligere stortingspresident Guttorm Hansen. Utvalget la i 1980 fram en innstilling med tittelen « Naturvern i Norge » (NOU 1980:23). I innstillingen drøftet utvalget en rekke sider ved vernearbeidet, herunder forholdet til annen samfunnsvirksomhet. Innstillingen dannet en viktig del av grunnlaget for regjeringens melding til Stortinget « Vern av norsk natur » (St.meld. nr. 68 (1980-1981)). Dette er senere fulgt opp i « Miljø og utvikling » (St.meld. nr. 46 (1988-1989)) og « Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling » ( St.meld. nr. 58 (1996-1997)) som nå ligger til behandling i Stortinget. I tillegg til disse samlede gjennomgangene er det lagt fram egne meldinger om nasjonalparkplanen (St.meld. nr. 62 (1991-1992)) og barskogplanen (St.meld. nr. 40 (1994-1995)).
Begrunnelser for vernetiltak
Presset mot norsk natur har ført til at arealet med større urørte naturområder har gått sterkt tilbake. Samtidig har omdisponeringen av en del naturtyper skjedd i et så stort omfang at det i enkelte landsdeler er lite igjen av disse naturtypene. Dette var bakgrunnen for forslagene om de fylkesvise, tematiske verneplanene i St.meld. nr. 68 (1980-1981). I løpet av de 20 årene som er gått etter denne brede gjennomgangen, har samfunnsutviklingen forsterket behovet for vernetiltak for å kunne bevare det biologiske mangfoldet i Norge.
Andre, sentrale dokumenter
I tillegg til disse meldingene har Stortinget fått seg forelagt en rekke dokumenter som har gitt anledning til å drøfte spørsmål om vern og bruk. Det gjelder bl.a. de årlige budsjetter, de miljøvernpolitiske redegjørelser samt lovforslag. Av dokumenter som tidligere regjeringer har lagt fram, vil jeg spesielt nevne « Om lov om statlig naturoppsyn » ( Ot.prp. nr. 30 (1995-1996) ), « Regional planlegging og arealpolitikk » ( St.meld. nr. 29 (1996-1997)) og « Om rovviltforvaltning » ( St.meld. nr. 35 (1996-1997)).
Jeg synes de er spesiell grunn til å nevne konvensjonen om biologisk mangfold av 22. mai 1992 som Norge har ratifisert, jf. St.prp. nr. 56 (1992-1993). Helt sentralt i konvensjonen står målsetningen om bevaring av biologisk mangfold og bærekraftig bruk. For å nå denne målsetningen er det utarbeidet en tredelt strategi, jf. St.meld. nr. 58 (1996-1997):
| 1. | Ytterligere tap av biologisk mangfold skal begrenses ved å rette fokus mot årsakene til tapet. Ødeleggelse av leveområder som følge av arealbruk og fysisk inngrep er den viktigste årsaken til tap. |
| 2. | Bruk av biologisk mangfold skal være økologisk bærekraftig. |
| 3. | Truet og sårbart biologisk mangfold skal vernes og om mulig restaureres. |
Denne strategien forutsetter aktiv innsats fra alle berørte sektorer gjennom bruk av egne virkemidler. Det er særlig viktig at sektorer og kommuner skaffer seg tilstrekkelig oversikt over det biologiske mangfoldet.
Kostnadene ved vernetiltak
I likhet med regler om arealbruk som fastsettes med hjemmel i plan- og bygningslov, jordlov eller skoglov er det ikke laget noen prognose over mulige alternative bruks- og inntektsmuligheter i dag eller i framtiden for områder som er eller planlegges vernet. Det er erstatningsordningene som skal gjøres opp for tap overfor den enkelte grunneier som følge av innskrenkninger i råderetten ved vernevedtak.For distrikter som rommer de mest kjente nasjonalparkene, kan det se ut som om vernet har gitt enkelte mulighet for alternativ næringsutvikling gjennom inntekter fra turisme. Dette er en næring som har hatt sterk vekst i Norge, bl.a. gjennom det grunnlaget som er skapt gjennom natur- og kulturminnevernet.
