Brev fra Justisdepartementet v/statsråden, til justiskomiteen, datert 22. desember 1997.

Dok.nr.8:21 (1997-1998) - forslag fra stortingsrepresentantene Jan Petersen, Kristin Krohn Devold og Bjørn Hernæs om innføring av minstestraffer ved gjentatte grove vinningsforbrytelser m.m

       Jeg viser til justiskomiteens brev 13 november 1997, hvor komiteen ber om departementets syn på forslagene.

1. Forslaget om innføring av minstestraffer ved gjentatte pådømmelser av grove vinningsforbrytelser

       Jeg deler justiskomiteens bekymring over omfanget av vinningforbrytelser, og ser behovet for tiltak som kan bedre situasjonen. Men etter min mening viser erfaringer med minstestraffer for gjentatte grove vinningsforbrytelser at dette ikke er en hensiktsmessig vei å gå for å bekjempe slik kriminalitet. For å begrunne mitt syn nærmere vil jeg gjøre rede for hovedtrekkene i utviklingen som førte frem til opphevingen av de tidligere reglene i straffeloven om minstestraff for gjentatte grove vinningsforbrytelser.

       I 1951 ble det innført regler i straffeloven om at den som ble dømt for visse former for grove vinningsforbrytelser, og som tidligere hadde vært straffet tre eller flere ganger for samme type forbrytelse, skulle idømmes fengsel i minst to år. Dette gjaldt bl.a for grovt tyveri (§ 263 annet ledd) og grovt bedrageri (§ 279 annet ledd). Begrunnelsen for innføring av minstestraff var misnøye med datidens praksis, som man mente ikke var streng nok mot de profesjonelle vinningsforbryterne. Straffelovkomiteen som forberedte lovendringen, la blant annet vekt på at korte og suksessive fengselsstraffer i liten grad så ut til å virke avskrekkende eller forbedrende på denne type forbrytere (jf Ot.prp. nr. 75 (1948) s 13 flg). Komiteen antok at minstestraffer ved gjentatt grov vinningskriminalitet ville være et godt virkemiddel for å få bukt med « særlig forbryterske sinnelag ».

       Det viste seg imidlertid nokså raskt at minstestraffene reiste en rekke vanskelige spørsmål og førte til en rettstilstand som av mange ble ansett som mindre tilfredsstillende. Statsadvokat Karl Lous målbar en relativt utbredt oppfatning da han i en artikkel hevdet at bestemmelsene om minstestraff for gjentagelse « kan virke noe tilfeldig, og av og til kanskje ramme noe hardt, men i andre tilfelle ikke kommer til anvendelse overfor utpreget profesjonelle tyver » (Lov og Rett 1962 s 235). Også i domstolenes premisser ble det gitt uttrykk for at reglene om minstestraff (og da særlig regelen i straffeloven § 263 annet ledd om minstestraff ved gjentatt grovt tyveri) kunne føre til mindre heldige resultater. I en dom i Rt-1958-435 ga også Høyesterett uttrykk for et slikt syn. Saken gjaldt en 36 år gammel fisker som var straffet 6 ganger. Forholdet som skulle pådømmes av Høyesterett var grovt tyveri av til sammen 1 liter kompassprit fra fiskefartøyer. Førstvoterende dommer i Høyesterett uttalte med tilslutning fra de øvrige dommerne at

« Det må imidlertid erkjennes at bestemmelsen om minimumsstraff her virker særlig hårdt og kanskje noe på siden av det som nærmest har vært formålet med bestemmelsen ... . Domfeltes omfattende strafferegister synes helt eller overveiende å skyldes hans unormale trang til og reaksjon på alkohol, og det ville derfor trolig være ønskelig om han, eventuelt etter benådning, på ny kunne bli anbrakt i kursted, jf. herredsrettens bemerkninger i samme retning. »

       Også uttalelser i enkelte andre høyesterettsdommer tyder på at Høyesterett ville ha idømt mildere straff dersom domstolen ikke hadde vært bundet av reglene om minstestraff, jf f.eks Rt-1963-405 og omtalen av dommen i Innstilling fra Straffelovrådet om endringer i bestemmelsene for straff for grovt tyveri m.v. (datert 29. juni 1965 og trykt som vedlegg til Ot.prp. nr. 41 (1966-1967) s 10).

       Straffelovrådet, som fikk i oppdrag å utrede spørsmålet nærmere, tok i sin innstilling til orde for at reglene om minstestraff ved gjentakelse burde mykes opp, og viste til at tilsvarende minstestraffer for sedelighetsforbrytelser var revidert slik at domstolene stod friere i sin straffeutmåling. Begrunnelsen for dette synet var bl.a at et forhold som henføres under ett og samme straffebud, i virkeligheten kan være temmelig forskjellige:

« I det virkelige liv finnes så mange overganger og nyanser at en oppstilling av bestemte straffeminima vil kunne føre til urimelige og støtende resultater. »

       De fleste høringsinstansene ga sin tilslutning til hovedtrekkene i Straffelovrådets forslag, og departementet fremmet lovforslag i tråd med Straffelovrådets anbefalinger. Stortinget sa seg enig med Justisdepartementet, og ved lov 7. juli 1967 nr 2 ble reglene om minstestraff for bl.a gjentatt grovt tyveri, grovt ran og grovt bedrageri endret slik at straffen « ikke skulle være lavere enn to år med mindre særlige grunner taler for det ». På denne måten ble domstolene gitt adgang til å anvende et visst skjønn også i gjentakelsestilfellene.

       Selv med denne reservasjonen viste reglene seg imidlertid å være for uelastiske. Blant annet førte vilkåret om at det måtte foreligge « særlige grunner » for å fravike minstestraffen til unødig ressurskrevende prosedyrer i en rekke saker. Riksadvokaten med støtte av professor dr.juris Johs Andenæs forslo derfor for Justisdepartementet at særbestemmelsene om minstestraff burde oppheves, slik at det ble overlatt til domstolenes skjønnsmessige vurderinger ut fra alminnelige straffutmålingsprinsipper å avgjøre hvilken straff som var passende. Justisdepartementet fremmet forslaget for Stortinget, og la til grunn at en oppheving av reglene om minstestraff neppe ville føre til noen nevneverdig endring i straffutmålingspraksis utover at domstolene i større grad kunne ta hensyn til særlige omstendigheter i det enkelte tilfelle og anvende den reaksjon som synes mest passende (jf Ot.prp. nr. 53 (1970-1971) s 44).

       Justiskomiteen fant det positivt at Justisdepartementet hadde tatt opp spørsmålet, og uttalte bl.a at tiden nå var moden for en nødvendig oppmykning i retning av å kunne møte de aktuelle tilfelle på en mer smidig og tilfredsstillende måte enn hittil (jf. Innst.O.nr.IX (1971-1972) s 7). Komiteen uttalte i den forbindelse bl.a (Innst.O.nr.IX (1971-1972) s 8):

« Komiteen ser ingen alvorlige betenkeligheter ved at dommeren gis utvidet frihet ved straffutmålingen idet minstestraff sløyfes i en del tilfelle. Komiteen vil videre påpeke at de gjeldende bestemmelser om to års minstestraff ikke bare har representert en innsnevring av dommerens frihet, de har også i visse tilfelle resultert i unødig streng reaksjon overfor den enkelte tilbakefallsforbryter, og dette gjelder kanskje i særlig grad ved grovt tjuveri. Komiteen vil heller ikke utelukke at reglene i visse tilfelle kan ha ført til den motsatte ytterlighet, nemlig en ubegrunnet frifinnelse, idet retten har veket tilbake for å idømme en hard minstestraff. »

       Ved lov 14. april 1972 nr 15 gikk man derfor enda et skritt lenger og opphevet reglene om minstestraff for gjentatte grove tyverier, ran og bedragerier. Siden den gang har det hittil ikke vært sett på som aktuelt å gjeninnføre reglene om minstestraff for grove vinningsforbrytelser.

       Tvert om har utviklingen gått i retning av å stille kritiske spørsmål til i hvilken grad gjentakelse overhodet bør være en skjerpende omstendighet ved reaksjonsvalget og straffutmålingen. I Kriminalmeldingen ble det således stilt spørsmålstegn ved begrunnelsen for å tillegge gjentakelse særlig stor vekt (se St.meld. nr. 104 (1977-1978) om kriminalpolitikken s 113). Blant annet pekes det på at tidligere straff, særlig ubetinget fengselsstraff, kan sette lovbryteren i en situasjon som disponerer for fortsatt kriminalitet. Justiskomiteen var under behandlingen av meldingen enig i at det kunne være grunnlag til å vurdere om gjentatt kriminalitet bør tillegges så stor vekt som praksis viste (jf Innst.S.nr.175 (1979-1980) s 38). Straffelovkommisjonen, som ble bedt om å vurdere spørsmålet nærmere som ledd i sitt arbeid med en generell revisjon av straffeloven, sa seg i sin delutredning I ( NOU 1983:57 Straffelovgivningen under utforming s 242) enig i at den tradisjonelle begrunnelsen for å skjerpe straffen ved gjentakelse kan diskuteres. Kommisjonen mente det kunne være grunn til å vurdere å oppheve bestemmelsene i straffeloven om adgang til å gå ut over de alminnelige strafferammene ved gjentakelse. I kommisjonens delutredning V ( NOU 1992:23 Ny straffelov - alminnelige bestemmelser s 29) foreslås det at disse reglene oppheves, fordi behovet for å skjerpe straffen kan varetas innenfor den ordinære strafferammen.