Samarbeid
Mulighetene for å få til gode løsninger når en arbeider med spørsmål om vern og bruk, vil ofte avhenge av hvordan en samarbeider i forberedelsen av sakene. Jeg vil framheve det nære samarbeidet som har utviklet seg mellom landbruks- og miljøvernforvaltningen. Viktige bidrag for å få dette til har bl.a. vært kommunaliseringen av landbruksforvaltningen, Miljøvern i kommunene (MIK)-reformen, samlingen av landbruks- og miljøvernforvaltningen på fylkesnivå under fylkesmannen og nær kontakt mellom Landbruks- og Miljøverndepartementet. Dette har lagt grunnlag for en bedre samhandling mellom landbruks- og miljøvernforvaltningen, noe også arbeidet med vernetiltak har stor nytte av. Av andre resultater kan nevnes samarbeidet om miljøbasert næringsutvikling, samt samarbeidet med rettighetshavere, organisasjoner og kommuner om lokal forvaltning av utnyttbare vilt- og fiskeressurser.
Gjennom samarbeid med Kommunenes Sentralforbund har den statlige miljøvernforvaltningen drevet forsøk og utvikling med det lokale og regionale miljøvernarbeidet. Av særlig interesse når det gjelder vernetiltak, er rapporten fra en arbeidsgruppe med representanter fra Utmarkskommunenes Sammenslutning, KS og den statlige miljøvernforvaltningen. Rapporten kommer med tilrådninger når det gjelder kommunenes rolle ved opprettelse og forvaltning av store verneområder i Norge. Etter min mening ligger det her forslag på bordet som vil føre til en tydeligere og viktigere rolle for kommunene når det gjelder opprettelse og forvaltning av store verneområder uten at det foreløpig er snakk om oppgaver eller plikter av rettslig karakter. Departementet vil følge opp rapporten i samarbeid med kommunene og fylkesmennene.
Det videre arbeidet
Vi er nå inne i sluttfasen når det gjelder gjennomføringen av de fylkesvise verneplanene og barskogplanen, mens det ennå gjenstår mye arbeid med nasjonalparkplanen. I tiden framover vil jeg legge stor vekt på å trekke kommuner og lokalsamfunn sterkere inn i forberedelsene av vernetiltakene slik at vi kan få til bedre løsninger med hensyn til gjennomføring av den politikken som Stortinget har fastlagt. Samtidig må vi være påpasselige med at dette ikke forsinker framdriften av sakene unødig. Verneplanprosesser er allerede i dag grundige og tar lang tid, og vi mottar jevnlig henvendelser fra lokalsamfunn som ønsker raskere avgjørelser.
Det bør også drives forsøk med nye modeller for vern og bruk. Dette kan være aktuelt i enkelte områder der en både har omfattende bruk og store verneverdier. På Svanøy i Sogn og Fjordane prøves det nå ut en modell der en inngår avtaler med brukerne for å sikre verneverdiene som et alternativ til vern etter naturvernloven. Vi vil følge dette nøye og evaluere resultatene.
Videre vil jeg legge til rette for at kommuner som ønsker det, kan få delegert ansvaret for forvaltningen av verneområder. Jeg viser her til statsråd Berntsens brev som komiteen mottok 16. april 1996, om forvaltningsmodeller for verneområder. Etter min mening er det viktig å få til en forvaltning som fører til at kommunene og lokalsamfunnene føler et større ansvar for verneområdene. Dette vil igjen kunne føre til at verneområdene blir mer integrert i den kommunale planleggingen, herunder arbeidet med kartlegging av det biologiske mangfoldet. Mange verneområder kan også få stor betydning for friluftsliv og undervisning med en riktig forvaltning. For bl.a. å få et bedre grunnlag for å forvalte verneområdene vil jeg vurdere å igangsette forskning og utredning om virkninger av vernetiltak.
En rekke av verneområdene omfatter områder og naturtyper som trenger aktiv bruk og skjøtsel. Et endret landbruk med større krav til effektivitet gjør det vanskeligere å opprettholde driften i mer ekstensivt drevne områder. Vi ser derfor at en del våtmarker og edelløvskoger gror igjen, og vi ser at sjøfugl på trekket ofte raster på innmark, mens de tidligere rastet på øyer og holmer som ble beitet. Det er derfor en betydelig utfordring for myndighetene å få til en mer aktiv bruk av en del verneområder for å kunne opprettholde verneverdiene.
På bakgrunn av disse opplysningene og med henvisning til meldingen « Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling » som nå ligger til behandling i Stortinget, vil jeg anbefale at det ikke legges fram en særskilt melding om konsekvenser av vern slik det er foreslått i Dok.nr.8:32 (1997-1998). Derimot kan det være aktuelt å komme tilbake til Stortinget på en egnet måte når en har fått plass og evaluert de tiltakene som jeg her har omtalt.