       Ut fra de erfaringene vi sitter igjen med etter å ha forsøkt å bekjempe gjentatt grov vinningskriminalitet med minstestraffer, kan jeg ikke gå inn for å gjeninnføre slike regler. Til det er motargumentene for mange og for tungtveiende. Særlig legger jeg vekt på at regler om minstestraff kan føre til urimelig straff i enkeltsaker. Forslaget harmonerer slik jeg ser det dårlig med moderne prinsipper for straffutmåling, som bygger på en konkret totalbedømmelse hvor både den straffbare handling og gjerningsmannens person og en rekke andre forhold spiller inn. Etter min mening vil regler om minstestraff for gjentakelse dessuten kunne medføre at domstolene i enkelte saker føler seg tvunget til å avsi gale frifinnelser for å avverge et urimelig resultat.

       Jeg understreker nok en gang at jeg ikke finner dagens omfang av grove vinningsforbrytelser akseptabelt, og jeg vil ha problemstillingen til observasjon under departementets videre arbeid på det strafferettslige området. Enkelte tiltak som kan bidra til å redusere omfanget av kriminaliteten, fremgår av mine synspunkter på komiteens øvrige forslag.

2. Forslaget om tiltak for å redusere tiden mellom den kriminelle handling og straffereaksjon

       Det har i flere år vært arbeidet med å redusere saksbehandlingen i straffesaker.

       Etter det jeg kjenner til, avvikles straffesaker raskt de fleste steder i landet. I de store byene, særlig Oslo, tar imidlertid saksavviklingen ofte såvidt lang tid at jeg forstår og deler bekymringen som ligger bak forslaget. Dette gjelder særskilt straffesaker som behandles i to instanser og hvor tiltalte/siktede sitter i varetekt. Jeg har igangsatt undersøkelser av hva som kan gjøres for å redusere varetektstidene.

       For å redusere saksavviklingstiden kan det nyttes ulike former for tiltak. Det kan være tale om tiltak i form av lovendringer. Men først og fremst gjelder det praktisk rettede tiltak innenfor rammene av dagens lovgivning. Nedenfor vil jeg nevne noen mulige tiltak for å redusere saksavviklingstiden i straffesaker som det særlig arbeides med for tiden. Før jeg går nærmere inn på disse, understreker jeg den nære sammenhengen det er mellom forslag 2 og 3 i Dok.nr.8:21 (1997-1998) idet oppsamling av flere straffbare forhold før det tas ut tiltale, kan føre til unødige forsinkelser i straffesaksavviklingen. Å begrense denne oppsamlingen kan derfor i seg selv være et effektiviseringstiltak.

       Generelt vil jeg fremheve betydningen av å se på straffesakskjeden under ett. Jeg vil også understreke hvor viktig det er at valg av tiltak skjer etter en nøye vurdering av om tiltakene har den tilsiktede virkningen. Departementet har derfor for flere av tiltakene satt i verk begrensede forprosjekter.

       Noen tiltak forutsetter økte bevilgninger: Saksavviklingstiden i straffesaker vil blant annet kunne reduseres ved at det blir opprettet flere dommerstillinger. Det kan også være behov for å opprette andre og nye stillinger ved domstolene. Et annet tiltak er å øke rettssalskapasiteten der dette er nødvendig.

       Et forprosjekt i Oslo viser at bruk av IT kan effektivisere berammingsrutinene mellom politi- og påtalemyndighet og domstolene. Dette forutsetter imidlertid at informasjonsutvekslingen skjer elektronisk, og krever betydelige investeringer i IT.

       Det er også viktig med tiltak som kan bedre utnyttelsen av ressursene som allerede nyttes til straffesaksavviklingen. Dette er det arbeidet med i flere år. Flere prosjekter tyder på at saksavviklingen kan effektiviseres ved å legge til rette for et forbedret samarbeid mellom alle aktørene i straffesakskjeden, slik at « flaskehalser » i saksavviklingen i størst mulig grad kan unngås (« Nordmøre-prosjektet », « Oslo-prosjektet », prosjektet i Asker og Bærum politidistrikt m.v). Tilsvarende prosjekter bør også settes i verk andre steder i landet. Samarbeidet må foregå lokalt, men kan settes i gang fra sentralt hold.

       I tillegg kan det være behov for enkelte lovendringer. Departementet vurderer for tiden å fremme forslag om å endre straffeprosessloven slik at domsavsigelsen som hovedregel skal skje i rettsmøte der siktede/tiltalte er til stede, samtidig som ankefristen som hovedregel skal løpe fra domsavsigelsen. Slik regelverket er i dag, forsinkes saksavviklingen i en del tilfeller fordi dommen må forkynnes av politiet. Mange av de domfelte som ikke sitter i varetekt kan være svært vanskelige å få tak i, og ankefristen begynner ikke å løpe før dommen er forkynt. I saker som påankes og skal behandles i to instanser, fører dette til at prosessen trekker unødig i langdrag.

       Det har tidligere vært vurdert å lempe på vilkårene for pådømmelse i forhørsretten i fengslingssaker, jf Ot.prp. nr. 79 (1992-1993) s 30 flg. Departementet valgte den gang ikke å foreslå at det skulle bli lettere å avsi dom i forhørsretten i fengslingssaker. Begrunnelsen var at pådømmelse i forhørsretten av rettssikkerhetshensyn bare bør finne sted dersom retten finner det ubetenkelig. Jeg er enig i den vurderingen departementet foretok den gang.

       Justisdepartementet har som mål at fullbyrding av straff skal påbegynnes senest tre måneder etter at det foreligger rettskraftig dom. For å oppnå målet foretas det jevnlig opptelling av ledige fengselsplasser, slik at fengselskapasiteten nyttes maksimalt til enhver tid. I dag er soningskøen meget kort (pr 1. oktober 1997 var 187 dommer eldre enn tre måneder i påvente av fullbyrding).

3. Forslaget om å fremme tiltak for å motvirke oppsamling av forbrytelser før straffereaksjon, uten å fjerne den individuelle straffutmåling

       Som nevnt ovenfor kan oppsamling av straffbare forhold før det tas ut tiltale føre til forsinkelser i straffesaksavviklingen. Flere tiltak kan være aktuelle for å hindre slik oppsamling. For eksempel er det grunn til å tro at dagens praktisering av straffeprosessloven § 13 første ledd kan bidra til at enkelte straffesaker blir meget omfattende og gamle før det tas ut tiltale. I bestemmelsen heter det at forfølgning mot samme person for flere straffbare handlinger skal forenes i én sak dersom dette lar seg gjøre uten vesentlige forsinkelser eller vansker. Loven blir i dag av mange forstått slik at tiltale for ett av flere straffbare forhold bare bør finne sted rent unntaksvis. Departementet vil vurdere å foreslå at straffeprosessloven § 13 første ledd endres, slik at det i større grad blir anledning til å vurdere konkret om det er formålstjenlig å pådømme enkelte av en persons straffbare forhold for seg (deldom).

       Ved økt bruk av varetekt overfor de mest aktive vinningsforbryterne vil kriminaliteten trolig bli redusert, samtidig som man slipper at mange forhold kommer til pådømmelse samtidig. Politiet utarbeider « gjengangerlister » for å følge de aktuelle forbryternes bevegelser nøye og raskt fremme varetektsbegjæringer dersom de på nytt begår straffbare handlinger. Dette kan således være et virkemiddel for å bekjempe hverdagskriminalitet.

       Jeg forstår forslaget i Dok.nr.8:21 (1997-1998) slik at det tar sikte på å opprettholde den individuelle straffutmålingen selv om det eventuelt blir adgang til å foreta delt pådømmelse i større grad enn i dag. Dette synet deler jeg fullt ut, og det er i samsvar med prinsippet i straffeloven § 64. Som det fremgår av mine merknader til komiteens forslag nr 1 er hensynet til individuell straffutmåling den kanskje viktigste begrunnelsen for hvorfor jeg ikke vil gå inn for minstestraffer ved gjentatt grov vinningskriminalitet.